落實(shí)司法責(zé)任制是司法改革的關(guān)鍵

阮傳勝

評(píng)判一個(gè)司法體制是否科學(xué)，其標(biāo)準(zhǔn)在于能夠確保司法人員在辦理案件時(shí)獨(dú)立地依據(jù)法律作出判斷，不受任何其他因素的影響。正因?yàn)槿绱耍澜绺鲊?guó)均試圖建立司法權(quán)獨(dú)立運(yùn)行的機(jī)制。同時(shí)，司法權(quán)獨(dú)立運(yùn)行機(jī)制對(duì)于司法人員的責(zé)任追究也提出了要求。基于此，世界各國(guó)均有司法人員的責(zé)任追究的相關(guān)機(jī)制。

綜觀英美法系國(guó)家，基于司法權(quán)獨(dú)立運(yùn)行的原則，在司法權(quán)限范圍內(nèi)，錯(cuò)案一般不被追究責(zé)任，這種特權(quán)被稱為“司法人員不受民事起訴的豁免權(quán)”。不過(guò)，如果法官超出憲法賦予的權(quán)限，各國(guó)亦有相應(yīng)的監(jiān)督懲戒機(jī)制與措施。例如，在美國(guó)，除了對(duì)有叛國(guó)罪、賄賂罪或其他重罪和輕罪的法官適用與總統(tǒng)彈劾程序相同的程序進(jìn)行罷免以外，對(duì)有其他失職行為的法官，各州還采用各種措施進(jìn)行懲戒：如根據(jù)法官資格委員會(huì)的建議或州最高法院的動(dòng)議，由最高法院對(duì)嚴(yán)重不稱職的法官提出訓(xùn)誡、停職、退休或免職；由州長(zhǎng)根據(jù)立法機(jī)關(guān)的建議，將法官免職，等等。在大陸法系國(guó)家，錯(cuò)案的追究機(jī)制則具體而全面，其包括國(guó)家賠償和辦案人員的責(zé)任追究程序等。例如，德國(guó)《基本法》規(guī)定，如果聯(lián)邦法官故意違法，可作撤職處理。對(duì)于法官違法失職行為的紀(jì)律處分措施有警告、罰款、降薪、降級(jí)和開(kāi)除公職等。德國(guó)嚴(yán)格執(zhí)行錯(cuò)案責(zé)任追究制度，對(duì)錯(cuò)案承辦人和責(zé)任官員及干預(yù)者一律從重、從嚴(yán)處罰。

在我國(guó)，黨的十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）從宏觀層面提出：首先要完善確保依法獨(dú)立公正行使司法權(quán)的制度，“建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制。非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不得將法官、檢察官調(diào)離、辭退或者作出免職、降級(jí)等處分”；與此同時(shí)，要推進(jìn)嚴(yán)格司法，加強(qiáng)對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督，“明確司法人員工作職責(zé)、工作流程、工作標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任倒查問(wèn)責(zé)制，確保案件處理經(jīng)得起法律和歷史檢驗(yàn)”。

《決定》對(duì)司法權(quán)獨(dú)立運(yùn)行與司法責(zé)任內(nèi)在關(guān)系的深刻闡釋，是我國(guó)司法責(zé)任制度設(shè)計(jì)、評(píng)價(jià)的根本指針和理論基石。司法權(quán)獨(dú)立運(yùn)行與司法人員的責(zé)任追究機(jī)制具有相互對(duì)立與統(tǒng)一的關(guān)系。在構(gòu)建司法權(quán)獨(dú)立運(yùn)行體系的同時(shí)，設(shè)計(jì)司法人員責(zé)任追究的機(jī)制是不可或缺的。為了貫徹《決定》的要求，最高人民法院、最高人民檢察院于2015年9月先后發(fā)布了《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》。上述兩個(gè)《意見(jiàn)》試圖重點(diǎn)解決三個(gè)方面的問(wèn)題：一是進(jìn)一步明確了司法人員的職責(zé)權(quán)限；二是進(jìn)一步完善了司法機(jī)關(guān)司法辦案組織及業(yè)務(wù)運(yùn)行方式。這也可以理解為完善司法權(quán)運(yùn)行機(jī)制；三是進(jìn)一步完善司法責(zé)任體系。這三個(gè)方面是相互聯(lián)系、有機(jī)統(tǒng)一的。前兩者是司法人員的責(zé)任追究機(jī)制的前提和基礎(chǔ)。“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”是司法規(guī)律的客觀要求，也是司法人員責(zé)任追究的制度性前提。明確司法人員職責(zé)權(quán)限，目的在于使司法人員在職權(quán)范圍內(nèi)相對(duì)獨(dú)立地承辦和決定案件。完善司法權(quán)運(yùn)行機(jī)制，也是為了突出司法人員在司法辦案中的主體地位。只有這兩個(gè)方面確定了，才有認(rèn)定與追究司法人員責(zé)任的前提與基礎(chǔ)。

“緊緊牽住司法責(zé)任制這個(gè)牛鼻子”

習(xí)近平同志指出：“要緊緊牽住司法責(zé)任制這個(gè)牛鼻子，凡是進(jìn)入法官、檢察官員額的，要在司法一線辦案，對(duì)案件質(zhì)量終身負(fù)責(zé)。”由于司法責(zé)任制上承司法權(quán)的獨(dú)立行使，下啟司法保障制的強(qiáng)化與優(yōu)化，因此，其有效實(shí)施至關(guān)重要。司法責(zé)任制的實(shí)施既要嚴(yán)格，如對(duì)司法腐敗零容忍，對(duì)重大失誤嚴(yán)肅處理，同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)注意對(duì)司法人員責(zé)任的謹(jǐn)慎認(rèn)定甚至適度豁免。這也是維護(hù)司法權(quán)獨(dú)立行使的要求，是司法規(guī)律的體現(xiàn)。現(xiàn)代法治下的二審、再審程序，本就是為了維護(hù)司法公正、保障司法權(quán)獨(dú)立運(yùn)行的救濟(jì)機(jī)制。

在世界各國(guó)的法治系統(tǒng)里，司法豁免體制均占有一席之地。司法豁免體制，目的在于確保司法人員能夠充分自主和獨(dú)立履行職責(zé)的需要。在英國(guó)，國(guó)會(huì)一直享有對(duì)于法官的任命與免職的權(quán)力。只要法官的行為不屬于“行為不當(dāng)”，就不能夠免職，而行為不當(dāng)包括“因任何不名譽(yù)之類性質(zhì)的犯罪提出的指控被判有罪，致使該人不適合履行責(zé)任的情形”，還包括“不適當(dāng)履行屬于法官職位的職能，或不出庭，或者疏忽、拒絕履行責(zé)任”。

在歐洲大陸，由于法官類似于公務(wù)員的法律地位，所以對(duì)于法官的懲戒也采取公務(wù)員的處理方式。

可以看出，西方國(guó)家對(duì)于司法人員非常注重從追責(zé)程序上保障懲戒的公正性。其追責(zé)程序大體上可以分為兩類：一類為彈劾程序，旨在對(duì)實(shí)施了嚴(yán)重犯罪行為、不法行為或不當(dāng)行為的法官進(jìn)行罷免；另一類為法官懲戒程序，旨在對(duì)有違法失職行為的法官進(jìn)行紀(jì)律處分。

世界各國(guó)對(duì)于司法人員的責(zé)任追究機(jī)制中，享有追責(zé)權(quán)的主體分為立法機(jī)構(gòu)模式、司法機(jī)構(gòu)模式和專門(mén)機(jī)構(gòu)模式。一般而言，在法官由立法機(jī)構(gòu)任命的情況下，立法機(jī)構(gòu)通常不能成為追責(zé)主體；在采取司法機(jī)構(gòu)追責(zé)模式時(shí)，追責(zé)權(quán)通常由層級(jí)較高的司法機(jī)構(gòu)行使；采取專門(mén)機(jī)構(gòu)模式，旨在通過(guò)獨(dú)立機(jī)構(gòu)平衡司法機(jī)構(gòu)與政治機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。避免由行政機(jī)構(gòu)懲戒法官，屬于具有共同性的做法。追責(zé)程序體現(xiàn)出司法化的特點(diǎn)，采取審判或類似審判的方式進(jìn)行。該做法后來(lái)被推而廣之，聯(lián)合國(guó)《關(guān)于司法機(jī)關(guān)獨(dú)立的基本原則》要求“對(duì)法官作為司法和專業(yè)人員提出的指控或控訴應(yīng)按照適當(dāng)?shù)某绦蜓杆俣降靥幚怼７ü賾?yīng)有權(quán)利獲得公正的申訴的機(jī)會(huì)。在最初階段所進(jìn)行的調(diào)查應(yīng)當(dāng)保密，除非法官要求不予保密”。

無(wú)論如何，對(duì)于司法責(zé)任制的實(shí)施而言，“保障司法權(quán)獨(dú)立運(yùn)行”是一條主線，其中隱含的基本經(jīng)驗(yàn)是：由司法人員的職業(yè)特點(diǎn)所決定，司法人員應(yīng)當(dāng)受過(guò)良好的專業(yè)教育，具有專業(yè)素養(yǎng)。如果一個(gè)司法人員在業(yè)務(wù)素質(zhì)和道德素質(zhì)方面存在缺陷，則很難通過(guò)職務(wù)監(jiān)督的方式將其糾正。因此，防范司法不公、司法腐敗的關(guān)鍵在于提高司法人員的素質(zhì)，加強(qiáng)司法人員的職務(wù)保障，使其難以產(chǎn)生徇私枉法的動(dòng)機(jī)。同時(shí)，通過(guò)其他的制度性保障，來(lái)促進(jìn)其客觀公正地處理案件。與違紀(jì)違法犯罪行為的責(zé)任追究這種事后的救濟(jì)相比，事前的預(yù)防顯然更為重要。當(dāng)然，作為司法公正保障機(jī)制中最后一環(huán)，健全的司法責(zé)任制仍然具有不可替代的作用，其為最后的“安全閥”。

司法責(zé)任制的推進(jìn)

法律適用是一個(gè)復(fù)雜的判斷過(guò)程，要求法官、檢察官嚴(yán)格遵循司法審判程序，保持司法權(quán)力的獨(dú)立性、中立性、親歷性和權(quán)威性。司法責(zé)任是針對(duì)運(yùn)用司法權(quán)力的特定主體。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)司法實(shí)踐中，案件審批、請(qǐng)示制度的現(xiàn)象造成了“先定后審、上定下審”，“審者不判、判者不審”，形成了司法權(quán)力的空心化，使得司法權(quán)力與司法責(zé)任相脫節(jié)。這次司法責(zé)任制改革，明確了進(jìn)入法官員額、檢察官員額的院長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)、庭長(zhǎng)等應(yīng)當(dāng)辦理案件；明確了裁判文書(shū)的署名和最終簽發(fā)完全賦予獨(dú)任法官、檢察官、合議庭行使。改革舉措直擊傳統(tǒng)司法權(quán)運(yùn)行方式的行政化弊端，將司法權(quán)力真正交給法官、檢察官，實(shí)現(xiàn)了審理者、裁判者、署名者、簽發(fā)者的高度合一。

司法人員的責(zé)任追究機(jī)制、司法人員的獨(dú)立辦案和對(duì)司法人員的有力保障在機(jī)制的構(gòu)建上需要并駕齊驅(qū)，同時(shí)著力。同時(shí)，作為司法改革的務(wù)實(shí)而有效的策略選擇，無(wú)疑應(yīng)當(dāng)更加強(qiáng)調(diào)司法責(zé)任制的健全與貫徹落實(shí)，進(jìn)而通過(guò)司法責(zé)任制的強(qiáng)力推行，帶動(dòng)司法體制改革的系統(tǒng)推進(jìn)。

因此，在推進(jìn)司法責(zé)任制的過(guò)程中也應(yīng)當(dāng)注意以下幾個(gè)問(wèn)題：

一是司法責(zé)任制需要嚴(yán)格的機(jī)制設(shè)計(jì)。建立司法責(zé)任制，難點(diǎn)在對(duì)司法權(quán)的有效監(jiān)督與嚴(yán)格而合理的責(zé)任追究。有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，是權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的基本要求。放權(quán)司法人員應(yīng)當(dāng)與監(jiān)督其權(quán)力運(yùn)行同步進(jìn)行，落實(shí)司法責(zé)任制必然要求落實(shí)對(duì)司法權(quán)運(yùn)用的監(jiān)督。在制度設(shè)計(jì)與實(shí)際操作中，有兩個(gè)問(wèn)題較為突出。其一，監(jiān)督方式如何設(shè)置。既要有效監(jiān)督，又能防止干預(yù)司法權(quán)運(yùn)行的獨(dú)立性；其二，錯(cuò)案判定標(biāo)準(zhǔn)及責(zé)任追究的合理限度如何把握。司法活動(dòng)的復(fù)雜性、親歷性，以及事實(shí)認(rèn)定與法律適用的某種不確定性，增加了判定錯(cuò)案和需要追責(zé)的其他司法錯(cuò)誤的難度。因此，對(duì)司法人員的責(zé)任追究需要采用符合司法性質(zhì)和規(guī)律的方式，需要嚴(yán)格的機(jī)制設(shè)計(jì)。

二是司法責(zé)任制需要基于現(xiàn)實(shí)條件，分步驟推進(jìn)。“審理者裁判，裁判者負(fù)責(zé)”的司法責(zé)任制原則，反映了基本的司法理性，是實(shí)現(xiàn)個(gè)案公正的機(jī)制保證。但與此同時(shí)，司法權(quán)獨(dú)立運(yùn)行需要逐步推進(jìn)，司法責(zé)任制也應(yīng)當(dāng)逐步推進(jìn)。例如，法律文書(shū)簽署、簽發(fā)制度的改革、審判委員會(huì)制度的改革等，也應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同地區(qū)、不同層級(jí)法院的不同情況逐步推進(jìn)，應(yīng)注意設(shè)置一個(gè)過(guò)渡期和改革適應(yīng)期，以避免在條件不具備時(shí)操之過(guò)急，影響司法公正。

編輯：程新友 jcfycxy@sina.com

論點(diǎn)

防范司法不公、司法腐敗的關(guān)鍵在于提高司法人員的素質(zhì)，加強(qiáng)司法人員的職務(wù)保障，使其難以產(chǎn)生徇私枉法的動(dòng)機(jī)。同時(shí)，通過(guò)其他的制度性保障，來(lái)促進(jìn)其客觀公正地處理案件。與違紀(jì)違法犯罪行為的責(zé)任追究這種事后的救濟(jì)相比，事前的預(yù)防顯然更為重要。當(dāng)然，作為司法公正保障機(jī)制中最后一環(huán)，健全的司法責(zé)任制仍然具有不可替代的作用，其為最后的“安全閥”。