轉型期中國土地出讓收入和價格的演變規律研究

聶雷　郭忠興　鐘國輝　呂介民

摘要：針對當前突出的“土地財政”問題，文章利用1998-2012年省際面板數據，構建面板數據模型，實證分析了轉型期我國土地出讓收入和價格是否由財政分權和經濟目標考核的共同影響。結果表明，在財政分權下，地方政府通過出讓更多的土地來獲得收支平衡，導致出讓收入增加和價格快速上漲；在經濟目標考核下，地方政府會采取工業和商業混合發展模式，工業上采取協議方式低價出讓土地與商業上采取“招拍掛”方式高價出讓土地，兩者之間差距逐漸擴大。此外，實證結果還表明房價和地區市場開放度也是影響土地出讓收入的重要因素。基于此，文章最后提出了幾點政策建議。

關鍵詞：土地出讓收入；財政分權；經濟考核；面板數據

中圖分類號：F301. 文獻標識碼：A 文章編號：

一、引言

自1994年分稅制改革以來，中國逐步形成了“財權上移、事權下移”的局面；另外，由于中國土地產權二元結構制度，形成了以地謀發展的中國特色經濟模式[1] ，導致土地財政成為地方政府財政收入①的重要支柱。針對土地財政，一方面，帶來了中國經濟的高速發展，彌補了地方政府的財政缺口，加速了我國城市化發展進程；另一方面，以地謀發展，也引起了一系列問題如地方政府官員腐敗、土地資源利用代際不公平、房地產泡沫、地方政府債務危機等。因此，越來越多的學者提議地方政府應該擯棄“土地財政”的發展模式，而應建立長期有效的稅收模式來代替不可持續的土地出讓收入。誠然，土地是公認的稀缺資源，地方政府也深知 “土地財政”的不可持續性，但是近幾年來“土地財政”反而愈演愈烈，特別是在東部某些城市和地區，土地出讓收入達到了財政收入的70%以上。因此，在某些土地財政依賴嚴重地區，一旦缺少這筆財政收入，地方政府可能面臨財政缺口或者債務危機。事實上，政府出讓土地有雙重的政策目標，一是通過招標、拍賣、掛牌等出讓方式獲得巨額的財政收入；二是以行政劃撥、協議出讓的方式招商引資，帶動產業發展、促進經濟增長。這就使得地方政府通過土地出讓不僅解決了由于財政分權導致的財政入不敷出的局面，還實現了上級的經濟考核指標。而這種基于多重利益驅使下的政治行為最終導致了土地出讓收入的增加和出讓價格的上漲。

現有文獻對土地出讓的研究，主要集中于以下三個方面：一是研究土地出讓與經濟增長的關系（張昕[2]，2011；岑樹田等[3] ，2013）；二是研究土地出讓與房地產價格的關系（況偉大和李濤[4] ，2012）；三是研究土地出讓與財政分權的關系（袁一方和王佳杰[5] ，2013；薛慧光等[6] ，2013）。本文主要側重于第三個方面。到目前為止，已有學者對財政制度與土地出讓的關系展開過研究，主要體現在土地出讓收入和價格上。在收入方面，朱麗娜和石曉平[7] （2010）從制度改革視角下分析了土地出讓行為，研究結果表明國家政策對地方土地出讓收入有較大影響，“土地財政”現象在低一級地方政府財政收入中更為明顯。龔麗貞[8] （2011）分析了土地出讓收入的影響因素，發現財政分權、經濟發展水平和市場化水平都會影響地區的土地出讓收入。竇欣和楊金亮[9] （2013）發現財政體制和現行土地制度促進了土地出讓金規模的擴大，而政治體制因素對土地出讓金收入的影響不顯著。在價格方面，劉洪彬和王秋兵[10] （2011）構建特征價格模型研究了地理位置、鄰里特征、交通醫院等因素對土地出讓價格的影響。薛白[11]（2011）發現地方政府的財政約束使其傾向于縮小工業用地與其他類型土地的價格剪刀差，而地方政府競爭行為使其傾向于擴大工業用地與其他類型土地的價格剪刀差。另外，地方官員唯GDP考核制度誘致官員注重任期內的財政收入和經濟建設，而非長期的經濟可持續發展[12]。李學文和盧新濤[13]（2012）實證得出我國協議出讓土地價格是上升的，但是跟“招拍掛”方式出讓價格偏離增大，后者受到前者的影響。

基于上述文獻梳理，盡管部分學者研究了土地出讓收入或出讓價格的影響因素，但是存在以下幾點不足。（1）多數文獻只考慮了財政分權這一制度因素，即使考慮了政治制度因素，在二者的指標選擇上，均不夠準確；其次在經濟目標指標選擇上，袁一方和王佳杰[5]（2013）用非保障性住房銷售面積占所有房屋銷售面積的標準反映經濟增長，薛慧光等[6]（2013）用人均FDI作為地方政府競爭的變量，這些也較為不妥。（2）部分文獻指出在地方政府激烈的招商引資競爭中，頻繁出現“零地價”、“負地價”的工業用地價格，然而根據本文對數據的初步分析，發現即使是協議出讓的土地價格，其趨勢也是上升的。只是由于存在財政和政治雙重約束，工業用地出讓價格與商業和住宅用地出讓價格偏差會增大，因此本文在分析出讓價格上，使用相對價格指標。（3）現有文獻對區域差異分析均根據地理位置將我國31個省市區分為東中西部地區討論，但是不同財政依賴度的地區其土地出讓收入往往不同，財政依賴度越強的地區，由于其需要更多的資金支持使得出讓收入與出讓價格更高；另外，土地財政作為政府增加投資、促進經濟發展的主要資金來源，也會使得經濟水平發達地區形成土地出讓收入與出讓價格更高的現象。本文主要彌補以上三點不足，將從不同土地財政依賴度和不同經濟發展水平的地區分類研究我國土地出讓收入和價格的演變規律。

二 我國土地出讓收入的現狀分析

本文主要考察我國1998年以來土地出讓的演變規律。為此，首先通過描述性統計來初步判斷我國土地出讓收入、價格，并比較不同土地財政依賴度和不同經濟發展水平地區的土地出讓收入和價格有何差異。對于土地出讓收入與出讓價格，一般采用土地出讓收入（價款）和土地出讓收入與土地出讓面積的比值來表示。盡管我國有歷年的土地出讓收入和土地出讓面積兩個指標數據，但是2002 年國土資源部通過了《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》，并于當年7月1日起施行，《規定》中指出所有經營性開發的項目用地都必須通過招標、拍賣或掛牌方式進行公開交易。這就使得土地出讓從2003年開始不僅含有之前的協議出讓模式，還有招標、拍賣、掛牌新的出讓模式（簡稱為“招拍掛”模式），并且比重迅速擴大。因此，對于土地出讓，有必要區分兩種不同模式。

圖1全國土地出讓收入與價格變化趨勢

從圖1左圖可以看出，自1998年開始，我國土地出讓收入逐年增加，在2012年土地出讓收入達到28041億元，并且在2003年后和2008年后增長更快。2003年之后的增長主要是由于土地出讓從原先的協議出讓模式轉變到協議出讓與“招拍掛”出讓模式并存，“招拍掛”模式大大增加了土地出讓收入；2008年之后的增長主要是受金融危機爆發后國家采取的“四萬億”投資政策的影響，導致地方政府通過出讓土地收入來獲得大量投資資金。長期而言，土地出讓收入的持續增長，一方面不斷推進了城市化發展，城市對建設用地的剛性需求增加；另一方面是隨著經濟的發展，城市基礎設施建設和公共服務水平逐步提高，推動城市地價和出讓收入逐步上漲。另外，對比協議出讓和“招拍掛”出讓，二者相差較大，“招拍掛”方式成為土地出讓總收入的主要途徑。圖1右圖顯示，除了2012年外，土地出讓價格持續上升，且在2005年之后上升較快。分不同出讓方式看，通過“招拍掛”方式出讓的土地價格起點比協議方式出讓價格高很多；另外，全國土地出讓價格與“招拍掛”方式出讓價格較為接近。

為比較不同地區土地出讓收入和出讓價格是否存在顯著差異，有必要將地區進行劃分。對于我國地區的劃分，目前多數文獻采用國家統計局的東中西部省際劃分標準，盡管這有一定的科學性，但是應用于本文存在一定的缺陷。根據前文所述，不同財政依賴度的地區其土地出讓收入往往不同，財政依賴度越強的地區，由于其需要更多的資金支持使得出讓收入可能更多，價格也可能更高；此外，土地財政作為政府增加投資、促進經濟發展的主要資金來源，也會使得經濟更高水平的地區，土地出讓收入和價格更高，而并非東部地區財政依賴度和經濟發展水平完全比中西部高，部分中西部省份也存在比東部更高的情況。為此下文分不同土地財政依賴度和不同經濟發展水平的地區進行分析。其中，土地財政依賴度用土地出讓收入與地方財政預算內收入的比值進行衡量，地區經濟發展水平用人均GDP衡量②。為節省篇幅，這里只顯示出讓總收入和總價格。

圖2財政依賴不同地區土地出讓收入與價格變化趨勢

圖2左圖可以看出，不同依賴度的地區土地出讓收入有相同的趨勢，即在2003年后開始增長，2008年有所調整，之后又迅速增長，直到2011年，2012年均有所下降。另外，依賴度更強的地區其土地出讓收入越高，并且依賴度嚴重的地區基本上是依賴度一般地區的2倍。從右圖可以看出，依賴度嚴重地區和一般地區的出讓價格較為接近，均遠遠高于依賴度較輕地區；另外，對于財政依賴度嚴重的地區，其土地出讓收入和出讓價格存在較為相似的趨勢。

圖3人均GDP不同地區土地出讓收入與價格變化趨勢

從2003年開始，三個不同地區的土地出讓收入均開始呈現增長趨勢，但是高人均GDP地區增長更快，特別是2008年后，高人均GDP地區要比低人均GDP地區的土地出讓收入增長更為迅速，不過2012年高人均GDP地區的出讓收入去2011年有所降低，而中等人均GDP和低人均GDP地區則與2011年基本持平；另外，中等人均GDP和低人均GDP地區的土地出讓收入差距不大。從右圖看出，在2007年以前，不同人均GDP地區的土地出讓價格水平相差不大，從2007年開始，高人均GDP地區的出讓價格與中低GDP地區的差距逐漸擴大。

三 構建計量模型

為研究我國近十多年來土地出讓收入和價格是否受到財政分權和經濟目標考核雙重因素的影響，本文采用面板數據模型進行實證分析。根據上文分析，提出兩點假設：①在財政分權下，地方政府支出比例越大，可能促使地方政府通過出讓更多的土地來獲得財政收入，因此不僅出讓收入會增加，出讓價格也會上漲；②在經濟目標考核制度下，地方政府為實現自己的政治目的，會采取工業和商業兩種發展手段，在工業上，一般會通過協議方式出讓土地，在商業上，一般會通過“招拍掛”方式出讓土地，導致協議出讓的土地價格與“招拍掛”出讓的土地價格差距擴大。下文將驗證這兩個假設是否成立。

（一）模型和估計方法

為了驗證上述假設，本文構建以下兩個計量模型：

（1）

（2）

式（1）中， 是第 個省 年的土地出讓收入， 是衡量地方財政分權的變量， 是衡量地方經濟目標考核的變量， 為其余控制變量， 代表個體效應， 表示時間效應， 表示殘差。在式（2）中， 表示第 個省 年的協議出讓的土地價格與“招拍掛”出讓的土地價格之比。根據前文假設，如果假設①成立，在式（1）中，變量系數 和 應顯著大于0；如果假設②成立，在式（2）中，變量系數 應顯著小于0。

（二） 變量選取

土地出讓收入（ ）：采用每年每個省的土地出讓價款，包括協議和“招拍掛”出讓收入的總和。

土地出讓價格（ ）：本文認為地方政府通過協議和“招拍掛”兩種方式出讓的土地價格都是呈上升趨勢的，但是通過“招拍掛”方式的土地出讓價格上升速度高于協議出讓，因此本文用二者價格之比進行衡量③。

財政分權（ ）：從已有文獻來看，對于財政分權有多種衡量方法，如龔麗貞[8] （2011）用各省的人均地方本級財政收入占人均財政總收入（人均地方本級財政收入與人均中央本級財政收入的和）的比例來衡量財政分權的程度，薛慧光等[6] （2013）用下一級政府預算內財政支出與上一級政府預算內財政支出之比進行衡量。財政分權指標的衡量方式，應該結合研究問題而定，財政分權對土地出讓的影響最終是通過財政支出來表征的[14] 。因此，借鑒已有研究成果[15] ，采用財政支出方向的財政分權指標，即：

該指標控制了政府財政收入與人口收入之間的正向關系，且消除了中央對地方的轉移支付的影響。該指標表明當人均地方財政支出增加時，財政分權強度越強（系數越大），相反，當人均地方財政支出降低時，財政分權強度越弱（系數越小）。

經濟目標（ ）：采用實際GDP增長率衡量，原因在于上級政府對下級政府的政治考核中，一般以地方生產總值（GDP）的增長率作為主要指標。

對于控制變量，本文主要選取房價水平和市場開放度兩個指標。地方房價水平（ ）：地方土地出讓中較高的比例用于商業服務業，而商業服務業中大部分用于房地產開發投資，因為一方面房地產開發的附加價值高，形成了地方政府的財政收入主要來源，另一方面，最近幾年來房地產價格的快速上升也使得地方政府和房地產商非常熱衷于將土地轉變為房地產用地。所以，理論上房價上漲會引起土地出讓收入與出讓價格的升高。房價水平用商品房銷售額與銷售面積之比表示。市場開放度（ ）：理論上市場開放度越高的地區，其本地投資建設和外來投資辦廠的企業越多，因此地方政府就需要出讓更多的土地來滿足工業和商業需求，這會使得土地出讓收入和價格升高。對于市場開放度的衡量，現有文獻較多使用樊剛等學者（2009）編制的中國市場化水平指數，但是該指數只更新到2008年，由于所牽涉的指標較多，很難更新到2012年。本文采用各個地區的實際利用外資水平代理省際市場開放度，歷年《中國統計年鑒》統計了以美元為單位的實際利用外資額，本文用匯率將其轉換為人民幣計量單位。

表1列出了1998-2012年期間各個變量的統計描述。就均值而言，平均每個地區每年的土地出讓收入為340.62億元，協議出讓土地與“招拍掛”出讓土地的價格之比為0.4，財政收入系數為-2.25，說明人均地方財政凈支出是人均中央財政凈支出的2.25倍。再觀察GDP增長率，顯示地方在此期間的平均增長率為11.61%。全國平均房價為3105.7元，而實際利用外資水平為249.29億元。

（三） 數據來源與說明

土地出讓收入、土地出讓面積等數據來源于《中國國土資源統計年鑒》（1999-2013）；

房地產價格、實際利用外資、匯率、人口GDP、地方財政支出、中央財政支出等數據來源于《中國統計年鑒》（1999-2013）。

四、實證檢驗

（一）土地出讓收入

為消除因變量數量級可能導致存在異方差問題，對絕對數變量進行對數化處理。表2顯示了土地出讓收入作為因變量時的模型選擇和估計結果，模型（1）、模型（2）、模型（3）、模型（4）、模型（5）分別代表全國樣本、財政依賴度嚴重區域樣本、財政依賴度不嚴重區域樣本、經濟發展水平發達區域樣本（高人均GDP地區）、經濟發展水平一般區域樣本（中、低人均GDP地區）。下同。

由表2可以看出，所有模型對應的F檢驗的p值都是小于0.05，應該選擇固定效應或隨機效應模型。再由Hausman檢驗結果可知，由于p值都是小于0.05，因此選擇固定效應模型。

3）各列結果即為模型選擇下的估計結果

就全國總體樣本而言，四個自變量在不同顯著性概率水平下均顯著，并且系數均大于0，說明財政分權、經濟目標、房地產價格和地區市場開放度均對地區土地出讓收入有顯著的正向影響，從而驗證了假設①的成立（ 和 變量系數顯著大于0）。就土地財政依賴度不同而言，在財政依賴度嚴重地區，財政分權系數不顯著，表明假設①在該地區沒有成立。而在財政依賴度不嚴重（即一般和較輕）的地區，四個變量系數在不同顯著性概率水平下均顯著為正，驗證了假設①成立。說明了在財政依賴嚴重地區，財政分權對地方政府出讓土地的激勵作用已經發揮到極致；而對于財政依賴不嚴重地區，財政分權對地方政府出讓土地的激勵作用還有上升的空間。就經濟發展水平差異而言，在高人均GDP地區，四個變量系數在不同顯著性水平下均顯著，驗證了假設①成立。而在中、低人均GDP地區，財政分權系數不顯著，這表明在該地區假設①并沒有成立。

（二）土地出讓價格

表3報告了不同出讓方式的土地價格比值作為因變量時的模型選擇和估計結果，所有模型F檢驗的p值都是小于0.05，應該選擇固定效應或者隨機效應模型。再由Hausman檢驗結果可知，模型（1）、模型（2）、模型（4）對應的p值都是小于0.05，故應選擇固定效應模型；模型（3）、模型（5）對應的p值大于0.05，應該選擇隨機效應模型。

3）各列結果即為模型選擇下的估計結果。

就全國總體樣本而言，只有財政分權和經濟目標（經濟增長率）兩個變量在不同顯著性概率水平下顯著，并且經濟目標系數為負，這驗證了假設②是成立的（ 變量系數顯著小于0）。就土地財政依賴度不同而言，在財政依賴度嚴重的地區，只有財政分權和經濟目標兩個變量在不同顯著性概率水平下顯著，驗證了假設②是成立的。而在財政依賴度不嚴重地區，四個變量的系數均不顯著，說明假設②在財政依賴度不嚴重地區不成立。就經濟發展水平差異而言，在高人均GDP的地區，除了市場開放度變量系數不顯著外，其余變量系數均顯著，財政分權和經濟目標變量系數小于0，說明假設②高人均GDP地區不成立。而在中、低人均GDP地區，經濟目標變量系數顯著小于0，驗證了假設②成立。說明在經濟目標考核制度下，經濟發展水平越低的地區，地方政府通過土地出讓來促進經濟發展的意愿更強。

（3）結果分析

從實證結果可以看出，本文提出的假設①和假設②在轉型期的中國是存在的，一方面，在財政分權下，原先的財政收支地方包干制被“分稅制”取代；另一方面，隨著改革開放進程的加快，地方財政在工業化道路和城市化推進過程中都需要大量投資資金，用于招商引資、公共基礎服務設施建設等，因此這兩個方面的疊加使得地方政府財政缺口逐漸增大。而2002年國土資源部發布的《規定》使得財政“饑餓”的地方政府看到了曙光，2002年后，通過“招拍掛”方式出讓的土地快速增加，遠遠超過了協議出讓的土地收入和價格。這與本文的實證結論是一致的，地方政府通過出讓土地能獲得減緩地方財政收支不平衡和達到經濟考核目標的“一舉兩得”效果。土地出讓不僅僅會通過財政關系影響地方經濟增長，同時地方財政行為和經濟指標也會反過來影響土地出讓的收入和價格，這一現象在東部沿海省份中是非常典型的。例如土地財政依賴度第一，人均GDP位列第三的浙江省這幾年通過“招拍掛”方式出讓了大批土地，不僅僅推高了房價快速上升，也推進了地方經濟增長。之后，隨著城鎮服務設施的改進，產業、人口的集聚，以及浙江省國土面積較小的特點，地價也快速上升，而往往地方政府收入越小，經濟增長越快[17] 。在產業轉型地區，通過協議出讓的土地比重將逐漸減少，導致未來土地出讓價格進一步上升。

六 結論與建議

本文利用我國省際面板數據，研究了轉型期我國土地出讓收入和價格是否由財政分權和經濟目標考核的共同影響。通過分析發現，在財政分權下和經濟目標考核制度下，地方政府通過出讓更多的土地來獲得財政收支平衡，導致土地出讓收入擴大、價格上漲，并且通過“招拍掛”方式出讓的土地在收入比重和價格上都會遠遠高于協議出讓方式。在財政依賴度強和經濟發展水平高的地區這一現象更為嚴重。基于此，本文提出以下幾點建議：一是深化稅收制度改革，增加地方財政穩定性收入。針對財政分權導致的土地出讓收入增加，地方政府應該逐漸從依靠不可持續的土地出讓轉變到依靠稅收代替。例如可以通過開征房產稅、遺產稅來增加地方發財政收入，從而逐漸減少土地財政的依賴度。二是進一步改革官員考核制度。針對由政治經濟考核導致的土地出讓收入擴大，中央應該逐漸取消這一考核方式，不再以“GDP”論英雄。如可以從社會福利、居民生活質量、生態環境、教育等民生問題出發，通過綜合指標對地方官員的政績進行考核。三是進一步完善土地征收制度。經營性用地和農村土地應采用市場機制解決，經營用地者與供地者（農村集體）通過直接談判等方式進行交易，政府只保留土地用途和規劃管制，促進土地價格由市場決定。這能減少政府濫用土地征收權力。

注釋：

①土地出讓收入屬于預算外收入，文中財政收入是預算內收入，不包括土地出讓收入。

②對于具體的劃分標準，本文首先計算各省份1998-2012年的年平均土地財政依賴度和年平均人均GDP，然后對于土地財政依賴度，分大于40%，20%-40%，小于20%三個等級，對于人均GDP，分大于3000美元（按6.5匯率換算人民幣19500元），2000-3000美元，2000美元（按6.5匯率換算人民幣13000元）以下三個等級，最終得到31個省市區的劃分結果。按土地財政依賴度劃分標準，依賴度嚴重地區：浙江、江蘇、安徽、天津、福建、四川、重慶、遼寧、山東、江西、湖北共11個省；依賴度一般地區：海南、河北、北京、湖南、寧夏、廣西、吉林、云南、河南、陜西、上海、貴州、廣東共13個省；依賴度較輕地區：甘肅、內蒙古、黑龍江、山西、西藏、青海、新疆共7個省。按人均GDP劃分標準，高人均GDP地區：上海、北京、天津、浙江、江蘇、廣東、遼寧、內蒙古、山東、福建共10個省；中等人均GDP地區：吉林、河北、黑龍江、重慶、湖北、新疆、山西、陜西、寧夏、海南、河南、湖南、青海共13個省；低人均GDP地區：江西、四川、安徽、廣西、西藏、云南、甘肅、貴州共8個省。

③由于《中國國土資源統計年鑒》從2003年開始統計這兩種出讓方式，因此數據跨度為2003-2012年，每種方式的土地出讓價格等于每種方式的土地出讓總額與出讓面積之比。

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Research on the Chinas Land Remise Income and Remise Price during the Transitional Period

——Based on the perspective of fiscal decentralization and economic goals

NIE LEI 1，GUO Zhongxing 1，ZHONG Guohui2， LU Jiemin3

（1.College of Public Administration， Nanjing Agricultural University， Nanjing 210095， China；

2.Department of Public Administration， Jiangxi Provincial Committee Party School of CPC， Nanchang， 330003， China ；3.School of Statistics，Zhejiang Gongshang University Hangzhou 310018， China）

Abstract：In view of the current outstanding problem of "land finance"， the article used the provincial panel data during 1998-2012， constructed a panel data model， empirical analysis of whether the transition of China's land size and price by the common effect of fiscal decentralization and economic target assessment. The paper concludes that， in under the fiscal decentralization， local government to obtain the balance of payments through the sale of more land， leading to a rapid rise in scale and transferring price； in the economic target assessment， the local government will take industrial and commercial mixed remise means， which lead the land price through agreement sale is different greatly from the land price through " Bid Invitation， Auction and Listing ". In addition， the empirical results also show that house prices and the regional market openness is also the important factors influencing the scale of land transfer. Finally， based on these， the article puts forward some suggestions.

Keywords：Land Remise Income；Fiscal Decentralization；Economic Assessment；Panel Data