農村體育公共產品供給不足的宏觀調控法規制

田開友

摘要：因市場失靈與政府失靈而引發的農村體育公共產品供給不足，不僅契合了宏觀調控法產生的社會根源，而且還符合宏觀調控法的價值取向和實施機制。為縮小城鄉體育公共產品供給上的差距以及克服農村體育公共產品供給上的區域性失衡與結構不合理等困境，實現體育領域中社會分配正義的價值訴求以及保障國民的體育基本權，應當通過健全完善發展規劃法、財政法、稅法及金融法等宏觀調控法加以克服。

關鍵詞：宏觀調控法；農村體育公共產品；有效供給

中圖分類號： 文獻標識碼：A 文章編號：

經濟學將公共產品界定為每個人消費不會導致他人消費減少的物品或勞務。作為一種特殊公共產品，“農村體育公共產品是農村社會具有公共屬性的體育物質條件和服務的總和，”[1]主要包括體育設施、體育場館、體育傳播媒體、體育鍛煉、健身咨詢與指導等內容。為促進農村體育公共產品的充分供應，我國先后在《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》（2006）、《國家體育事業的“十二五規劃”》等政策文件中明確指出要“擴大公共體育服務的覆蓋面，推進城鄉公共體育服務均等化”。同時，國家發改委、體育總局、財政部等聯合啟動了“農民體育健身工程”，要求“以行政村為主要實施對象，以村級公共體育場地建設為重點，把場地建到農民身邊，把體育服務體系覆蓋到農村。”[2]但基于當前城鄉二元經濟社會結構以及區域社會經濟發展不均衡的客觀現實，我國農村體育公共產品供給不僅在數量、質量明顯低于城市社區，而且還存在區域不均衡、結構失衡等問題。這些問題的出現損害了體育領域中社會分配正義的價值訴求、妨礙了國民體育基本權的實現以及和諧社會的構建。因而如何有效供給農村體育公共產品是我們必須要面對并加以解決的問題。在現有研究成果中，學者們大多主張采用行政手段或經濟政策加大對農村體育公共產品的供給，而鮮有人從法律，特別是從宏觀調控法的角度進行研究。本文主要運用宏觀調控法的基本原理，揭示了農村體育公共產品供給與宏觀調控法的關聯性，以及如何通過宏觀調控法來規范與保障國家對農村體育公共產品的有效供給。

一、農村體育公共產品供給不足的表征分析

（一）農村體育公共產品供給之市場失靈

農村體育公共產品的有效供給離不開營利性企業、組織及體育產品的經營者等市場主體的積極參與。近年來，雖然這些體育產品的經營者通過慈善捐助等方式對農村的體育公共產品進行了一定程度的資助，但考慮到體育公共產品投資大、周期長、收益回報慢甚至會虧損等因素，這些具有天然趨利性的市場主體如果不能從中獲得收益或收益甚微，那么其很難將資金等投入到農村體育領域。據學者李巖對山東省16市62縣123鎮130村的調查結果顯示，山東省農村體育場地設施的經費主要依靠于政府投入和村自籌，分別占51.1%和35.6%，企業和個體資助的比例很少。[3]又據劉志敏等學者對全國17個省、自治區、直轄市農民體育健身工程的實施情況的調查與統計，發現農民體育健身工程的資金投入幾乎都來自國家財政或地方財政撥款（參見表1），民間資本很少進入。即便是一些通過市場化供給的農村體育場館、設施，由于收費、開放時間等限制，也難以為農民所用。同時也據學者的調查，即便在西部地區的甘肅，在全省17569個標準體育場館中，鄉（鎮）村的有1453個，占8.27%，而分布在城市社區、廠礦、企事業單位等的標準體育場館占91.73%。[4]在健身咨詢與指導方面，“據相關部門統計，我國社會體育指導員共計325502人，其中國家級2006人，一級39509人，二級103409人，三級190 578人，如果以13億人口計算（中國第五次全國人口普查結果），我國人均體育指導員約為1：3994。”[5]而且當前全國90%的社會體育指導員在城鎮，廣大農村只有10%。

在既有的農村體育公共產品供給上，除上述城鄉差別大之外，區域之間的發展也極不平衡。與東部發達地區相比，在中、西部經濟欠發達地區，80%以上的縣、鄉沒有體育組織或體育輔導站，90%的村莊沒有體育指導員或輔導站，[7]絕大多數中西部地區的農村沒有像樣的運動場所，即使是“農民體育健身工程”實施以來，也沒有完全落實“建設1片硬化的標準籃球場，并配置1副籃球架和2張室外乒乓球臺”的基本設施要求。據劉志敏等學者對全國18個省、自治區、直轄市農民體育健身工程實施情況的調查與統計，我國農民體育健身工程實施情況差距很大（參見表2）。

從上表可以看出，東部地區頗具代表的省份如北京，全市100%的街道、鄉鎮，有條件的社區和100%的行政村配建了全民健身設施；江蘇則于2007年末對全省18000個行政村建成了農民體育健身工程，實現了全省100%行政村建有公共體育設施，甚至有1.6%行政村超標建設了其它室內外公共體育設施。中部地區頗具代表的省份如河南有48064個行政村，截止到2009年底，已對5600多個村建成了農民體育健身工程，占整個行政村的11.65%；江西省共有17235個行政村，到2009年底初，共2100多個村建成了農民體育健身工程，占整個行政村的12.18%。而處于西部地區的陜西省，共有27537個行政村，到2009年底，共2100多個村建成了農民體育健身工程，占整個行政村的7.62%。另外，農村體育公共產品結構布局也不合理，如大型綜合性比賽場館所占比例相對較高，群眾性健身場館所占比例偏低，[9]等等，均體現了體育公共產品總供給與總需求的失衡以及地區不均衡。所以無論在數量還是在質量上，農村體育公共產品的市場供給整體上是失靈的。

（二）農村體育公共產品供給之政府失靈

正如市場會失靈，政府在調節農村體育公共產品供給中雖然發揮著主導作用，但也并不是萬能的，也存在失靈現象。作為一種非競爭性和非排他性的公共產品，體育公共產品的供給主要依靠政府部門。首先，在長期體育舉國體制的導向下，政府將大量體育資源配置到競技體育和城市，而忽視了對全民性的公共體育服務項目的財力投入。從體育場地設施來看，在全國范圍內，根據第五次全國體育場地普查統計數據，我國現有80余萬個各類體育場館，每萬人僅擁有6.58個體育場地，人均體育場地面積不到1.2平方米，人均投入體育場地建設資金為148.15元，與同時期的美國、日本等發達國家平均每萬人擁有200多個體育場地的狀況無法相比。[10]更為嚴重的是，在這80余萬個各類體育場館中，其中占國土面積16.5%和人口的36%左右的城鎮，占全部體育場館的比重為91.82%，而占國土面積83.5%并擁有64%左右人口的廣大農村地區卻只占8.18%的體育場館資源。其次，在農村體育公共產品供給過程中，決策主體受主觀性影響較大，缺乏科學論證與決策信息不完全以及決策者的固有近視，導致“農村體育公共產品大多是由政府部門自上而下決策供給，帶有很強的行政指令性，往往是上級政府代替鄉鎮政府決策、鄉鎮政府代替村委會決策、鄉鎮政府和村委會代替農民決策，于是就出現了供給與需求相脫節。”[11]再者，即使政府對于農村體育公共產品進行投入，政府為提升自己的政績而建造了一些諸如大型的體育館等“面子”體育工程，將體育產品投入到該類體育場館中作擺設，如“一場兩館”或“兩場一池一館”等有關的場地設施供給過剩。對于那些對于人民大眾急需的健身場館的建設，政府明顯缺乏必要的“沖動”和能力。另外，在農村體育公共產品供給過程中，由于政府權責不清、職責界限模糊引發既有的公共設施開放率、使用率較低。

二、宏觀調控法規制農村體育公共產品供給不足的機理

宏觀調控法之所以能為農村體育公共產品的有效供給提供規范基礎和法制保障，是因為農村體育公共產品供給不足體現了市場失靈和政府失靈，因而其形成機理和規制路徑與宏觀調控法的運作具有天然的密切關系。

（一）農村體育公共產品供給不足契合了宏觀調控法產生的社會根源

現代市場經濟條件下，“市場是資源配置的基礎性工具”。[12]但市場存在種種競爭障礙、市場機制的唯利性以及市場調節作用的被動性和滯后性等市場失靈現象。為消除這些失靈現象，“維護和促進社會經濟的結構和運行協調、穩定和發展，并進而維護和促進整個社會的穩定和進步”，[13]需要國家運用相應的調節機制來介入市場經濟。但國家（包括狹義上的政府）“作為利己的、理性的利益最大化者，往往會借政策的制定之機，將執行權變為獲取私利的工具”[14]，因此其在運用調節機制介入市場時也存在諸如違背客觀經濟規律、權力與經濟相結合由此而生的腐敗以及為政績而發布虛假信息由此損害社會經濟正常運轉等失靈現象，因此，需要通過法律予以規制和保障國家的調節行為，[15]宏觀調控法正是基于克服市場機制唯利性和市場調節作用的被動性和滯后性這一社會經濟基礎應運而生的。由此可以看出，前文中農村體育公共產品供給中存在的市場失靈和政府失靈正好契合了宏觀調控法產生的社會根源。

（二）有效供給農村體育公共產品符合宏觀調控法的價值取向

從哲學范疇觀之，價值取向是指一定主體基于自己的價值觀在面對或處理各種矛盾沖突或者關系時所持有的基本價值立場與態度。宏觀調控法的價值取向，則是指貫穿于宏觀調控法律規范，并在國家運用宏觀手段對社會總需求進行調節時所體現的價值立場和態度。當前大多數經濟法學者認為宏觀調控法具有自由、公平、效率、安全、秩序和發展等價值。但筆者認為，宏觀調控法是國家宏觀調控中調整各種社會經濟關系的法律規范總稱，是政府這只“看得見的手”進行的調控，其維護的是社會公共利益，因而其價值取向更側重于公平、安全與可持續發展。如前文所述，從當前在體育公共資源享用問題上，我國城市與農村之間、區域之間的極不平衡或失衡顯然違背了憲法上的公平、平等原則。同時，農民缺乏強健的身體素質，直接影響農村的經濟安全，進而影響農村社會的和諧與可持續發展。因而當市場不能及時調整這種不平衡時，就需要國家的適當調控與干預，加強國家對農村體育公共產品供給的有效管理，對農村地區體育公共服務的財政投入給予傾斜，給農村地區提供充足的體育設施和場地，以及開展豐富、有益的體育活動，使城鎮與農村公民能夠公平、平等地享受體育權利，是縮小城鄉間體育公共服務差距，實現體育公共服務城鄉一體化，進而促進城鄉一體化的重要舉措，最終保持整個農村、整個國家的可持續發展。基于此，加大農村體育公共產品的有效供給，符合宏觀調控法的公平、安全及可持續價值。

（三）有效供給農村體育公共產品耦合宏觀調控法的實施機制

一般認為，宏觀調控，是指國家“對社會經濟從總體上予以籌劃、引導和控制，對各類經濟活動給予指導、鼓勵，提供幫助和服務，或者予以約束，使社會經濟按照國家所希望的方向和途徑運行。”[16]國家進行宏觀調控，主要是針對市場出現的自發性、盲目性和滯后性等弊端，幫助公民認識市場的缺陷，從而保證市場經濟的健康有序與社會再生產的協調發展，是國家進行經濟管理的重要職能體現。宏觀調控法實施機制就是有效規制和保障國家（政府）投資經營、制定各種經濟政策、運用各種經濟杠桿、提供基礎設施和條件以及其他各種幫助和服務等行為，引導和促進經濟運行，從而實現總供給與總需求的平衡、區域均衡。我國農村體育公共產品在城鄉總供給與總需求上的不平衡以及區域供給上的不均衡直接影響到農民身體健康，從而阻礙農村體育事業的發展，不利于城鄉社會結構運行的協調、穩定，影響城鄉和諧發展。于是，這就需要政府的介入即引導調控，為規制和保障國家（政府）對農村體育公共產品供給的引導調控行為，需要宏觀調控法，因而與宏觀調控法的實施機制具有一致性。

三、宏觀調控法規制農村體育公共產品供給不足的具體路徑

如前所述，宏觀性調控法對促進農村體育公共產品有效供給的作用和貢獻主要在于通過有效的法律制度安排來保障與規范國家宏觀調控農村體育公共產品的供給。以下從發展規劃法、財政法、稅法及金融法等主要宏觀調控法制度分別展開論證。

（一）發展規劃法與農村體育公共產品的有效供給

法具有引導的作用，良好的法律會引導事物朝著好的方向發展。在宏觀調控法領域，農村體育公共產品的有效供給，發展規劃法律制度起首要規范與保障作用。在一些體育公共服務相對完善的國家，如日本、俄羅斯、加拿大、美國、英國、澳大利亞等，都是通過制定相關體育規劃法來發展體育公共事業。為推動農村體育的發展，日本政府先后頒布了《體育振興法》（1961年）、《關于面向21世紀體育振興計劃》（1989年）、《體育振興基本法》（2000年），對日本體育發展目標與內容進行了規劃，目標在于建立一個人人都能平等享受體育權利的社會。截止到2004年，“日本公共體育設施從1956年的1634個增長為213198個”，“擴大了130多倍，平均每10萬人擁有167個體育設施”[17]。俄羅斯在《俄聯邦2006—2015體育運動發展計劃綱要》中計劃安排財政支出1066億5500萬盧布，其中，大眾體育投資數額為1013億8100萬盧布，競技體育投資數額為52億7400萬盧布，大眾與競技體育投資之比約為19：1[18]。此外，加拿大、美國、英國、澳大利亞等發達國家也都擁有完善的體育規劃，明確農村體育公共的投入是各級政府會議議程的重要事項，引導社會組織向農村地區進行體育公共投資。當前與我國體育事業規劃調控有關的政策、法律法規如《中共中央、國務院關于加強和改進新時期體育工作的意見》、《全民健身計劃（2010-2020年）》、《體育事業發展“十二五”規劃》、《“十二五”公共體育設施建設規劃》、《體育法》、《全民健身條例》、《關于實施農民體育健身工程的意見》等，雖然這些規范性文本試圖以規劃調控方式來有效地配置體育公共服務的資源。但對農村體育公共事業的發展都是原則性規定，可操作性不強。因此，需要對發展規劃法進行制度變革，制定相關實施細則和具體詳盡的辦法，明確公共體育事業規劃中的制定、修改、審批、實施、監督主體、權力、程序、法律責任等，充分發揮發展規劃法在農村體育公共產品供給中的有力作用。

（二）財政法與農村體育公共產品的有效供給

面對體育公共產品供給的城鄉結構不合理、區域供給不均衡等問題，國家主要經由建立健全財政法以克服這些困境：

一是完善財政轉移支付法律制度。基于城鄉體育公共產品供給不平衡及政府間財政能力的差異性之現實，為努力實現城鄉體育公共產品供給的相對平衡，彌補農村地區體育公共服務資金不足的缺口，可通過財政轉移支付進行。但“為了盡量避免轉移支付的人為因素干擾，保證轉移支付的順利實施，實現國家的政策目標，需要制定完善的法律制度對轉移支付進行規制。”“德國在《基本法》中強調了‘生存條件一致的原則，規定經濟發展水平高的州必須對經濟發展水平低的州提供一定的財政補助。為落實這一憲法原則，德國先后通過《稅收分配法令》和《聯邦與州間財政平衡法令》對轉移支付制度的具體操作辦法做出了詳細的規定。加拿大也于1982年將財政均等化納入憲法。”[19]財政轉移支付法律制度主要包括財力性轉移支付與專項轉移支付制度。在財力性轉移支付制度方面，我國應明確中央對農村地區體育公共產品供給的資金補助比例與地方財政統籌以及明確劃分各級政府的職能與事權，防止權責不統一。在專項轉移支付制度方面，首先應建立起中央財政專門為非營利組織、營利組織和個人所提供的體育公共服務進行財政補助或補貼規定，以鼓勵這些組織或個人向農村地區提供體育公共產品。其次應當建立暢通的體育信息制度以克服信息的不對稱而引發的中央對農村地區真正需要的體育公共產品缺乏了解，例如通過選取一些代表性的農村地區進行試點工作，探尋農村地區農民喜好的體育公共產品與活動，將底層民眾真正的需求反饋到政府部門，實現專項資金的有效配置。如，國家體育總局于2006年在全國范圍正式啟動的“農民體育健身工程”就是一種很好的財政轉移支付制度的證明。[20]

二是健全政府采購法律制度。農村體育公共產品是屬于公共服務部分，關系到我國廣大農民的健康素質、農村地區體育事業的發展，對這些公共產品的采購必須進行嚴格規范，將資金真正落到實處，體現農民的真實意愿與需求。因此，需要進一步完善采購項目、采購限額及采購監督制度。在采購項目制度方面，必須明確規定農村體育公共產品的類別。要明確這些就必須進行試點性的調研，找到農村當前欠缺的、農民急需的體育公共產品，而不能盲目地進行產品的供給。在采購限額制度反面，立法應適當降低政府對農村體育公共產品采購的限額。農村公共產品供給是在全民健身背景下加強農民身體素質所必需的，不應作過度的限制，反而應該最大地進行供給、最優供給。在采購方式方面，應完善委托外包制度，充分發揮農村體育公共產品供給的市場化作用。在采購監督制度方面，應規定相應的監督主體及程序。審計部門、財務部門對農村體育公共產品采購的程序包括程序的公開、聽證等、資金的流向等進行事后監督，被供給對象即農民則有權利向政府反映自己所需要的公共產品，在整個采購過程都有權監督。

三是完善體育彩票公益金法律制度。在國外，對體育公共產品供給資金的保障中，體育彩票公益金做出了重要貢獻。如在日本，其賽事彩票（包括賽馬、挺、自行車賽、摩托車賽）、體育振興彩票收益金等都是農村體育公共事業資金的重要來源。據我國群眾體育工作會議公布的數據顯示，“2007年1月底，在全國建設的26159個農民體育健身工程項目中，國家資助的試點項目5460個，地方自建20699個；在一些地方，如寧夏，2007年初共投入體育彩票公益基金1千多萬，為許多村鎮捐贈了體育產品、捐建了體育場地等；2010年在我國建設農村體育場地的過程中，體育彩票公益金也做出了巨大的貢獻。”[21]在目前農村體育資金投入少、農村體育公共產品供給不充足的情況下，為保障農村體育公共產品的有效供給，發揮彩票資金的作用，有必要進一步完善體育彩票公益金法律制度。如修改我國現行的《彩票管理條例》及《彩票管理條例實施細則》的相關規定，調整彩票資金的構成比例，調高彩票公益金的比例，增加彩票公益金的總額，進而增加彩票公益金投向農村的比例。另外，政府可以通過構建有效的激勵機制，倡導體育彩票基金向農村地區進行體育宣傳，加大對農村地區的公益捐贈，在減輕政府財政壓力的同時，發揮市場組織及第三方的作用，促進農村地區體育的繁榮。

（三）稅法與農村體育公共產品的有效供給

稅法的宏觀調控機制主要體現在兩個方面：一是稅法通過設置各稅種、稅制來調控社會經濟的總需求與總供給，進而促進某一宏觀經濟社會目標的實現；二是通過運用某種具體稅種法中的稅率幅度調整、減稅、免稅等方式來引導經濟行業的發展，進而達到調控社會經濟結構優化的目的。比如在日本，政府通過減稅、免稅等方式，鼓勵公司或企業修建體育設施和場地等。有了政府的稅收優惠政策，日本的私營健身中心每年都呈遞增趨勢，不斷增加。在農村體育公共服務領域，我國也應完善相關稅法以發揮對體育公共服務供給的調控作用。這主要是通過立法明確稅收優惠特別措施，即對所得稅進行緩征、減征或免征等方式來進行調控。雖然現行《企業所得稅法實施條例》、《營業稅暫行條例》及《全民健身條例》規定了將企業與提供體育公共服務有關所得的收入予以稅收免除或者減收，但還應進一步完善稅法，對于提供農村體育公共服務或產品的市場主體，可以規定采取提高稅收起征點或者劃定一定范圍的免征額，對于一些向農村捐贈公共體育設施、設備的公益性社會組織以及為農村培訓公共體育指導員的社會機構實行稅收優惠，以多元方式鼓勵各種社會力量向農村提供體育公共產品，進而發揮稅法的宏觀調控功能。

（四）金融法與農村體育公共產品的有效供給

金融宏觀調控實質上是國家為實現其特定的經濟社會目標而采用諸如存款準備金、基準利率、再貼現、再貸款、公開市場業務等方式控制和調節貨幣供給量或信用量，從而實現社會經濟總量平衡，實現社會正義，促進社會經濟協調、穩定發展。但在貨幣政策的制定和實施中，金融體制的理順、貨幣政策目標和與之相適應的貨幣政策工具種類的選擇以及貨幣政策程序的制定、對違反國家金融調控政策的懲處等都離不開金融法的規范和保障。[22]對農村體育公共產品的供給問題，首先應通過金融立法明確融資的辦法。例如，在農村體育場館等公共體育籌資活動中，可借鑒美國政府的做法，即通過發行債券，包括普通責任和專門用于收益的債券、租借撥款債券和增值稅債券等，進行公共融資。[23]其次，鼓勵民間資本進入農村體育公共產品的供給，對于著力于提供體育公共產品的市場主體，應準許進入市場通過融資的方式籌集資金發展體育產業。再是，在對體育公共服務產品需求方購買力不足時，銀行等金融機構應該放寬貸款和貸款擔保的條件，且在貸款利息和提供貸款擔保方面給予優惠。

四、結語

目前，由于農村體育公共產品供給中存在政府與市場雙重失靈現象，我國農村體育事業的發展遠遠落后于城市，農村體育公共產品的供給也遠遠低于城鎮。因此，要發展農村體育，把全民健身服務體系覆蓋到廣大農村地區，使廣大農民平等地享受到基本的體育服務，有必要通過完善與健全發展規劃法、財政法、稅法和金融法等宏觀調控法律制度，規范與保障國家運用發展規劃、財政、稅收與金融等手段調控農村體育公共產品的供給，克服當前我國城鄉、區域體育公共產品供給不平衡之困境，以維護體育領域中社會分配正義，保障國民體育基本權的實現以及促進和諧社會的構建。

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On macro-regulation laws overcoming the supply lack of rural sports public products

TIAN Kaiyou

（Law and Public Administration School ， Jishou University，Jishou，Hunan 416000）

Abstract： Rural sports public products supply shortage produced by the market failure and government failure， which not only fit the social root of macro-regulation law， but also accord with the value orientation and enforcement mechanisms of macro-regulation law. To closing the gap between urban and rural sports public products supply and overcoming trouble of regional imbalance of and the unreasonable about rural sports public products supply， realizing the value of the distributive justice in the field of sports society demands and safeguard national sports basic rights， it should be ruled by improving development plan laws， financial law， tax law and financial law.

Keywords： Macro-regulation law； Rural sports public products； Effective supply