以XL水庫為例探討水利水電項目社會保障安置模式

吳兵兵 (華東勘測設計研究院，浙江杭州310014)

水庫移民安置問題是水利水電開發工程的重要組成部分，水庫移民安置成功與否是水利水電開發工程能否得以順利實施的基礎和前提，同時移民安置工作涉及到眾多移民的切身利益及社會適應性的調整，對于地區社會穩定、生態環境建設及經濟可持續發展均具有重要意義。為實現移民群眾“搬得出，穩得住，逐步能致富”的目標［1－3］，移民通過相關安置措施恢復生活水平和經濟來源就顯得尤其重要。

傳統的農村移民安置，主要是以農業安置為主;但是由于受到資源的限制，單純的大農業安置方式，很難滿足不同生產生活方式的需求，也很難保證移民生產生活水平的恢復和提高［4］。同時，由于中國正處于農業人口占絕大多數的農業大國向非農業人口占絕大多數的工業化大國轉變［5］;因此，未來移民安置采用農業安置的方式難度較大，需要轉變移民安置的理念，開拓移民安置的思路，在尊重移民意愿的同時，創新完善移民安置相關措施，因地制宜的探索與區域實際情況相適應的移民安置模式［6］。

1 非農安置方式探索

1．1 農業安置存在的問題 農業安置主要堅持以土為本，以農業為主的一種安置方式。由于農村移民文化層次、技術能力一般不高，抵抗風險能力低，因此在相當長的一段時期內農業安置成為主要解決移民問題的思路。我國目前絕大部分的建設征地區移民都采取農業安置這種模式。但是我國人多地少的矛盾較為突出，農村基本實行了家庭聯產承包責任制，調劑土地出來安置移民較為困難。土地作為農業安置的基礎，如果土地質量滿足不了移民的生產需求，必然會影響移民安置后的生產生活水平，更談不上“逐步能致富”。再者部分學者認為，這種安置方式和我國現在實行的“增人不增地，減人不減地”政策，以及承包期限為30年的農村土地承包經營權政策有抵觸，很難進一步得到發展［7］。

1．2 非農安置方式發展 絕大部分水利水電工程建設區可耕作的優質土地較少，采取單一的農業生產安置方案很難滿足多元化的生產生活需求，且土地的壓力巨大。隨著我國市場經濟的發展，部分移民逐步不愿意選擇傳統的農業生產方式，進而謀求二三產業發展的機會;同時由于移民利益訴求逐漸加大，傳統農業安置方式也很難滿足移民的需求，特別是部分老齡移民對于“老有所養”的移民安置方式需求強烈。

因此很多地區提出:在充分尊重失地農民意愿的基礎上，根據工程建設區的性質與特點，以“有土安置”為基礎，積極推行招工安置、貨幣安置與留土安置、農村養老保險安置、帶地入股安置與后期扶持相結合等多種方式。在貴州、云南以及廣西等土地資源相對匱乏的地區出現了長效補償的安置方式，它指在一定時期內以工程建設征地區耕地地類、面積和經審定的統一年產值為標準，由項目法人負責對所有權人或法定承包人開展逐年補償的移民安置方式［8－13］。

2 XL水庫社會保障安置模式探討

2．1 社會經濟及政策背景

2．1．1 社會經濟總背景。XL水庫位于浙江省境內，因此研究討論XL水庫社會保障安置模式的社會背景，首先從浙江省社會經濟情況方面來分析，見表1～2。由表1可知浙江省2013全省生產總值37 568．49億元，其中第一產業1 784．62億元，第二產業18 446．65億元，第三產業17 337．22億元;第一產業占全省生產總值的比例僅為4．75%。2013年第一、二、三產業就業人員分別為506．95萬人、1 853．43萬人、1 348．35萬人;從事第一產業人員占總就業人員的比例僅為13．67%。不管從產業結構還是從從業人員數量來看，第一產業在浙江省社會經濟發展中已經占了比較小的比重。

另外，由表2可知，浙江省2013年農村居民人均純收入16 106元，其中工資性收入8 577元，家庭經營收入5 757元，財產性收入646元，轉移性收入1 126元。而家庭經營收入5 757元中，第一產業收入2 125元，第二產業收入1 659元，第三產業收入1 973元。由此可見，第一產業收入在農村居民人均純收入中所占比例較小。

表1 浙江省2013年全省生產總值及就業人員數量統計

表2 浙江省2013年農村居民人均純收入統計

2．1．2 項目建設區社會背景。①移民對社會保障安置方式的意愿強烈。建設征地區移民對于選擇社會保障安置方式具有強烈的意愿。②建設征地區移民文化程度較高。項目建設征地區農村勞動力文化程度相對較高，一般都具有高中以上的文化程度。③項目建設區土地資源較少。當地對于移民的口糧田等問題很難解決，如果采取外遷安置，外遷安置區域與移民原有居住區的自然、社會等條件差異較大，絕大部分移民不愿意外遷。④項目建設區二三產業較發達。當地交通及經濟條件較發達，能為移民提供較多的二三產業發展的機會。⑤絕大部分移民有務工的經驗。項目建設區很多移民原來就從事二三產業，部分移民也有長期外出務工的經歷，目前生產生活水平較好，具有了較為豐富的務工經驗。

2．1．3 政策背景。2014年4年，浙江省人民政府發布了《關于調整完善征地補償安置政策的通知》(浙政發〔2014〕19號)，《通知》中提出了“即征即保、先保后征、人地對應”的方針。同時，《通知》在完善被征地農民養老保障制度、促進被征地農民就業、支持發展農村集體經濟方面提出了具體的政策要求(1～級政策)。相關政策要求見表3。

表3 浙江省失地農民社會保障政策示意

2．2 社會保障安置模式實踐 XL水庫工程建設區所在街道現有工業企業600余家，為街道主要經濟收入來源，工業企業從業人口達到1．8萬人，占全鎮人口的59%。工程建設區內農業占工農業生產總值的比例僅為1．65%，農民的收入結構中農業生產的收入為55元，僅占總收入的0．21%。由此可見，當地二三產業條件優越，建設征地對于移民收入影響有限;通過移民意愿調查，工程建設區移民基本選擇了社會保障安置方式。

XL水庫生產安置方案為:采取失土農民基本生活保障為主，剩余土地資源種養殖開發、通過技能培訓參與二三產業就業并舉的生產安置方案。對XL水庫工程征收土地所涉及的農業人口，采取多種形式的保障方式，征地農民可選擇參加正常繳費或“雙低”繳費的城鎮職工基本養老保險;本工程主要采取被征地農民基本生活保障安置。同時，為了鼓勵征地農轉非人員參加職工基本養老保險，提高養老保障水平，征地農轉非人員辦理養老基本生活保障并轉保參加職工基本養老保險的，養老基本生活保障統一折算10年職工基本養老保險繳費年限。另外，項目所在街道發揮區域優勢，盤活存量，利用閑置廠房招商，加大工業投入，落實了10余家投資額超千萬的企業入駐，這為移民創造了更多的就業機會。

從項目實施情況來看，絕大部分移民對于社會保障安置方式較為滿意，由于二三產業帶來了更多的就業機會，政府也開展了相關技能培訓工作，對于自主創業者同時提供了更多的優惠政策，因此移民生產生活水平普遍得到了提高。

3 社會保障安置模式經驗總結及探討

3．1 大力發展基礎服務設施 在保障移民群眾收入水平提高的同時，注重發展基礎服務設施，為移民群眾提供生存、安全和發展方面的各項福利性服務，包括發展社區文化、教育、體育、衛生、環境保護等各方面。

3．2 社會保障安置模式需要促進移民就業措施并舉 單一的社會保障安置方式雖然可以使移民能“搬得出，穩得住”，并可以保障基本的生活條件，但是要真正實現開發性移民方針，達到“逐步能致富”的目標，還要大力促進移民就業。一方面政府配套制訂相關就業優惠政策，另一方面想方設法去為移民群眾提供更多的就業渠道。

3．3 充分考慮當地社會經濟發展現狀 對于選擇社會保障安置模式的建設項目，需詳細了解分析區域社會經濟發展狀況，充分調查當地二三產業發展現狀，移民的文化程度、務工經驗、專業技能等，分析移民群眾收入構成情況和選擇社會保障安置后生產及生活恢復能力等方面的問題。

3．4 尊重移民意愿，以人為本 移民安置方式的選擇要求充分尊重移民意愿，以人為本。移民安置工作需要至始至終堅持以人為本的立場，堅持移民問題優先，堅持可持續發展的方針;一切為了移民群眾，一切圍繞移民群眾，一切服務移民群眾，將恢復移民生產生活水平，促進移民群眾“逐步能致富”為安置目標，聽取移民意見，指導移民嚴格執行國家相關政策，使落實政策與尊重移民意愿能協調。

3．5 信息公開及公眾參與 與移民群眾自身利益息息相關的問題，需對信息進行公開。在移民安置實施的各個階段都需進行信息公開，及時收集及發布相關信息，保證信息暢通，使各相關部門信息能夠對接。信息公開及公眾參與有助于取得建設征地區各利益相關者的理解和支持，維護社會的穩定，防范相關風險。

3．6 政策引導與教育疏導 移民群眾面對全新的生活環境，會有很多新的想法，針對移民群眾出現的各類思想問題，通過深入的思想工作，化解相關矛盾，消除移民群眾的不穩定因素。通過開展移民心聲座談會等方式，針對情況各異的移民群眾，有針對性地進行政策引導與教育疏導。

3．7 完善移民培訓制度 通過大規模舉辦各類中短期培訓，提高移民群眾的生產技能，使更多的移民群眾能接受技術教育和技能培訓，掌握一門或多門技術，通過多形式、多層次的移民技術培訓，增強移民群眾的就業能力。

3．8 鼓勵移民群眾自主創業 對于有意愿從事個體經營、自主創辦企業的移民群眾，在工商登記、銀行貸款、稅費減免等方面給予優惠及政策支持。

4 結語

水利水電項目實行社會保障安置模式，需以社會經濟相對發達為基礎，以農業收入占農民人均收入比重較低為前提，以促進移民就業措施為輔助。對于土地資源少、人地矛盾突出，經濟發達且移民專業技能較強的地區，該模式無疑提供了很好的借鑒。

社會保障安置模式還處在探索階段，及時總結相關經驗，能促進移民政策措施不斷完善，保障水利水電工程順利建設和移民妥善安置，使水利水電項目健康可持續發展。

［1］國務院《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(國務院令第471號)［Z］．2006．

［2］水電水利規劃設計總院．水電工程建設征地移民安置規劃設計規范:DL/T5064 －2007［S］．北京:中國電力出版社，2007．

［3］水電水利規劃設計總院．水電工程農村移民安置規劃設計規范:DL/T5378 －2007［S］．北京:中國電力出版社，2007．

［4］周靜．當前我國水庫移民安置問題研究［D］．南京:南京師范大學，2012．

［5］彭幼平，蔡頻，李環宇．水電工程農村移民非農業安置方式的探討［J］．水力發電，2007，33(3):20 －21．

［6］程鵬立，李紅遠．水利水電工程移民安置社會評價研究［J］．中國農村水利水電，2009(4):119－123．

［7］胡寶柱，謝怡然，張志勇．水庫移民社區安置模式探討［J］．人民黃河，2012，34(12):112 －116．

［8］劉小雙．對構建“2+1+N”征地補償安置模式的初步構想［J］．科技信息，2010(33):191 －192．

［9］黃勇文．岜蒙水庫擴容工程移民安置方式研究［J］．廣西水利水電，2013(3):91－94．

［10］蔡萌生，蔣力，曹志杰．水庫移民安置不同階段的公眾參與研究——以A水庫昌平縣移民公眾參與為例［J］．河海大學學報:哲學社會科學版，2013，15(1):26 －29．

［11］李榮芳．試論水庫移民安置與移民社區可持續發展——以興義市巴結移民社區為例［J］．黔西南民族師范高等專科學校學報，2007(2):13－16．

［12］李波，余文學．關于浙江SX水庫移民非農安置選擇的幾點思考［J］．水利經濟，2007，25(4):78 －84．

［13］李王鳴，金登楊．扶貧移民安置模式分析與實證——以浙江省瑞安市為例［J］．經濟地理，2008，28(2):205 －208．

［14］國家統計局．中國統計年鑒［M］．北京:中國統計出版社，2014．