智庫如何做好公共政策評估

文/李偉

中共中央委員國務(wù)院發(fā)展研究中心主任

智庫如何做好公共政策評估

文/李偉

中共中央委員
國務(wù)院發(fā)展研究中心主任

公共政策評估是國家治理現(xiàn)代化必不可少的重要組成部分。黨的十八大以來，政策評估越來越受到中央和各級地方政府的重視，越來越受到社會各界的關(guān)注。政策評估的能力和水平往往反映政策咨詢機構(gòu)向政府建言獻(xiàn)策的能力和水平。開展好政策評估工作，必須準(zhǔn)確認(rèn)識公共政策評估在國家治理現(xiàn)代化中的地位，客觀認(rèn)識政府智庫在政策評估中的優(yōu)勢和劣勢，始終秉持專業(yè)性、科學(xué)性和開放性的理念，在政策評估的實踐中，不斷探索路徑、積累經(jīng)驗、創(chuàng)新方法，推動政策評估工作邁上一個又一個新臺階。

公共政策評估與國家治理現(xiàn)代化

關(guān)于公共政策評估的準(zhǔn)確概念，目前還沒有形成統(tǒng)一的共識。根據(jù)我們的理解，公共政策評估就是根據(jù)一定的評估標(biāo)準(zhǔn)和程序，對政策體系、政策過程和政策結(jié)果的質(zhì)量、效果等方面進(jìn)行評價或判斷的系列活動。其目的是改進(jìn)公共政策系統(tǒng)，提高公共政策的科學(xué)性和可實踐性，促進(jìn)政策目標(biāo)的順利實現(xiàn)。

從世界范圍來看，早在20世紀(jì)初，公共政策評估就隨著現(xiàn)代科學(xué)方法的發(fā)展而在社會研究和政策研究中得以運用。20世紀(jì)90年代以來，一些發(fā)達(dá)國家和國際組織相繼開展了廣泛的公共政策評估，公共政策評估的重要性日漸突顯。

首先，公共政策影響的廣度和深度不斷擴(kuò)大，進(jìn)行公共政策評估的需求也越來越強烈。20世紀(jì)90年代以來，世界各國經(jīng)濟(jì)總規(guī)模顯著擴(kuò)大。根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)（按2005年不變價），1995年全球經(jīng)濟(jì)總量達(dá)到34.4萬億美元，2013年則達(dá)到56.5萬億美元。在不到20年的時間里，全球經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)大了60%以上。在經(jīng)濟(jì)規(guī)模顯著擴(kuò)大的同時，政府公共支出的比重也明顯上升。OECD國家用于社會領(lǐng)域的公共支出在1990年占GDP的17.5%，而在2013年則占到了GDP的21.7%。1990年，中國公共財政支出占GDP比重為16.5%，2013年，這一比重達(dá)到24.6%。這些變化說明，公共政策的影響力隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展而不斷增強。一項正確的公共政策所發(fā)揮的積極作用越來越大，一項錯誤的公共政策所起到的消極作用也越來越大。

與此同時，制訂公共政策所要面臨的利益格局日益復(fù)雜。一方面，日益深入的全球化和快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化使不少國家，特別是一些國家的大城市，聚居了不同國家或區(qū)域、不同文化背景、不同社會階層的居民；另一方面，收入差距問題越來越嚴(yán)重，并日益成為全球性現(xiàn)象。國際知名的發(fā)展和救援組織聯(lián)盟樂施會（Oxfam）在2015年年初發(fā)布的一份報告中指出，世界上最富有的1%人口擁有世界財富總量的48.2%，并且這一數(shù)字還很有可能在2016年突破50%大關(guān)。在這樣的社會利益格局之下，公共政策制定者需要更清醒地認(rèn)識到公共政策對于不同群體的影響，需要通過政策評估推出正確的公共政策，避免不同階層之間的矛盾激化，促進(jìn)社會包容、可持續(xù)發(fā)展。

第二，隨著經(jīng)濟(jì)分工和社會形態(tài)日益復(fù)雜，公共政策決策的難度不斷上升，要通過評估提升公共政策的科學(xué)性、有效性。持續(xù)推進(jìn)的工業(yè)化使人類社會分工日益專業(yè)化，信息技術(shù)革命則使全球形成了聯(lián)系密切的網(wǎng)絡(luò)化社會。這些變化使得公共政策議題越來越廣泛，除了經(jīng)濟(jì)增長、社會建設(shè)、區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、環(huán)境治理等傳統(tǒng)政策問題外，氣候變化、網(wǎng)絡(luò)犯罪、恐怖主義、文化沖突、食品安全、虛擬社會管理等新的挑戰(zhàn)也紛至沓來。同時，制訂公共政策需要考慮的因素和面臨的制約也更加復(fù)雜多樣：既包括歷史文化傳統(tǒng)因素，也包括發(fā)展過程中的現(xiàn)實因素；既包括全球性因素，也包括區(qū)域性因素；既包括社會整體性因素，也包括各類群體各自的特殊性因素。因此，制訂正確的公共政策，不能僅憑決策者的歷史經(jīng)驗和主觀判斷，還要通過專業(yè)機構(gòu)的深入研究和系統(tǒng)評估，提高公共政策的科學(xué)性。

第三，有效落實公共政策，必須進(jìn)行政策評估。制訂正確的公共政策固然很重要，但更重要的是要把正確的公共政策落到實處。在很多情況下，政策實施不能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，不是政策本身的問題，而是政策不能很好地得到執(zhí)行的問題。公共政策是由行政機構(gòu)來執(zhí)行的，但行政機構(gòu)在其職權(quán)范圍內(nèi)往往擁有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)，這使得行政機構(gòu)可能會在部門利益、地方利益的驅(qū)使下，對政策進(jìn)行選擇性執(zhí)行，使政策效果大打折扣。因此，在公共政策實施過程中需要引入政策評估，來消除政策選擇性執(zhí)行的弊端，確保公共政策得到有效落實。

第四，提升國家治理能力，離不開公共政策評估。公共政策評估是國家治理體系的重要內(nèi)容，也是提升國家治理能力的重要途徑。實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化，不僅要充分發(fā)揮政府的作用，而且要有效發(fā)揮社會組織、公民個體的積極作用。通過政策評估，可以使參與國家治理的社會各主體充分表達(dá)意見，進(jìn)行有效的溝通和協(xié)調(diào)，平衡利益，消除分歧，形成治理合力。還要看到，政策評估也會反過來促進(jìn)公共政策制定者和執(zhí)行者能力與水平的提升。

始終秉持專業(yè)性、科學(xué)性和開放性的理念，在政策評估的實踐中，不斷探索路徑、積累經(jīng)驗、創(chuàng)新方法，推動政策評估工作邁上一個又一個新臺階

政府智庫在政策評估中的明顯優(yōu)勢

公共政策的多樣性、多層次性及其所觸及利益格局的復(fù)雜性決定了政策評估主體的多元性。評估機構(gòu)不僅包括政府部門、立法司法機關(guān)，也包括各類智庫、社會組織、大眾傳媒等。其中，政府智庫作為一類特殊的機構(gòu)有許多優(yōu)勢，在政策評估中應(yīng)發(fā)揮更重要的作用。

第一，政府智庫既貼近決策層，又獨立于其他政府部門，其評估具有信息充分與相對客觀性的優(yōu)勢。與其他智庫相比，政府智庫往往更加了解政策制訂的初衷和過程，特別是了解政策制訂過程中的各種考量和權(quán)衡。與行政部門相比，政府智庫既不制訂政策，也不是執(zhí)行政策的責(zé)任機構(gòu)，由中央政府或綜合管理部門授權(quán)開展第三方評估，既能保持超脫的地位，又不會陷入具體事務(wù)，既能夠從全局和戰(zhàn)略的視角分析問題，也能夠從現(xiàn)實和可操作性的角度評估政策。這些都有助于其更加客觀公允地開展政策評估。

第二，政府智庫受托于國家，由公共財政提供資金支持，所做的評估更能體現(xiàn)社會責(zé)任感和公正性。政策評估是一項系統(tǒng)工程，需要經(jīng)歷較復(fù)雜的分析研究和評估過程，需要一定的經(jīng)費保障。在評估實踐中，不同的經(jīng)費來源往往會對評估的公正性產(chǎn)生影響。非官方智庫會常常面臨著經(jīng)費不足和保持公正性的兩難困境。如2014年，《紐約時報》報道了美國學(xué)者布魯克·威廉姆斯關(guān)于智庫透明性的一系列報告。報告顯示，美國布魯金斯學(xué)會、戰(zhàn)略與國際研究中心、大西洋理事會等華盛頓十余家重要研究機構(gòu)近年來接受了外國政府?dāng)?shù)千萬美元的資助。這些捐助使得自我標(biāo)榜為獨立、客觀的智庫日益淪為捐助國的游說機構(gòu)。與民間智庫相比，政府智庫受托于國家，與所評估的項目沒有直接的利益糾葛，有公共財政提供相對穩(wěn)定的資金保障；政府智庫也更具有服務(wù)于國家利益的責(zé)任感，更容易擺脫社會利益集團(tuán)的影響，使政策評估更加公正。

第三，政府智庫具有溝通渠道和信息資源方面的優(yōu)勢，其評估更加準(zhǔn)確。擁有充分而準(zhǔn)確的信息，是做好政策評估的必備前提。在實際評估工作中，獲取全面的信息不是一件容易的事。與其他智庫相比，政府智庫一方面與政府部門有良好的溝通渠道，能夠獲得比較全面的權(quán)威信息；另一方面，政府智庫更具社會公信力，也更容易了解民意、匯聚民意。這有助于其獲取更加充分的評估信息，促使評估更加準(zhǔn)確。

當(dāng)然，政府智庫作為政府的組成部分，其經(jīng)費主要來源于政府，其領(lǐng)導(dǎo)人受命于政府，在做政策評估時如何排除強勢權(quán)力部門的干擾，是政府智庫面臨的切實的挑戰(zhàn)。

專業(yè)、科學(xué)和開放，做好政策評估

中國的公共政策評估起步較晚，目前總體上仍處于探索階段。新一屆中央政府組成以來，基于對發(fā)展的科學(xué)分析和判斷，高度重視公共政策評估工作，并逐步將公共政策評估納入機制化軌道。中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會明確指出，要“健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制”。中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會將“風(fēng)險評估”作為重大行政決策法定程序的重要環(huán)節(jié)，明確提出“對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機關(guān)引入第三方評估，充分聽取各方意見，協(xié)調(diào)決定”。

近年來，以國務(wù)院發(fā)展研究中心、中國社科院、國家行政學(xué)院等為代表的中國政府智庫，按照中央政府的安排，承擔(dān)了許多公共政策評估工作，包括重大改革方案和重大政策實施效果的評估。在這個過程中，公共政策評估積累了一些經(jīng)驗，取得了一些成績，得到了社會的廣泛認(rèn)可。但是，與政策評估的要求相比，我們需要改進(jìn)的地方還很多，需要提升的空間還很大。要做好政策評估工作，還需要我們進(jìn)一步思考和實踐。

政府智庫要做好政策評估工作，實現(xiàn)評估的客觀、公正和準(zhǔn)確，就必須堅持專業(yè)性、科學(xué)性和開放性理念。為此，要做到如下幾點：

首先，要站在公眾的立場進(jìn)行政策評估。公共政策的本質(zhì)屬性是公共性，事關(guān)廣大公眾的切身利益，必須體現(xiàn)廣大公眾的意志。但公眾是由不同的利益群體組成的，其訴求是多元化的，甚至是相互沖突的。任何一項公共政策，都不能使所有人都受益。這決定了政府智庫不能站在某一個特定群體的立場上評估政策，而必須以公眾利益的最大公約數(shù)作為政策評估的出發(fā)點。政府智庫要主動與不同的利益群體進(jìn)行廣泛溝通，深入了解不同群體的利益訴求，將公眾的意愿、多數(shù)人的合理利益反映到政策的制訂和完善之中。

第二，要做好專家儲備和人才培養(yǎng)工作。公共政策評估涉及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的方方面面，評估的難度大、時效性強、專業(yè)化要求高。做好政策評估工作，需要有理論素養(yǎng)深厚、政策實踐經(jīng)驗豐富的專家隊伍。為此，政府智庫既要在內(nèi)部培養(yǎng)一支知識結(jié)構(gòu)合理、專業(yè)化水平高、國際化視野廣的高素質(zhì)人才隊伍；也要聘任一批熟悉政策脈絡(luò)、實踐知識豐富、社會威望高的政府官員；還要從大學(xué)、研究機構(gòu)和社會中介機構(gòu)中選聘那些理論素養(yǎng)高、社會關(guān)系廣泛的外部學(xué)者，充實專家隊伍。

第三，要把政策評估和政策研究有機結(jié)合起來。中國有句古話，“問渠哪得清如許，為有源頭活水來”。這句話能夠很好地形容政策評估和政策研究之間的關(guān)系。只有加強對于全局性、綜合性、戰(zhàn)略性、長期性、前瞻性以及熱點、難點問題的研究，不斷夯實政策研究的基礎(chǔ)，政府智庫才能在國家發(fā)展的關(guān)鍵時點上，優(yōu)質(zhì)高效地完成重大政策的評估任務(wù)。而只有認(rèn)真做好政策評估，才能發(fā)現(xiàn)政策制定和實施過程中的問題，提高政策研究的質(zhì)量和水平。實現(xiàn)政策評估和政策研究的有機結(jié)合，一要加強經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展政策領(lǐng)域的理論研究，形成高質(zhì)量的思想創(chuàng)新成果，為政策評估提供理論依據(jù)；二要及時發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中具有苗頭性、趨勢性的重大問題，加以科學(xué)分析和綜合研判，并提出解決問題的思路和建議，為政策評估提供實踐依據(jù)；三要對政策評估過程中發(fā)現(xiàn)的偏差進(jìn)行分析，找出問題產(chǎn)生的根源，為優(yōu)化政策研究提供參考。

第四，要不斷學(xué)習(xí)、運用新的研究和評估技術(shù)方法。公共政策評估既是一門藝術(shù)，也是一項技術(shù)含量很高的工作，只有綜合運用先進(jìn)、實用、科學(xué)的評估方法，才能提高評估的準(zhǔn)確性。特別值得一提的是，在當(dāng)今數(shù)字化、信息化和智能化的時代背景下，政府智庫要善于運用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)，有效拓展公共政策評估的調(diào)查網(wǎng)絡(luò)和信息渠道，準(zhǔn)確把握復(fù)雜經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)象的本質(zhì)和內(nèi)在規(guī)律，科學(xué)評估公共政策的利弊得失。

第五，要保持評估的開放性，加強與有關(guān)機構(gòu)的交流合作。堅持公共政策評估的開放性，提高評估過程的參與度、透明度，是保證評估結(jié)論客觀公正的必然要求。政府智庫開展公共政策評估，需要聽取社會各方面意見，要打開門來“從善如流”，不能關(guān)在屋里“閉門造車”。要建立健全政策評估的信息系統(tǒng)，完善信息公開制度，及時發(fā)布可公開的評估內(nèi)容，接受公眾評議，匯集各方意見。要依據(jù)政策評估內(nèi)容，加強與從事政策研究的高校、民間智庫等機構(gòu)的交流合作，通過優(yōu)勢互補、資源共享，來提高政策評估的質(zhì)量和水平。還需強調(diào)的是，在全球化的條件下，一國的公共政策有可能會對相關(guān)國家乃至全球產(chǎn)生較大影響，評估公共政策不能不考慮各國特別是各主要國家公共政策的相互影響。政府智庫應(yīng)建立廣泛的國際交流平臺，通過加強對話溝通，相互學(xué)習(xí)、相互借鑒，提高政策評估的理論水平和實踐能力。

最后，開展公共政策評估時，還要特別注意防范各種不良傾向。一是要避免報喜不報憂。政府智庫要客觀、公正地評估公共政策，既要肯定政策的正確性和有效性，又要實事求是地指出政策的不足之處及其已經(jīng)產(chǎn)生或可能產(chǎn)生的負(fù)面影響，并為完善公共政策提出有針對性的意見。二是要避免疏于深入調(diào)研、信息不全。公共政策對經(jīng)濟(jì)社會的影響領(lǐng)域是廣泛的、牽扯的利益是多元的、作用的機制是復(fù)雜的，因此，評估必須開展深入的調(diào)研，掌握充分的第一手信息和數(shù)據(jù)。否則，即使運用科學(xué)的分析和推理方法，也有可能出現(xiàn)偏差，最終導(dǎo)致“失之毫厘、謬以千里”的評估結(jié)果。三是要避免先入為主、主觀臆斷。在政策評估中，要利用專家們長期積累的實踐經(jīng)驗，但是，主觀先驗性的判斷不能完全替代客觀實證性的研究。在紛繁復(fù)雜、日新月異的環(huán)境和條件下，政策評估必須依據(jù)客觀的現(xiàn)實，必須依靠嚴(yán)密的邏輯和科學(xué)的方法。四是避免片面性。政策評估的片面性是容易出現(xiàn)的一種現(xiàn)象。要避免這種現(xiàn)象，在政策評估過程中，應(yīng)廣泛地聽取意見，扎實深入地調(diào)研，透徹系統(tǒng)地進(jìn)行利弊分析。

總之，隨著“四個全面”戰(zhàn)略部署的不斷推進(jìn)，公共政策評估的任務(wù)愈加艱巨，我國政府智庫的“擔(dān)子”愈加沉重。我們要敢于面對挑戰(zhàn)，勇于擔(dān)當(dāng)，加強理論和方法學(xué)習(xí)，積極投入政策評估實踐，在學(xué)習(xí)和實踐中不斷提升政策評估的能力和水平，為推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化作出更大貢獻(xiàn)。

(作者觀點不代表本刊立場，歡迎討論）