我國農村地震安全政策法規綜述＊

哈 輝 朱 澤 徐傳捷 陳有順胡愛真 紀叔果 趙國偉

1）青海省地震局，西寧 810001

2）中共中央政策研究室，北京 100017

引言

農村指以從事農業生產為主的勞動者聚居的地方。相對于城市的稱謂，指農業區，有集鎮、村落，以農業產業（自然經濟和第一產業）為主，包括各種農場（包括畜牧和水產養殖場）、林場（林業生產區）、園藝和蔬菜生產等。跟人口集中的城鎮比較，農村地區人口呈散落居住。在進入工業化社會之前，社會中大部分的人口居住在農村。以從事農業生產為主的農業人口居住的地區，是同城市相對應的區域，具有特定的自然景觀和社會經濟條件。我國是一個地震災害十分嚴重的國家，我國超過80%的5級以上的地震發生在農村，在包括汶川地震在內的多次破壞性地震中，鄉鎮、農村房屋大量倒塌，凸現目前我國農村地震安全意識、投入、監管諸多方面存在的嚴重缺陷。在我國，鄉鎮建筑、農民自建房屋長期以來一直處于無人監管的狀態，大多數農村房屋未經正規設計、正規施工，很多鄉鎮建筑處于不設防狀態，抗震能力低下，在遭遇地震烈度為Ⅴ度的地震時都有可能造成人員傷亡。廣大農村建設選址不科學，未能避開地震活斷層及地質災害地段，也加大了災情。在農村，地震造成的災害絕大多數是因為建筑物和構筑物倒塌所致［1］。而建筑物、構筑物的倒塌不僅取決于地震震級的大小和距離震中的遠近，而且還取決于建筑物、構筑物本身的抗震能力。經過不斷的努力，我國農村面貌盡管有了很大改觀，但與城市相比，基本保障的水平仍然很低。中央關于農村公共社會事業發展的思路非常明確，今后要下大力氣推進農村公共社會事業發展，進一步加大農村基礎設施建設力度，支持農村住房建設，要長期堅持把國家基礎設施建設的重點放到農村。

新中國成立以來，隨著經濟社會的不斷發展，防震減災思路和原則逐步完善成熟，走過了從注重地震預報到綜合防御，從基本不防御到重點防御，再到有重點的全面防御的過程。對農村地震安全的認識和重視逐步提升，制定了相關的政策法規，采取了相應的措施，取得了一定的實效，積累了有益的經驗教訓。但是目前我國農村地震安全還存在諸多薄弱環節和隱患，抗震設防能力低下的狀況未得到根本改變，公共服務均等化和城鄉一體化進程有待深入推進，而這些問題的解決都要歸結到農村地震安全政策法規體系的不斷完善。

1 各級政府的農村地震安全政策

1.1 全國防震減災工作會議及精神

2000年、2004年、2010年國務院分別在廣州、唐山、成都召開了三次全國防震減災工作會議，會后印發國務院進一步加強防震減災工作的指導性文件。表1為三次全國防震減災工作會議關于農村地震安全的主要指導方針。

表1 三次全國防震減災工作會議關于農村地震安全的主要指導方針

1.2 全國農村民居防震保安工作會議與農村民居地震安全工程

針對我國農村民居防震能力薄弱的現狀，2004年，18位兩院院士提出啟動“地震安全農居工程”的建議，國務院對院士的建議給予了充分肯定，并要求地震等相關部門加以研究。2006年，為及時總結交流經驗，積極推進農村民居地震安全工程，國務院在新疆組織召開了全國農村民居防震保安工作會議。會后，國務院辦公廳轉發了地震局和建設部《關于實施農村民居地震安全工程的意見》［2］，明確了實施農村民居地震安全工程的指導思想、工作目標和工作原則，確立了主要任務和保障措施。指導思想：通過各級政府和全社會的共同努力，建立健全工作機制、保障體系和技術服務網絡，增強廣大農民群眾防震減災意識，全面提高農村民居抗御地震災害的能力。工作目標：到2020年，力爭使全國農村民居基本具備抗御6級左右、相當于各地區地震基本烈度地震的能力。“十一五”期間，建立完善適合農民需要的房屋抗震管理和技術服務體系，在各地區建設一批分布范圍較廣、能影響帶動廣大農民群眾的農村民居地震安全示范區、示范村和示范戶，并在地震重點監視防御區等地區逐步推廣。工作原則：政府引導、農民自愿，因地制宜、分類指導，經濟實用、抗震安全，統籌安排、協調發展。主要任務：制定農居工程建設規劃，加強村鎮建設規劃和農村建房抗震管理，加強農村民居實用抗震技術研究開發，組織農村建筑工匠防震抗震技術培訓，建立農村防震抗震技術服務網絡，組織實施農村民居示范工程，加強農村防震減災教育。保障措施：加強組織領導，落實相關責任；完善扶持政策，多渠道籌集資金；強化宣傳引導，營造良好環境。

《關于實施農村民居地震安全工程的意見》出臺后，農村民居地震安全工程在全國全面鋪開。在本課題問卷調查的國內26個省（直轄市、自治區）中，21個省（直轄市、自治區）出臺了本省推動農居地震安全的省級文件。如山東省人民政府轉發山東省地震局、山東省建設廳《關于印發（山東省農村地震安全工程實施方案）的通知》（魯政發［2007］100號）①山東省地震局、山東省建設廳.山東省農村民居地震安全工程實施方案.2007（內部資料）。全國市縣政府相應出臺了推動農居地震安全的文件。山東省濰坊市人民政府辦公室轉發濰坊市地震局、建設局《濰坊市農村民居地震安全工程實施方案》（濰政辦字［2008］83號）［3］。建立技術和質量保障制度。認真開展建設場地地震安全性環境調查和工程地質勘察；嚴格規范項目建議書、可行性研究報告、初步設計方案等技術資料的內容和形式；積極推進項目法人責任制、招標投標制、工程監理制和工程驗收制等各項質量保障制度；嚴格執行技術規范和施工規范。

各省（自治區、直轄市）開展農居抗震設防管理工作的內容依次為宣傳、提供圖紙、工匠培訓和其他（表2）。各省（自治區、直轄市）實施農村民居地震安全示范工程政府投入方向依次為宣傳、培訓，普查、鑒定、場地研究，加固或重建（改擴建）補貼（表3）。

表2 各省（自治區、直轄市）開展農居抗震設防管理工作的內容

表3 各省（自治區、直轄市）農居地震安全示范工程政府投入方向

目前全國各地由于認識和重視程度、地震危險形勢、經濟社會發展水平的不同等原因，農居地震安全工程的開展進度也存在較大差別。新疆、甘肅、云南、海南等地的實施農村民居地震安全工程的做法及經驗，值得認真總結、借鑒和推廣。

1.3 《國家防震減災規劃》（2006—2020年）

國務院在2006年制定印發《國家防震減災規劃（2006—2020年）》［4］，規劃明確“開展農村民居抗震能力現狀調查，研究推廣農村民居防震技術，加強對農村民居建造和加固的指導，推進農村民居地震安全工程建設”。還將“建成農村民居地震安全示范區”作為防震減災“十一五”階段目標，并確立了主要任務。《規劃》的印發明確了農村民居地震安全工程在防震減災事業中的重要地位。

為貫徹落實《國家防震減災規劃》（2006—2020年），各級地方政府也制定了相應的規劃、實施意見等。如《江蘇省防震減災規劃（2006—2020年》明確了具體工作目標：到2010年，沿江地區南京、鎮江、常州、無錫、蘇州、南通、泰州、揚州等8個省轄市農村新建房屋80%以上采取抗震措施，其余地區農村新建房屋60%以上采取抗震措施。到2015年，沿江地區南京、鎮江、常州、無錫、蘇州、南通、泰州、揚州8個城市其農村地區基本具備綜合抗御6.0級地震的能力，其余省轄市市區農村新建房屋80%采取抗震措施。到2020年，所有省轄市市區防震減災能力達到國內領先水平，沿江8個市所有城鎮和農村地區全部具備綜合抗御6.0級地震的能力，其他地區基本具備綜合抗御6.0級左右地震的能力。

2 農村地震安全法律法規

2.1 法律

國家法律中涉及農村地震安全的共有兩部，分別是《中華人民共和國防震減災法》［5－6］和《中華人民共和國城鄉規劃法》［7］。

1997年12月29日通過，1998年3月1日起施行的《中華人民共和國防震減災法》，全文未專門涉及農村地震安全問題。2008年12月27日修訂通過，2009年5月1日起施行的《中華人民共和國防震減災法》第四十條規定：縣級以上地方人民政府應當加強對農村村民住宅和鄉村公共設施抗震設防的管理，組織開展農村實用抗震技術的研究和開發，推廣達到抗震設防要求、經濟適用、具有當地特色的建筑設計和施工技術，培訓相關技術人員，建設示范工程，逐步提高農村村民住宅和鄉村公共設施的抗震設防水平。國家對需要抗震設防的農村村民住宅和鄉村公共設施給予必要支持。第六十七條規定：地震災后恢復重建規劃應當根據地質條件和地震活動斷層分布以及資源環境承載能力，重點對城鎮和鄉村的布局、基礎設施和公共服務設施的建設、防災減災和生態環境以及自然資源和歷史文化遺產保護等做出安排。地震災區內需要異地新建的城鎮和鄉村的選址以及地震災后重建工程的選址，應當符合地震災后恢復重建規劃和抗震設防、防災減災要求，避開地震活動斷層或者生態脆弱和可能發生洪水、山體滑坡和崩塌、泥石流、地面塌陷等災害的區域以及傳染病自然疫源地。第七十條規定：鄉村的地震災后恢復重建，應當尊重村民意愿，發揮村民自治組織的作用，以群眾自建為主，政府補助、社會幫扶、對口支援，因地制宜，節約和集約利用土地，保護耕地。

《中華人民共和國城鄉規劃法》（2008年1月1日起施行）第十八條規定：鄉規劃、村莊規劃應當從農村實際出發，尊重村民意愿，體現地方和農村特色。鄉規劃、村莊規劃的內容應當包括：規劃區范圍，住宅、道路、供水、排水、供電、垃圾收集、畜禽養殖場所等農村生產、生活服務設施、公益事業等各項建設的用地布局、建設要求，以及對耕地等自然資源和歷史文化遺產保護、防災減災等的具體安排。鄉規劃還應當包括本行政區域內的村莊發展布局。第二十五條規定：編制城鄉規劃，應當具備國家規定的勘察、測繪、氣象、地震、水文、環境等基礎資料。縣級以上地方人民政府有關主管部門應當根據編制城鄉規劃的需要，及時提供有關基礎資料。

2.2 行政法規

國務院行政法規中涉及農村地震安全的共有兩件，分別是《村莊和集鎮規劃建設管理條例》［8］和《汶川地震災后恢復重建條例》［9］。

《村莊和集鎮規劃建設管理條例》（國務院，自1993年11月1日起施行）第五條規定：地處洪澇、地震、臺風、滑坡等自然災害易發地區的村莊和集鎮，應當按照國家和地方的有關規定，在村莊、集鎮總體規劃中制定防災措施。

《汶川地震災后恢復重建條例》（國務院，自2008年6月8日起實施）第四十三條規定：鄉村的地震災后恢復重建，應當尊重農民意愿，發揮村民自治組織的作用，以群眾自建為主，政府補助、社會幫扶、對口支援，因地制宜，節約和集約利用土地，保護耕地。地震災區的縣級人民政府應當組織有關部門對村民住宅建設的選址予以指導，并提供能夠符合當地實際的多種村民住宅設計圖，供村民選擇。村民住宅應當達到抗震設防要求，體現原有地方特色、民族特色和傳統風貌。

2.3 部門規章

國務院各部委的部門規章中涉及農村地震安全的共有兩件，分別是《建設工程抗御地震災害管理規定》［10］和《房屋建筑工程抗震設防管理規定》［11］。

《建設工程抗御地震災害管理規定》（建設部，自1994年12月1日起施行）第二十五條規定：村鎮建設中的公共建筑、統建的住宅及鄉鎮企業的生產、辦公用房，必須進行抗震設防；其他建設工程應根據當地經濟發展水平，按照因地制宜、就地取材的原則，采取抗震措施，提高村鎮房屋的抗震能力。第三十七條規定：在地震災區村鎮建設中，應對抗震性能差的傳統結構及建造方法予以改進，并在重建中推廣、應用抗震性能好的結構形式及建造方法。

《房屋建筑工程抗震設防管理規定》（建設部，2006年4月1日起施行）第八條規定：城市房屋建筑工程的選址，應當符合城市總體規劃中城市抗震防災專業規劃的要求；村莊、集鎮建設的工程選址，應當符合村莊與集鎮防災專項規劃和村莊與集鎮建設規劃中有關抗震防災的要求。第二十一條規定：縣級以上地方人民政府建設主管部門應當對農民自建低層住宅抗震設防進行技術指導和技術服務，鼓勵和指導其采取經濟、合理、可靠的抗震措施。

2.4 省級地方性法規、政府規章

全國共有23個省（直轄市、自治區）出臺了涉及農村地震安全的省級地方性法規、政府規章30件，其中22件以防震減災綜合類形式，4件以地震安全性評價或抗震設防要求管理類形式，3件以地震重點監視防御區管理類形式，1件以專門加強農村村民住宅抗震設防管理類形式。表4為全國涉及農村地震安全的省級地方性法規、政府規章基本情況一覽表。

表4 全國涉及農村地震安全的省級地方性法規、政府規章基本情況一覽表

續表4

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續表4

續表4

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3 農村地震安全政策法規存在的問題

3.1 農村地震安全戰略和目標需進一步明確

需進一步提升和統一對農村地震安全工作重要性、緊迫性的認識。我國破壞性地震大多數發生在農村地區，地震造成的死亡人員中近60%為農村人口，地震造成的房屋倒塌是農村地區人員傷亡重大的直接原因。目前，我國有8億人口居住在農村地區，其中約6.5億人口在地震設防區（地震動峰值加速度大于0.05g）［43］。由于農村地區社會和經濟發展水平較低，防災減災意識淡薄，缺乏必要的防震知識，國家又未將農村地區的建房納入建設管理，大多數房屋未經正規設計、正規施工，村鎮房屋抗震能力普遍低下，不設防的農村民居直接危及人民生命財產安全。農村地區一次6級左右地震往往造成相當數量的人員傷亡和大量的農村房屋倒塌與鄉鎮公用設施破壞，甚至一些4級多的地震也能造成人員傷亡和經濟損失。農村面臨著更加突出的地震風險，提高廣大農村地區抗震設防能力，最大限度地減輕地震災害損失，刻不容緩。目前我國大中城市和經濟發達地區已經具備抗御6級左右地震的能力，在進一步提高與完善大中城市和經濟發達地區抗御地震能力的同時，全面提升農村地震安全水平。以最大限度減輕地震災害損失為農村地震安全工作的根本宗旨。統籌城鄉和區域防震減災工作，改變農村房屋不設防的狀況，促進城鄉和區域防震減災工作協調發展。推進農村民居地震安全示范工程，切實改變農村民居不設防狀況，不斷提高全面防御的能力。從基本不設防，到重點防御，再到有重點的全面防御，農村地震安全提上重要議事日程。

明確農村地震安全發展戰略，細化農村地震安全工作目標。需要研究明確農村地震安全發展戰略總體目標和主要任務。體現前瞻性、科學性、系統性、可操作性。規劃戰略目標：到2020年，力爭使全國農村民居基本具備抗御6級左右、相當于各地區地震基本烈度地震的能力，6級地震基本不致房屋倒塌死人，5級地震無人員傷亡。農村地震安全工作任務范圍：除了農居安全之外，還應當包括村鎮選址、規劃，生產生活基礎設施、公共設施，應急避險、宣傳教育等。需要對農村地震安保工作的公共服務進行界定。

3.2 農村地震安全法律法規需進一步完善

農村地震安全法律法規建設雖然取得了長足的進展，但仍有很多缺陷，制約農村地震安全工作的推進。主要存在法律法規缺失、層次低，無專門法可依，缺乏法律責任制度，責任主體不明，缺乏系統性、完整性、可操作性。

涉及農村地震安全的法律法規起步時間上都比較晚。比如國家法律共有兩部，2006年施行的《中華人民共和國城鄉規劃法》、2009年施行的修訂后的《中華人民共和國防震減災法（修訂）》才開始專門涉及到農村地震安保問題。

現行法律法規規定過于籠統和原則。如《中華人民共和國城鄉規劃法》規定：村莊規劃的內容應當包括防災減災等的具體安排。編制城鄉規劃，應當具備國家規定的勘察、測繪、氣象、地震、水文、環境等基礎資料。《中華人民共和國防震減災法》規定：國家對需要抗震設防的農村村民住宅和鄉村公共設施給予必要支持。

現行法律法規缺乏強制性，完全依靠宣傳、引導、鼓勵等手段。法律法規固然有引導教育的重要功能和作用，但是像農村地震安全法律法規這樣，從國家法律、行政法規，到地方性法規、規章，甚至一直到市縣的政府規范性文件，完全依靠宣傳、引導、鼓勵，沒有任何法律責任的規定，沒有任何強制性措施，實屬少見。

現行法律法規缺乏系統性、完整性、可操作性。如現有法律法規對各有關部門的法定職責缺乏明確規定，各部門權利、義務界定不明，執法主體不清晰等等問題都嚴重制約著農村地震安全工作的協調快速發展。對于農居，抗震設防要求無法律規定，其后的設計、施工、監理、驗收等關鍵環節中責任主體和監督主題嚴重缺失，這已成為不具備應有抗震能力，達不到抗震設防要求的主要原因和管理漏洞。

農村地震安全作為未來防震減災工作的戰略發展重點，必須相應加大法律法規的建設和完善力度。要更加注重法律法規制度建設。繼續通過完善立法，加強和改進制度建設，堅持科學立法、民主立法，力求體現規律要求、適應時代需要、符合農民意愿、解決實際問題。要重點加強行政監督檢查制度建設與執行。行政監督檢查，可及時反饋農村地震安全政策法規實施的社會效果，為政策法規的制定、修改、廢止提供實踐依據，為防止和糾正行政相對方的違法行為，保障農村地震安全政策法規的執行和推動農村地震安全工作發揮重要作用。

3.3 農村地震安全政府監管需進一步強化

由于農村地震安全是直接涉及公共安全、直接關系人身健康、生命財產安全的純公益性事業，且其行為不適宜公民、法人、行業組織、中介機構的自主決定、自律管理和市場競爭機制自發調節，因此責任主體應當是各級政府及其相關部門［44］。隨著依法行政進程的推進，建立有效的責任制度，制定切實可行的措施，明確和強化各級政府及其相關部門的責任，加強各級政府對防震減災工作的管理，通過法律法規、技術標準的實施，做好農村地震安全各項工作。

農村地震安全工作是兼有公益性、社會性、科技性的社會系統工程，工作領域也在逐步得到擴展。但是現有防震減災法律、法規缺位，部門權利、義務界定不明，執法主體不清晰，比如防震減災執法主體間運行管理機制不順，《防震減災法》和省級地方性法規、政府規章關于農村地震安全管理體制方面，確定了多個管理主體、各自職責和相互關系，其中各級地震主管部門是同級人民政府負責管理地震工作的部門或者機構，而不是負責農村地震安全工作的部門或者機構。各有關部門的職責性質包括“負責”，“會同”，“和”等。從管理體制上做出的這些規定如何操作和運行，部門如何實現“負責”，如何作為主動方實現“會同”與“和”，這些職責僅靠法律條文是難以執行的。農村地震安全工作的性質決定了農村地震安全行政法律關系行政主體的多重性，進而導致各行政主體部門利益化與執法扭曲，加劇了“政府權力部門化，部門權力利益化，部門利益個人化”傾向，直接導致了政府職能異化和公務員角色錯位，成為防震減災依法行政的主要障礙。地震系統管理體制不順，各省（自治區、直轄市）地震局實行中國地震局和省（自治區、直轄市）人民政府雙重領導，以中國地震局為主的管理體制，根據授權承擔本行政區域內防震減災工作政府行政管理職能，依法履行防震減災主管機構的各項職責，指導市（州）、縣防震減災工作，對省級以下（含省級）地震臺網（站）實行統一規劃，資源共享。市、縣級地震工作部門和機構實行本級人民政府負責領導，省級地震局負責業務指導的管理體制，按照職責分工，與其他有關部門各負其責，密切配合，共同做好本行政區域內的農村地震安全工作。地市、縣級地震工作部門和機構建設在全國各地區差別較大，例如三個直轄市，市內基層機構均為地級和地級以上市，四川、西藏、北京、上海、天津的地震工作管理部門僅有地級和地級以上，沒有縣級機構設置。設置地震工作管理部門的地區又分獨立設置和非獨立設置，天津、上海、河北、貴州4個地區，獨立設置的地震工作管理部門比例很低或根本沒有，其中河北省甚至只有地級和地級以上市級別的機構為獨立，沒有縣級的獨立機構。而農村地震安全工作責任主要在縣、鄉級政府，許多重要工作離不開村委會的作用［45］。突出表現為：地震系統現行“頭重腳輕”的管理模式上下脫節，容易形成“橫向不到邊、縱向不到底”的“管理空檔”，影響國家農村地震安保工作方針和工作部署的貫徹落實，是制約農村地震安全事業發展的根本原因之一，也是亟待解決的最迫切的問題之一。

3.4 農村地震安全投入和保障機制需進一步建立健全

建立政府、個人和社會相結合的多渠道的投入和保障機制是推進農村地震安保工作的重要保障。要加大公共投入，建立農村地震安全的公共投入目標及機制。擴大農村地震安全基本公共服務均等化范圍。中央和地方相結合，明確各級政府事權和財權，制定完善縮小區域和城鄉防震減災能力的差別化扶持政策。鼓勵引導農戶提高地震安全投入。規范社會捐助（基金、社會慈善組織）。建立農村住房地震保險制度［46］。

3.4.1 加大公共投入

公共支出主要體現在公共支出規模和公共支出結構兩方面。公共支出規模反映的是政府活動的范圍和對經濟的干預程度，從世界各國公共支出的歷史進程來看，公共支出規模總體上呈現出不斷擴大的趨勢。從相對規模看，各國政府的公共支出占國民生產的比重也呈逐年提高的態勢。斯格雷夫和羅斯托提出的公共支出結構發展模型對不同的發展階段各類公共支出的增長變化作了詳盡的闡述，其主要的思想是將經濟發展分成早期、中期以及“大眾消費”期3個階段，政府在早期對于經濟發展具有主導作用，而到中期伴隨民營部門的力量的增長，政府的主導作用漸趨下降以至成為私人投資的補充手段，而在“大眾消費”階段，公共投資的重點轉向教育、保健和福利等社會服務方面［47］。

根據馬斯洛的人類需求層次理論，從個體角度看，人類需求可以分為生理需求、安全需求、社交的需求、尊重的需求、自我實現的需求5個層次，一般而言在前一個層次需求得到滿足后，后面層次的需求將上升為主要需求，依次類推。從集體角度看，人類對公共服務的需求同樣具有層次性，對各類公共服務需求的緊迫性和對其均等化的重要性并非完全一樣，其將隨現實條件的改善而逐步提高。公共服務可以根據需求的層次性分三個層次，第一層次包括基礎教育、公共衛生和社會保障三類，主要確保人的基本的生存權和發展權得到滿足；第二層次主要包括公共安全、基礎設施和環境保護三類，主要為了改善人們生存的軟硬環境，提高生存的安全性、舒適性和可持續性；第三層次主要包括一般公共服務、科學技術和文化娛體三類，主要為了確保政府有效履行職能和更高層次的公共利益的實現。

按照馬斯格雷夫和羅斯托的“發展型”公共支出增長模型，我國目前總體上處于“發展早期”向“發展中期”過渡階段。根據馬斯洛的人類需求層次理論，我國總體上已解決溫飽問題，人身與財產安全問題應提到主要議程上。同時由于我國現在正處在基礎設施建設、重大工程建設、城鎮化建設的飛速發展時期，也是做好防震減災工程性防御措施的關鍵環節，如果錯過這一時機，等待經濟發展水平上臺階后，再提升抗震設防能力，會造成更大的經濟浪費，也不便操作。適度調整公共投入結構，加大防震減災公共投入力度，保證防震減災公共投入與經濟社會發展水平相適應，做好安全與經濟的平衡，調整好局部利益與整體利益、眼前利益與長遠利益，是我國防震減災公共政策需要深入研究的、非常緊迫的重大課題。

3.4.2 擴大農村地震安全基本公共服務均等化范圍

從基礎性、廣泛性、迫切性、可行性方面考慮，防震減災是建立社會安全網、保障全體社會成員基本生存權和發展權必須提供的基本公共服務，確定防震減災公共服務的范圍和優先順序，是當前我國基本公共服務均等化的主要內容。

基本公共服務指建立在一定社會共識基礎上，為實現特定公共利益，根據一國經濟社會發展階段和總體水平，為維持本國經濟社會的穩定、基本的社會正義和凝聚力，保護個人最基本的生存權和發展權，所必需提供的公共服務，其規定的是一定階段上公共服務應該覆蓋的最小范圍和邊界。我國正由生存型向發展型社會過渡，實現基本公共服務均等化的壓力逐步增大，城鄉之間、地區之間、不同社會群體之間的基本公共服務差距過大，加大了各類社會問題的復雜性。

基本公共服務均等化，是擴大公共財政覆蓋面，讓全體社會成員共享改革發展成果的制度安排。從現實需求分析，逐步實現基本公共服務均等化的基本內涵是：基本公共服務均等化不等于公共服務的平均化，而是在基本公共服務方面有全國統一的制度安排；基本公共服務均等化是全體公民的機會均等、結果大體相同，并尊重社會成員的自由選擇權；基本公共服務均等化，是要將基本公共服務的差距控制在社會可承受的范圍內；基本公共服務均等化，要尤其關注困難群體。按照協調重大利益關系的要求，加快建立城鄉、區域、基本公共服務均等化的體制機制。我國屬于單一制集權國家，中央政府對全體人民負責，地方政府向中央政府負責，地方政府遵照中央的政策原則為轄區內居民提供服務。由中央政府直接提出“農村地震安全基本公共服務均等化”目標，不僅有利于提高執行效率，也有利于縮小地區差距、城鄉差距，促進地區間和人群間的平衡協調發展，具有重要的戰略意義。

3.4.3 制定完善縮小區域和城鄉防震減災能力的差別化政策

我國西部地區歷來是我國大陸地區強震活動的主體地區。據統計，我國77%的破壞性地震發生在西部地區，西部地區地震活動具有頻度高、強度大、災害重的特點。由于防震減災主要工作措施未納入基本公共服務，更未實現均等化，導致東部地區與西部地區、城市與鄉村防震減災能力差距巨大。平衡區域和城鄉防震減災能力，要改革和調整中央與地方的關系，建立區域協調發展機制。重點是建立中央與地方政府合理的分工體制，使基本公共服務的責任與財力相對稱。這就要合理劃分中央與地方政府在防震減災和農村地震安全中的分工。需要研究完善與各地區經濟社會發展水平相適應的農村地區地震重點監視防御區制度和差別化政策，需要從中央到地方各級政府的政策和資金扶持。

［1］高永昭，吳體，肖承波，等，四川農村房屋震害特征及抗震能力分析.四川建筑科學研究，2009，35（3）：136－138

［2］中國地震局，中華人民共和國住房和城鄉建設部.關于實施農村民居地震安全工程意見的通知.（2007－05－21）［2015－03－04］.http：∥www.cea.gov.cn／publish／dizhenj／468／1073／20120117174238266317542／index.html

［3］濰坊市地震局，建設局.濰坊市農村民居地震安全工程實施方案.（2008－06－02）［2015－03－04］.http：∥china.findlaw.cn／fagui／p＿1／337385.html

［4］中國地震局.國家防震減災規劃（2006—2020年）.（2007－10－30）［2015－03－04］.http：∥news.xinhuanet.com／politics／2007－10／31／content＿6982785.htm

［5］中華人民共和國防震減災法.北京：中國法律出版社，1998

［6］中華人民共和國防震減災法（修訂）.北京：中國法律出版社，2008

［7］中華人民共和國城鄉規劃法.北京：中國建筑工業出版社，2008

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