賴某玩忽職守案公訴意見書*

賴某玩忽職守案公訴意見書*

王恰，1982年生，江西省龍南縣人民檢察院公訴科檢察員，法學碩士，第四屆全省優秀公訴人，第九屆全省優秀檢察理論研究成果一等獎、第十屆全省檢察理論研究成果一等獎、二等獎。近四年來先后榮獲省、市、縣級相關榮譽近20項；曾在《寧夏社會科學》（CSSCI）、《山東大學法律評論》、《刑法與刑事司法》、《檢察日報》（理論版）、《中國檢察官》等期報刊公開發表文章數20余篇；曾擔任全市公訴論辯賽評委；先后辦理胡某“零口供”貪污案、蔡某合同詐騙案、王某詐騙、挪用資金案等一系列具有影響力職務犯罪、經濟犯罪案件。

［基本案情］龍南縣新型農村合作醫療管理中心（以下簡稱“農醫中心”）系縣衛生局下屬事業單位，具體承擔全縣新型農村合作醫療日常業務管理工作，被告人賴某系農醫中心主任。2012年1月至2013年2月期間，被告人賴某不履行及不認真履行其監督等職責，導致新農合補助資金損失191.111703萬元。

［庭審焦點］如何運用證據證明指控被告人的犯罪成立：被告人賴某及其辯護人認為其無犯罪事實，不構成玩忽職守罪。

［公訴意見書］

一、事實證據：被告人賴某犯玩忽職守罪事實清楚，證據確實、充分

（一）被告人為農醫中心主任，且具有一系列履行監督、審查批準等明確的職責

書證《龍南縣新型農村合作醫療實施辦法（試行）》證實，龍南縣新型農村合作醫療管理中心（以下簡稱縣農醫中心）為衛生局管理的全額撥款事業單位，具體職責：擬定新型農村合作醫療管理制度等；負責全縣新型農村合作醫療具體業務管理工作；負責對定點醫療機構的監管等等。書證《龍南縣編委關于農醫中心設置的批復》證實，2007年11月30日成立龍南縣新型農村合作醫療管理中心，為縣衛生局下屬財政全額撥款的事業單位，設主任1名，具體承擔全縣新型農村合作醫療日常業務管理工作。書證《龍南縣機構編制委員會編制證書》及被告人履歷等情況證實，龍南縣農醫中心主任賴某為事業編制工作人員。書證《龍南縣農醫中心工作職責與管理制度》證實，農醫中心主任職責為：負責制定本中心年度工作計劃，并照計劃組織實施；及時發現農醫運行中存在的問題，重大問題及時向農合管委會和衛生行政部門報告；組織學習合作醫療有關政策、法規和業務知識；重大事項的修改補充報縣農合管委會批準；完成農合管委會及衛生行政主管部門交辦的其他工作任務。同時，該《管理制度》抄報市衛生局合醫、縣衛生局。書證龍南縣衛生局《關于進一步加強新農合工作管理的意見》證實，“對新農合補償報賬的審核審批工作，誰審核誰負責，誰審批誰負責，審核審批人員與醫療機構聯帶責任。尤其要加強對新農合運行工作真實性的管理……”。書證《縣農醫中心2011工作總結》證實，“縣農醫中心每月對定點醫療機構上報的住院報賬資料進行嚴格的審核，并嚴格執行誰簽字、誰負責的制度，確保每一筆資金報補準確無誤”。這些規定，均進一步明確中心主任審批單據等的監督職責及責任。書證《龍南縣新型農村合作醫療住院報銷匯總憑證（2012年1月）》、《2012年1月至2013年2月龍南縣婦保院、中醫院、人民醫院的新型農村合作醫療住院報銷匯總憑證》等，該報銷憑證等最后三欄顯示“業務科審核、財務審核、領導審批”內容，其中“領導審批”欄均由被告人審查批準，進一步充分證實主任的審批監督職責。最后，被告人在偵查階段供述“具體的審核由業務科審核，我抓全盤工作……”。

（二）被告人不履行、不認真履行職責

1.未按規定設置復核崗。書證《關于進一步加強新型農村合作醫療基金管理的意見》、《關于進一步加強新型農村合作醫療基金管理的意見》證實，新農合經辦機構應當規范設置審核、復核、信息系統等崗位，并明確職責分工。會計、出納、審核不得互相兼任，審核和復核不能由一人完成……。《龍南縣農醫中心工作職責與管理制度》證實，該中心審核人員廖某某，但沒有復核人員。證人曾某系該中心工作人員，證實中心沒有復核人員。被告人在偵查階段供述的審核流程為：審核流程，業務科審、財務科審核，后其簽字，這一流程反映也沒有復核程序。上述證據相互印證，共同證實農醫中心、主任未按要求設復核崗。

質證時被告人稱，“‘審核’是由定點醫療機構（醫院）進行，即他們的‘初審’，農醫中心的審核其實就是復核。……”，但這種說辭是沒有依據也是蒼白無力的，因為依據《關于進一步加強新型農村合作醫療基金管理的意見》、《關于進一步加強新型農村合作醫療基金管理的意見》的規定，“審核和復核不能由一人完成，……”針對的對象是“新農合經辦機構”（本案中的農醫中心）的內部崗位分工，農醫中心唯一的審核不能等同文件中“復核”，偷換概念、偷梁換柱注定遮不住證據的眼睛。

2.未監督審核執行“‘每次月5日前完成《審核通報》’的工作規定”。書證《龍南縣農醫中心干職工績效考核辦法》、《龍南縣農醫中心干職工績效考核細則》證實，業務科應及時完成資料審核和現場審核的有關資料整理工作，次月5日前完成《審核通報》。證人曾某系農醫中心辦公室工作人員，其證實2011年以后就沒有了。證人徐某系農醫中心具體負責印發通報，其證實2012年開始到現在就一定沒有印發《審核通報》。證人游某系恒生醫院管理人員，其證實沒收到過《審核通報》。恒生醫院藥房工作人員蔡某、唐某均證實沒有收到過《審核通報》。最后，被告人在偵查階段的供述證實,《審核通報》大約至2010年年初停發。上述證據相互印證，共同證實被告人未監督執行“‘每次月5日前完成《審核通報》’的工作規定”，隨意取消《審核通報》這一對定點醫療機構的重要監督機制。

3.未監督履行現場審核。書證《龍南縣農醫中心干職工績效考核辦法》、《龍南縣農醫中心干職工績效考核細則》證實，“業務科每月下旬，會同相關科室到各定點醫療機構開展現場審核工作”。證人曾某證實，龍南縣農醫中心沒有開展現場審核方面的具體工作安排。證人徐某證實農醫中心干職工會議上講過要下醫院督導，但會議之后就沒有具體的人員安排和部署，因為下醫院督導要兩個人以上。農醫中心廖某、財務科負責人葉某也均證實，農醫中心沒有每月安排人員到各定點醫療機構進行現場審核。

4.未監督審核執行“八部委”《關于進一步整頓藥品和醫療服務市場價格秩序的意見》藥價規定。贛州市物價局價格管理科陳某證實，“藥價要執行八部委的規定。江西省發改委會公布部分藥品最高零售價格和零售指導價，某種藥品零售價順價15%、25%比限價低，要執行順價”。贛州市衛生局副局長劉某、龍南縣物價局價格監督檢查局廖某證言均與陳某證言一致。恒生醫院藥房工作人員唐某證實“基本藥品的定價是根據《江西省新型農村合作醫療基本用藥目錄》，按照購進藥品的價格加上購進藥品價格的15%，但不能超過這個比例。一批藥品到了后，我會根據藥品的進貨單上的價格，加上購進價格的15%，就是這個藥品的銷售價格。購進藥品的發票在財務上”。曾某、葉某亦均證實“八部委”的藥價執行規定。中心廖某結合恒生醫院騙取補償基金的情形，更是充分的證實“很多多報金額都是恒生醫院藥品價格虛高造成的。因為恒生醫院多報金額藥價虛高占有很大比例，當時認為藥品沒有超過最高限價就不用管，忽略了藥價問題”。

上述證據相互印證，共同證實藥品價格要嚴格執行“八部委”規定。被告人不僅未監督執行，而且當庭認為該規定已被2009年相關文件替代或否定。其實，一個定點醫療機構的藥房工作人員都知道藥品執行的文件規定，作為負責審核工作的農醫中心主任卻不知道，如此瀆職，何其荒唐！

5.不認真履行監督審核職責。書證《江西省新農合督查記錄本（2012.7.12-2014.3.18各醫院督查記錄）》、《2012年度新農合工作檢查登記表（2012.3.16-2012.12.20各醫院檢查情況）》證實，2012年8月13日被告人等在恒生醫院督查恒生醫院時發現（主要問題和建議）并記錄：“住院病歷書寫要及時，需進一步規范”、“治療用藥需進一步規范”、“進一步完善收費項目和藥品價格公示，要嚴格按照收費標準收費”，上述記錄有賴某簽字，也充分說明被告人對于恒生醫院的藥品價格等不規范問題是知道的。但就在2012年8月等緊鄰檢查發現問題后的月份，恒生醫院連續次均費用超標，共132286.07元，被告人知道此事，但依然沒有認真監督并對恒生醫院的問題予以重視。

書證《龍南縣衛生局〈關于對縣、鄉新農合定點醫療機構進行考評的通知〉》證實，2012年11月13至16日龍南縣衛生局《關于〈對縣、鄉新農合定點醫療機構進行考評的通知〉》現場組組長是被告人，負責對定點醫療機構進行現場檢查，聽取匯報、查閱資料、查看現場等；審查組成員也有賴某，在對恒生醫院檢查時發現3例患者有重復收費等等違規情形，得分53，低于53.2，為“不合格”等次。這同樣證實被告人對于恒生醫院存在的問題是知道或應當知道的，但恒生醫院在2012年12月、2013年1月、2月僅剛過發現問題的幾個月，依然問題重重。

書證《縣農醫中心2011工作總結》證實，2011年新農合信息管理系統啟用，實現了縣農醫中心與各定點醫療機構的信息對接，對各定點機構醫療服務行為的實時掌握，基金安全提供了技術保障。書證《2012年工作總結》證實，中心強化監管、確保新農合基金安全的措施有“通過縣、鄉新農合信息管理系統，對各定點醫療機構醫療服務行為進行實時監控”。

上述證據相互印證，共同證實被告人明知或當知恒生醫院存在問題，且通過系統等監督方式有條件監督好的情況下，依然沒能重視問題，未認真履行其監督職責。

辯護人最后向法庭提供了被告人近幾年榮獲的表彰等證書，用以證明其并無瀆職情形。公訴人認為，其一，該材料與本案無關聯性。因為工作表彰評價等與是否玩忽職守，其評價主體、評價依據、評價方式、評價程序等等，均不相同。其二，該材料的真實性本身也存疑。

（三）不履行、不認真履行職責造成新農合基金嚴重損失

鑒定意見《關于龍南恒生醫院（原儷人醫院）2012年1月至2013年2月新農合住院病人病歷的真實性和治理合理性的司法鑒定意見書》、《關于龍南恒生醫院套取新型農村合作醫療補償資金的〈司法會計鑒定意見書〉》、《〈關于龍南恒生醫院（原儷人醫院）2012年1月至2013年2月新農合住院病人病歷的真實性和治理合理性的司法鑒定意見書〉補充說明》、《關于龍南恒生醫院套取新型農村合作醫療補償資金的〈司法會計鑒定意見書〉的補充函及補充說明》證實，2012年1月至2013年2月龍南恒生醫院實際套取龍南縣新型農村合作醫療補償資金的金額191.111703萬元。

上述鑒定意見由江西贛州司法鑒定中心鑒定人員謝某、鄒某、唐某、彭某進行鑒定，該鑒定中心具有江西省司法廳頒發的司法鑒定許可證，鑒定范圍包括法醫病理鑒定、法醫臨床鑒定、法醫會計鑒定等等，具備相應鑒定資質；鑒定人員芳某、鄒某、唐某、彭某具有執業證書，分別具備相應執業資格。鑒定意見依據相關程序規定（內容可見），結合在恒生醫院扣押的原始病理等作出鑒定。同時，鑒定人員鄒某、唐某依法出庭作證，就相關問題回答了公訴人、辯護人、審判人員的相關詢問，進一步證實該鑒定的真實性、合法性等。因此，該鑒定具有真實性、合法性和關聯性，依法應當采信。

被告人及其辯護人質證稱，“法醫病理鑒定、法醫臨床鑒定”等不能通過假病歷等對病人病歷的真實性和治理合理性等進行鑒定，屬于超范圍鑒定；同時提供來源于網絡打印的資料，內容是法醫臨床鑒定、法醫病理鑒定的范圍列舉式表述為“……，……，等”，以該表述的內容沒有列舉到“病歷真假及合理性問題的鑒定”內容為理由，佐證其意見的正確性。對此，公訴人認為，其一，根據司法部頒布的《司法鑒定執業分類規定（試行）》第4條，法醫病理鑒定是運用法醫病理學的理論和技術，通過……和書證審查等，對涉及與法律有關的醫學問題進行鑒定和推斷。第5條，法醫臨床鑒定是運用法醫臨床學的理論和技術，對涉及與法律有關的醫學問題進行鑒定和評定，主要包括……、……、詐病（傷）及造作病（傷）鑒定等。這充分證實對假病歷的鑒定分析從而得出病人病歷的真實性和治理合理性的鑒定意見屬于本案鑒定機構和鑒定人員法醫臨床、法醫病理的鑒定范圍。其二，2009年國家發改委、司法部《關于印發〈司法鑒定收費管理辦法〉的通知》、附件《司法鑒定收費管理項目和收費標準基準價（試行）》規定的法醫病理、法醫臨床鑒定收費項目也有“醫療費用合理性評定、治療時限評定、法醫病理鑒定文證審查等等……”，同樣證實本案鑒定并未超出鑒定范圍。其三，鑒定人員鄒某、唐某依法出庭作證，亦對此問題做了專門解答。其四，對于辯方提供的源于網絡的所謂書證，從形式上審查即可發現，該材料辯方稱網絡打印，無簽字、蓋章等等，其來源不合法、真實性更存疑；更重要是從實質上得出，“……，……，等”的表述內容本身就是一種不完全列舉，這從其最后“等”字用詞即可看出，當然通過上述司法部以及國家發改委與司法部共同頒布的相關文件的明確規定，也足以說明辯方意見沒有任何依據。

（四）量刑等有關事實

歸案情況說明等證實被告人無自動投案等情節，也不具有坦白情節。

二、法律適用：被告人賴某的行為構成玩忽職守罪適用法律正確，且法定刑為有期徒刑三年至七年

（一）定罪

根據《刑法》第397條的規定，國家機關工作人員玩忽職守，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑。根據最高人民檢察院《〈關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規定〉》第1條第2項的規定，玩忽職守罪是指國家機關工作人員嚴重不負責任，不履行或者不認真履行職責，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的行為。

1.新農合基金屬于公共財產。根據《刑法》第91條的規定，公共財產包括：（1）國有財產；（2）勞動群眾集體所有的財產；（3）用于扶貧和其他公益事業的社會捐助或者專項基金的財產。在國家機關、國有公司、企業、集體企業和人民團體管理、使用或者運輸中的私人財產，以公共財產論。

依據《新型農村合作醫療基金財務制度》（財政部財社（2008）8號）第3條的規定，新農合基金，是指通過參合農民個人繳納、集體扶持、政府資助籌集的，用于對參合農民醫藥費用進行補償的專項資金。《江西上新型農村合作醫療工作制度（試行）》（2007.10.18）關于“縣級新農合管理委員會工作職責”中稱“保證新農合基金專戶儲存、封閉運行、轉賬管理、專款專用”以及2008年1月22日《龍南縣新農合統籌基金不予支付和支付部分費用的診療項目與醫療服務設施范圍（修訂稿）》也證實新農合資金屬于專項基金的事實，屬于公共財產。

當然，從《新型農村合作醫療基金財務制度》中財政部門和衛生行政部門對基金實行監督管理，以及財政部門在社會保障基金財政專戶中設立新型農村合作醫療基金專賬（《新型農村合作醫療基金會計制度》中亦有同樣規定）的規定，可得該資金是在國家機關財政部門和衛生行政部門的管理之下，同樣屬于公共財產。

2.被告人不履行、不認真履行職責與損失具有因果關系。刑法上的因果關系判斷的理論紛繁復雜。公訴人以客觀歸責理論的方法分析，以使判斷過程及結果則更為明晰（以相當因果關系判斷結論亦相同）。本案中，第一，被告人制造不被容許的風險。根據規定，比如執行“八部委”藥價規定、規范設置審核、復核等崗位規定等等，被告人違法這些注意規范，導致新農合基金損失（安全性受損）的風險產生，即被告人創設了不被法規范容許的風險；第二，實現風險，即本案中產生了190余萬元的法益受損事實。第三，風險在構成要件效力范圍。本案中，規范設置審核、復核等崗位、到定點醫療機構現場檢查等規定，其規范的保護目的正是保障新農合基金安全，因此風險實現在構成要件效力范圍。

3.被告人屬于國家機關工作人員。本案農醫中心屬于衛生局下屬的財政全額撥款的事業單位，職能具體承擔全縣新型農村合作醫療日常業務管理工作，屬于“受國家機關委托代表國家行使職權的組織”，被告人為農醫中心事業編制工作人員，且系中心主任，承擔新農合定點醫療機構報銷監督、審批等工作，屬于“公務”。因此，被告人屬于“國家機關工作人員”。

4.被告人主觀上具有過失。本案中，被告人主觀上表現為應當按照相關規定履行自己的監督行為，卻不履行，主觀上具有過失。

綜上所述，被告人的行為具備客觀違法性與主觀有責性，符合玩忽職守罪的構成要件，構成玩忽職守罪。

（二）量刑：量刑情節與量刑建議

1.情節特別嚴重。根據最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋(一)》第1條第2款第2項的規定，造成經濟損失150萬元以上的屬于《刑法》第397條規定的“情節特別嚴重”，處三年以上七年以下有期徒刑。本案造成損失190余萬元，屬于情節特別嚴重。

2.多因一果。對190余萬元損失，農醫中心直接負責審核的工作人員（同時另案處理）不履行、不認真履行職責也是危害結果發生的原因之一，對本案被告人量刑時應予以酌情從輕考慮。

3.量刑建議。綜合全案，建議判處被告人有期徒刑三年至四年。

三、本案的啟示

近年來，國家不斷加大損害民生民利案件的打擊力度，但仍有少數國家機關工作人員，置群眾切身利益于不顧，以草率之心對待嚴肅之事，造成公共財產重大損失。本案再次敲響了警鐘，我們希望這次——警鐘長鳴！

［一審判決］

法院認為，指控證據確實充分，公訴意見全部采納，無罪辯護意見不予采納，被告人犯玩忽職守罪，判處有期徒刑三年。

*根據編發需要，略有刪改。