區(qū)域治理視閾下公共衛(wèi)生安全合作探析

齊 峰

(浙江紡織服裝學院 人文學院，浙江 寧波315211)

近年來，我國各經(jīng)濟區(qū)內(nèi)公共衛(wèi)生安全事件屢屢爆發(fā)，且新的病種頻頻出現(xiàn)，使得地區(qū)公共問題日益復(fù)雜。如2013 年3 月，一種新的禽流感病毒H7N9 在上海和安徽兩地率先發(fā)現(xiàn)，并在短時間內(nèi)迅速蔓延到長三角各個行政區(qū)，嚴重危及地區(qū)經(jīng)濟社會和諧發(fā)展。公共衛(wèi)生安全事件呈現(xiàn)出明顯的跨區(qū)域特征，事件本身跨越了多個行政區(qū)域，這就需要區(qū)域內(nèi)政府共同應(yīng)對［1］。隨著區(qū)域治理理念的深入，區(qū)域性公共衛(wèi)生安全防治需要引入?yún)^(qū)域共治的思維，將防治地區(qū)公共衛(wèi)生安全納入?yún)^(qū)域合作框架之中，探索構(gòu)建公共衛(wèi)生安全的區(qū)域合作平臺。

一 公共衛(wèi)生安全的區(qū)域治理屬性

當前，頻繁出現(xiàn)的各類公共衛(wèi)生事件“已不是單純意義上的衛(wèi)生問題，它已上升為公共安全問題”［2］。而在區(qū)域一體化進程中，這一公共安全問題難免會超越行政區(qū)邊界，演變成區(qū)域性公共危機，形成一種區(qū)域緊張狀態(tài)。面對公共衛(wèi)生的安全化和區(qū)域化態(tài)勢，我們迫切需要用區(qū)域共同治理來解決相關(guān)問題。

(一)區(qū)域治理的內(nèi)涵及應(yīng)用

“區(qū)域治理研究發(fā)軔于歐美，其理論源流可以追溯到20 世紀早期誕生的區(qū)域經(jīng)濟學，后來融會了政治學、發(fā)展理論、治理理論等多元視角，逐步成為區(qū)域科學研究的一門重要學科。”［3］對于區(qū)域治理的研究主要源于三方面的應(yīng)用背景:一是地區(qū)一體化快速發(fā)展，為區(qū)域治理創(chuàng)造了地理空間;二是區(qū)域化的發(fā)展滋生了一系列區(qū)域性公共問題［4］;三是面對性質(zhì)迥異的區(qū)域性公共問題，各類主體主動介入開展區(qū)域治理。區(qū)域治理是政府、非政府組織、私人部門、公民等各類主體，通過談判、協(xié)商、伙伴關(guān)系等方式，共同解決區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)，實現(xiàn)區(qū)域公共利益最大化的集體行動過程。

表1 區(qū)域治理的層次及實踐舉例［5］

在實踐中，區(qū)域治理理論被廣泛用于應(yīng)對各層次區(qū)域性公共問題之中。為把握區(qū)域治理的應(yīng)用范圍，有必要科學劃分區(qū)域?qū)哟巍^(qū)域治理中的區(qū)域?qū)哟慰煞譃楹暧^區(qū)域、次區(qū)域、中觀區(qū)域、微觀區(qū)域四個層次(見表1)。

(二)公共衛(wèi)生安全的區(qū)域?qū)傩约爸卫?/h3>

公共衛(wèi)生是防止疾病、延長壽命、改善身體健康和功能的科學和實踐。公共衛(wèi)生事件不僅指非疾病導致的公共衛(wèi)生事件，而且也指流行性疾病;不僅指非突發(fā)事件，而且也指突發(fā)事件。2013 年，我國制定了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，其中明確指出:突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指已經(jīng)發(fā)生或者可能發(fā)生的、對公眾健康造成或者可能造成重大損失的傳染病疫情和不明原因的群體性疫病，還有重大食物中毒和職業(yè)中毒，以及其它危害公共健康的突發(fā)公共事件。

公共衛(wèi)生安全事件屢屢爆發(fā)，同時，呈現(xiàn)出區(qū)域密集發(fā)生的態(tài)勢。公共衛(wèi)生安全的區(qū)域?qū)傩裕侵冈谝粋€全球化和地區(qū)一體化快速發(fā)展的社會里，發(fā)生在一定行政區(qū)內(nèi)的公共衛(wèi)生安全若得不到有效防控，很有可能擴散到整個區(qū)域，繼而引發(fā)區(qū)域性災(zāi)難。如2003 年的非典疫情主要發(fā)生在我國及周邊國家。

區(qū)域的地理范圍缺乏確切定位，公共衛(wèi)生安全的區(qū)域邊界比較模糊，很難確定其危害程度、管理主體及治理范圍。因此，需要對文中所研究的公共衛(wèi)安全區(qū)域?qū)傩约爸卫淼倪吔绶秶鲆粋€明確規(guī)定。本文研究的區(qū)域性公共衛(wèi)生安全特指發(fā)生在我國境內(nèi)且跨越國內(nèi)行政區(qū)劃的一系列公共衛(wèi)生安全事件，而合作也是在同級行政區(qū)之間進行。

區(qū)域性公共衛(wèi)生安全具有兩層涵義:一是公共衛(wèi)生安全事件密集于一定區(qū)域。盡管公共衛(wèi)生安全先是發(fā)生在某一國境邊界和行政區(qū)劃，但安全事件一旦出現(xiàn)，極有可能傳染到其它區(qū)域，引致區(qū)域性公共衛(wèi)生安全的發(fā)生。區(qū)域性公共衛(wèi)生安全不但危及區(qū)域合作的良性運作，而且威脅區(qū)域內(nèi)群眾的生命財產(chǎn)安全，更是考驗黨和地方政府的治理能力，直接關(guān)乎黨和政府的公信力。二是區(qū)域性公共衛(wèi)生安全的出現(xiàn)和區(qū)域公共空間的產(chǎn)生為區(qū)域合作提供了可能。面對區(qū)域性公共衛(wèi)生安全問題，僅靠單個地方政府的治理，難以有效解決跨區(qū)域公共安全問題。因此，區(qū)域內(nèi)各地方政府有必要在中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導下，通力合作、集體協(xié)商，制定互促合作的制度;充分調(diào)動非政府組織、公民個人等多方力量參與區(qū)域公共衛(wèi)生安全的治理，形成互信互利的跨區(qū)域合作格局。

二 公共衛(wèi)生安全區(qū)域治理的重要變量分析

地方政府合作治理區(qū)域性公共衛(wèi)生安全事務(wù)是指一定區(qū)域內(nèi)兩個以上地方政府，本著合作共贏的理念，依據(jù)相關(guān)合作框架，就共同遭遇的公共衛(wèi)生安全問題進行合作治理，以實現(xiàn)區(qū)域共同利益最大化的行為過程。這一行為過程受五個主要變量影響，即多元主體、合作理念、共同利益、地區(qū)組織和制度機制。這五個變量或促進或阻礙區(qū)域公共衛(wèi)生安全合作的推進。

(一)主體:多元治理

“區(qū)域治理是一種公私部門之間伙伴關(guān)系的協(xié)作過程，盡管公私伙伴關(guān)系并不必然構(gòu)成一個完整的區(qū)域治理，但正式的或非正式的公私伙伴關(guān)系是區(qū)域治理的必要組成部分。”［6］可見，區(qū)域性公共問題的治理不能僅靠某地政府或只靠政府，而應(yīng)是一個政府與非政府共同治理的多元格局。

作為區(qū)域公共問題的公共衛(wèi)生安全事件，多元治理主體主要體現(xiàn)在兩個層面:一方面，公共衛(wèi)生安全的發(fā)生、傳播往往會跨越一定的行政區(qū)劃，因而需要兩個以上地方政府參與治理。這種合作治理是基于中央政府的領(lǐng)導和支持，區(qū)域內(nèi)同級地方政府通過協(xié)商的方式，就區(qū)域性公共衛(wèi)生安全合作治理達成共識，平等開展集體行動。另一方面，盡管政府是區(qū)域治理的主要參與者，但并不排除各類非政府主體的參與。這些非政府主體集合了非政府組織、企業(yè)、社會公眾等力量，以科技研發(fā)、資金援助、自我健康教育等方式，參與到區(qū)域內(nèi)公共衛(wèi)生安全治理之中。

由多元主體參與的區(qū)域公共衛(wèi)生安全治理，形成了一種網(wǎng)絡(luò)化的治理格局。這是一種縱橫交錯的網(wǎng)絡(luò)化框架，框架內(nèi)的主體不只是垂直領(lǐng)導關(guān)系，更是橫向之間的平等合作關(guān)系。無論是地方政府之間，還是政府與非政府主體之間，他們就共同關(guān)心的區(qū)域內(nèi)公共衛(wèi)生安全事務(wù)反復(fù)磋商、出謀策劃，在互相信任的基礎(chǔ)上，構(gòu)建多元、互惠、開放的網(wǎng)絡(luò)化治理模式。

(二)理念:合作共贏

區(qū)域治理不只是一種地理上的概念，更是一種集體思維。這一集體思維也就是所謂的理念，是區(qū)域內(nèi)各主體開展合作治理的先導。哈貝馬斯和羅爾斯都認為，重疊共識有一個重要的邏輯基點。羅爾斯則進一步指出這種共識的公共證明的可能性［7］。從重疊共識的理念出發(fā)，區(qū)域治理的基礎(chǔ)就是區(qū)域公共空間。公共衛(wèi)生安全事件一般都先發(fā)生在一定的行政區(qū)劃內(nèi)，其較強的傳播性需要安全事件的發(fā)源地、受災(zāi)區(qū)形成共同治理的認識和理念。

區(qū)域性公共衛(wèi)生安全的治理是基于公共衛(wèi)生安全發(fā)生的共同治理，必須建立在合作與共贏的理念之上。首先，地方政府欲有效防控公共衛(wèi)生安全事件的發(fā)生和蔓延，要摒棄“各掃門前雪”的思想，以合作、協(xié)調(diào)理念指導區(qū)域合作，積極促成一系列合作協(xié)議的達成，這是地方政府“集體行動”必不可少的理念。其次，把“雙贏”與“多贏”思想作為區(qū)域合作的終極目標。區(qū)域治理要形成合作理念，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)資源合理分配，確保地方政府共享合作成果，從而推動合作可持續(xù)發(fā)展。

(三)基礎(chǔ):區(qū)域利益

區(qū)域共同利益是區(qū)域合作治理的基礎(chǔ)。區(qū)域合作治理的目標“并非僅僅來自于效率或績效的提升，更重要的是它必須確保政策作為符合民眾的期望，并且能夠為社會帶來長遠的利益”［8］。如果區(qū)域內(nèi)成員通過合作實現(xiàn)了共同利益或目標，“并且如果這一目標的實現(xiàn)會使所有群體成員的境況都比過去更好，那么已有的邏輯推論便是，只要在這個群體中的個人是理性的和自利的，他們就將為這一目標的實現(xiàn)而行動”［9］17。

區(qū)域利益對公共衛(wèi)生安全區(qū)域合作治理具有積極意義。在公共衛(wèi)生安全區(qū)域合作領(lǐng)域，區(qū)域利益是以防控公共衛(wèi)生事件為利益核心，整合了地方政府利益、民眾衛(wèi)生安全權(quán)益等主體的利益綜合體。面對區(qū)域性公共衛(wèi)生安全事件的嚴峻態(tài)勢，地方政府更易就區(qū)域整體利益達成共識，從確保區(qū)域公共衛(wèi)生安全利益出發(fā)，有計劃有步驟地開展區(qū)域公共衛(wèi)生安全合作，從而更好地扮演公共衛(wèi)生安全事務(wù)的管理著和公共衛(wèi)生產(chǎn)品的最大提供者。

區(qū)域公共衛(wèi)生安全中的民眾利益考量是區(qū)域利益的關(guān)鍵。民眾是公共衛(wèi)生安全的利益攸關(guān)方，維護民眾利益也成為地方政府合作防治公共衛(wèi)生安全事件的主要動機。因此，當區(qū)域性公共衛(wèi)生安全事件發(fā)生的時候，民眾利益更應(yīng)優(yōu)先得到保護。

(四)載體:區(qū)域組織

區(qū)域合作是在一定的區(qū)域性組織下開展進行的。區(qū)域合作組織是在區(qū)域內(nèi)各主體普遍認同、互相協(xié)商的基礎(chǔ)上建立起來的跨行政區(qū)管理機構(gòu)。它的出現(xiàn)有助于提高區(qū)域內(nèi)各主體治理能力，拓寬各主體獲利空間。

顯然，區(qū)域合作組織對于有效解決區(qū)域性公共衛(wèi)生安全問題是必不可少的。合作主體根據(jù)公共衛(wèi)生安全的跨區(qū)域特征，通過互相協(xié)商，建立起一個網(wǎng)絡(luò)化的區(qū)域合作組織結(jié)構(gòu)。在主權(quán)國家內(nèi)，這一組織介于中央政府和地方政府之間，其合法性源于區(qū)域內(nèi)各地方政府的權(quán)力讓渡，其成員主要由地方政府委派，領(lǐng)導方式可采用輪席制，并下設(shè)若干個處理各項公共衛(wèi)生安全事務(wù)的專門委員會。

區(qū)域內(nèi)公共衛(wèi)生安全治理的組織機構(gòu)，是履行組織職能的重要載體。從一定意義上而言，健全、合理的組織機構(gòu)有助于組織職能的有效發(fā)揮。區(qū)域公共衛(wèi)生安全合作組織有以下功能:第一，制定公共衛(wèi)生安全合作方案和相關(guān)制度;第二，要成為收集、分析、處理和交流各類公共衛(wèi)生安全信息的平臺，及時通報公共衛(wèi)生事件情況;第三，開展公共衛(wèi)生安全事件調(diào)查，進行技術(shù)交流與合作研發(fā);第四，監(jiān)督區(qū)域內(nèi)各政府執(zhí)行相關(guān)合作協(xié)議等等。

(五)支撐:制度機制

區(qū)域合作的實現(xiàn)，不僅需要設(shè)立推動合作的組織機構(gòu)，更需要構(gòu)建良好的制度機制。如上所述，合作組織是否合理健全會影響組織功能的發(fā)揮。那么，一套健全完善的制度機制則是組織機構(gòu)發(fā)揮內(nèi)在功能的有力支撐。缺乏制度機制保障的合作組織是一種不穩(wěn)定、非正式、較松散的聯(lián)盟，很容易出現(xiàn)合作組織因領(lǐng)導人變更而形同虛設(shè)的結(jié)果，更談不上組織功能的實現(xiàn)。

在公共衛(wèi)生安全區(qū)域治理中，合作各方要以健全的制度體系、完備的合作機制為基礎(chǔ)，建構(gòu)應(yīng)對公共衛(wèi)生安全的有力支撐體系。一方面，區(qū)域合作需要完善的制度保障體系。合作各方要在法律制度、利益共享制度、監(jiān)督制度、考核制度等方面形成一整套成熟的、完整的制度體系，實現(xiàn)合作的規(guī)范化、制度化。另一方面，在區(qū)域內(nèi)，建立統(tǒng)一的公共衛(wèi)生安全反應(yīng)機制。這就需要在區(qū)域合作組織內(nèi)建立起覆蓋預(yù)警防控、信息處理、應(yīng)急處置、調(diào)查評估、區(qū)域救援等工作機制。這些機制要與組織機構(gòu)、制度體系實現(xiàn)無縫對接，從而確保組織功能的發(fā)揮以及增強制度的可操作性。

三 公共衛(wèi)生安全區(qū)域治理中存在的問題

在公共衛(wèi)生安全區(qū)域治理上，部分經(jīng)濟區(qū)雖然探索了一些新的合作方式，也取得了一些進展，但對公共衛(wèi)生安全合作的認識程度依然較低，合作內(nèi)容多限于經(jīng)濟層面，合作主體多為府際之間的行為，合作制度依然不健全。這些不足或者缺陷，制約了區(qū)域公共衛(wèi)生安全合作的正常開展。

(一)合作意識比較淡薄，容易產(chǎn)生阻礙合作的消極觀念

區(qū)域合作的各主體分別隸屬于不同行政區(qū)域，往往導致這些政府的行為意識和行為習慣限于本轄區(qū)內(nèi)。在公共問題治理上，地方政府共治意識不強，積極性不高，容易陷入“治理失靈”的困境。尤其是經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)的合作是當前經(jīng)濟區(qū)各地方政府合作的主要領(lǐng)域，重視經(jīng)濟合作忽視社會合作的現(xiàn)狀很難在短期內(nèi)改變。就公共衛(wèi)生安全合作而言，即使地方政府對此開展合作，其合作目的也多為服務(wù)于經(jīng)濟合作，為經(jīng)濟發(fā)展營造一個健康安定的環(huán)境。公共衛(wèi)生安全治理具有長期性、公共性、艱巨性等特點，因而地方政府不太愿意以較高的成本來進行公共衛(wèi)生安全合作，只是把該項合作視為經(jīng)濟合作的附帶品。

(二)共同利益較難形成，難免陷入“搭便車”的困境

“搭便車”現(xiàn)象是地方政府在治理區(qū)域性公共衛(wèi)生安全事務(wù)時不可避免的問題，它直接影響共同利益的達成。“任何時候，一個人只要不被排斥在分享由他人努力所帶來的利益之外，就沒有動力為共同的利益作貢獻。而只會選擇做一個搭便車者。如果所有的參與人都選擇搭便車，就不會產(chǎn)生集體利益。”［9］18顯然，由于區(qū)域內(nèi)各地方政府分別隸屬于不同行政區(qū)域，在合作治理區(qū)域公共衛(wèi)生事務(wù)過程中，優(yōu)先考慮的是自身利益，很少顧及區(qū)域內(nèi)其他成員利益，較少考慮區(qū)域共同利益。

從理性經(jīng)濟人角度理解，政府及官員也有自身利益，他們的利益與社會公利并不完全一致。政府官員作為理性的“經(jīng)濟人”，既要實現(xiàn)公共利益，更要實現(xiàn)自身利益最大化。因此，在一系列公共衛(wèi)生安全事件面前，地方政府首先關(guān)注的是本行政區(qū)內(nèi)社會安全和穩(wěn)定，盡量避免人員的感染或死亡。為此，甚至可能采取一些不利于合作的措施和政策。一旦公共衛(wèi)生安全事件失控，造成重大人員死亡，直接會危機政府官員的政治前途甚至政治生命，這不乏先例。可見，由于共同利益較難形成，區(qū)域內(nèi)各地方政府的理性選擇最后有可能變成集體的非理性，直接影響到區(qū)域內(nèi)公共衛(wèi)生安全的治理。

(三)合作多為政府間行為，非政府組織作用發(fā)揮有限

毋庸置疑，政府是公共衛(wèi)生事業(yè)的第一負責人，在治理公共衛(wèi)生事務(wù)中具有不可推卸的責任。一些經(jīng)濟區(qū)已開啟了區(qū)域內(nèi)公共衛(wèi)生安全合作，也取得了些許成就。

但各地方政府在公共衛(wèi)生安全合作的現(xiàn)狀是:政府間合作較多，非政府組織作用非常有限。首先，政府組織與非政府組織的互動較少。在區(qū)域性公共衛(wèi)生安全合作的組織建設(shè)上，政府組織很少考慮邀請和積極吸引非政府組織的參與。這導致非政府組織要么出于邊緣化狀態(tài)，要么與政府組織保持高度一致而缺乏獨立性。無論哪種情況，都影響了非政府組織的作用發(fā)揮。其次，非政府間的合作較少。不少非政府組織的視野和作用往往只限于本行政區(qū)域內(nèi)，很少開展跨域合作，由此導致各地非政府組織重復(fù)建設(shè)，不利于區(qū)域內(nèi)的公共衛(wèi)生安全合作聯(lián)動開展。再次，公民參與公共衛(wèi)生安全合作不多。公民既是公共衛(wèi)生安全問題的直接受害者，也是公共衛(wèi)生安全治理的群眾基礎(chǔ)。然而，這一群體往往被忽略，時常被視為保護對象，而不是以主體身份參與到地區(qū)公共衛(wèi)生安全合作中去。

(四)制度欠缺且效力不足，制約合作規(guī)范化開展

協(xié)議、協(xié)定是區(qū)域府際合作的主要制度性文件。然而，這些通過協(xié)商方式制定的協(xié)議往往缺乏具體的實施細則以及約束性的法律，造成府際合作執(zhí)行力薄弱，相關(guān)合作協(xié)議無法得以貫徹執(zhí)行，使得府際合作流于形式。當前，在區(qū)域公共衛(wèi)生安全合作中，缺乏一個有力的、專門的合作制度，這是制約合作深入推進的重要因素。例如，長三角經(jīng)濟區(qū)簽訂了諸如《江、浙、滬傳染病聯(lián)防聯(lián)控工作協(xié)議》等合作文件，但是此類協(xié)議依然存在一些不足。就此協(xié)議來看，在合作內(nèi)容上僅針對傳染性疾病，而對于如何在非傳染性疾病中開展合作，未做相應(yīng)的規(guī)定，使得合作內(nèi)容較為狹隘;在合作效力上多為原則性的規(guī)定，缺乏一個權(quán)威性的組織機構(gòu)來推動，很容易造成簽訂的協(xié)議失效。

四 公共衛(wèi)生安全區(qū)域治理的路徑

從多元主體、共贏理念、共同利益、合作組織、制度機制五個維度審視區(qū)域公共衛(wèi)生安全合作具有重大理論意義。在實踐過程中，這五個方面為探索區(qū)域公共衛(wèi)生安全合作提供了思路。

(一)轉(zhuǎn)變觀念，樹立合作共治理念

面對各經(jīng)濟區(qū)復(fù)雜的公共衛(wèi)生安全新態(tài)勢，為實現(xiàn)區(qū)域全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，必須轉(zhuǎn)變觀念，在區(qū)域公共衛(wèi)生安全事務(wù)治理上，樹立合作共治的新理念。具體而言，這種理念體現(xiàn)在三個層面:一是增強責任意識。地方政府要以區(qū)域公眾安全和公共利益為價值取向，認同區(qū)域公共衛(wèi)生安全合作治理的重要性，從思想上增強合作治理的責任意識，主動承擔起維護區(qū)域公共衛(wèi)生安全的責任。二是樹立互信理念。合作治理區(qū)域性公共衛(wèi)生安全離不開地方政府的信任。各地方政府要塑造互信的心理認知，為合作實現(xiàn)地區(qū)公共衛(wèi)生安全創(chuàng)造良好的心理條件。三是改變發(fā)展思維。要改變傳統(tǒng)以經(jīng)濟合作為核心的思維模式，形成一種綜合治理理念。要充分認識到，隨著區(qū)域內(nèi)社會發(fā)展日趨復(fù)雜，公共衛(wèi)生安全合作對于區(qū)域整體發(fā)展起著極其重要的作用。總之，只有在觀念上真正形成一種合作共治的思想，才能有效避免合作中“公地悲劇”的出現(xiàn)。

(二)多元參與，合力防治公共衛(wèi)生

區(qū)域性公共衛(wèi)生安全問題具有復(fù)雜性、分散性、突發(fā)性等特征，僅僅靠政府組織的重視和投入是遠遠不夠的。畢竟，地方政府在人力、財力、技術(shù)等方面的資源相當有限。因此，各地方政府在公共衛(wèi)生安全合作上，要擺脫政府“單槍匹馬”的現(xiàn)狀，積極吸收非政府組織和公民參與地區(qū)公共衛(wèi)生安全的治理，形成共抗公共衛(wèi)生安全的合力。一是通過開展公共衛(wèi)生知識、公共衛(wèi)生意識的宣傳教育活動，提高公民參與意識，開展公共衛(wèi)生領(lǐng)域的公民參與活動，讓公眾參與到公共衛(wèi)生安全治理中去。二是鼓勵非政府組織進入公共衛(wèi)生安全治理，支持他們開展公共衛(wèi)生安全科學技術(shù)研究，充分發(fā)揮他們在經(jīng)濟、技術(shù)和智力上的優(yōu)勢。三是地方政府要有效利用政務(wù)網(wǎng)站、政府微博、新聞媒體等渠道，及時向社會公布公共衛(wèi)生事件發(fā)展動態(tài)，增強政府行政的透明度，便于公眾和非政府組織充分掌握相關(guān)信息。通過信息服務(wù)的社會化，保障公眾獲取公共衛(wèi)生信息的合法權(quán)利，使公民了解公共衛(wèi)生的管理情況;通過為各地的學術(shù)專家和學術(shù)組織提供準確、權(quán)威的公共衛(wèi)生數(shù)據(jù)，便于他們更好地為政府提供參謀咨詢服務(wù)。總體而言，區(qū)域公共衛(wèi)生安全合作必須充分發(fā)揮各種力量優(yōu)勢，構(gòu)建政府之間、政府與公民之間、政府與非政府之間、非政府之間等多主體參與的治理網(wǎng)絡(luò)。

(三)成果共享，健全利益均衡機制

既然區(qū)域共同利益是區(qū)域合作的基礎(chǔ)，那么，在區(qū)域公共衛(wèi)生安全合作中必須科學衡量各方利益關(guān)系，杜絕簡單的為了多數(shù)人利益而忽視少數(shù)人利益的平衡方法，必須把實現(xiàn)利益共享作為合作的基本價值取向。面對區(qū)域公共衛(wèi)生安全的復(fù)雜形勢，地方政府的合作意愿日漸強烈，這有助于形成共同利益，也決定了公共衛(wèi)生安全合作的平臺是共享的。這種利益共享，既體現(xiàn)為各方在合作中實現(xiàn)本行政區(qū)內(nèi)公眾的健康安全，也體現(xiàn)為各方的付出能獲得平等回報，更體現(xiàn)為各方有權(quán)獲得其他合作伙伴的安全指導與援助。為此，有必要建立一個由多部門構(gòu)成的利益協(xié)調(diào)機制，如建立聯(lián)席會議制機制。這種機制不僅要建立在各方自愿合作、對話協(xié)商的基礎(chǔ)之上，而且要簽訂具有約束性的法律協(xié)定，避免利益失衡。可建立利益補償機制、利益分享機制，實現(xiàn)公共衛(wèi)生利益在區(qū)域內(nèi)地方政府間的合理分配。

(四)組織推動，創(chuàng)新區(qū)域合作機構(gòu)

區(qū)域合作治理結(jié)構(gòu)是實現(xiàn)區(qū)域公共衛(wèi)生安全合作的必備載體。一方面，各地方政府要建立健全已有的治理組織，用制度加以完善鞏固;另一方面，要積極構(gòu)建適應(yīng)公共衛(wèi)生安全合作的新組織，努力探索合作治理結(jié)構(gòu)的試驗。首先，在中央設(shè)立公共衛(wèi)生指導協(xié)調(diào)機構(gòu)。國內(nèi)府際合作可以避免國家間合作缺乏上級權(quán)力機構(gòu)的不足。區(qū)域公共衛(wèi)生安全合作的協(xié)調(diào)管理是一項復(fù)雜艱巨的系統(tǒng)工程，有必要考慮在中央衛(wèi)生部門建立相關(guān)協(xié)調(diào)區(qū)域府際合作的機構(gòu)，協(xié)調(diào)解決區(qū)域合作中遇到的重大問題。其次，公共衛(wèi)生安全合作組織應(yīng)納入?yún)^(qū)域合作框架之內(nèi)。公共衛(wèi)生安全合作組織不能游離于或孤立于本區(qū)域內(nèi)的合作框架，而是要成為總體組織架構(gòu)中的一個專門合作機構(gòu)。只有這樣，才能充分整合資源，實現(xiàn)合作效益最大化。再次，在區(qū)域合作框架下，建立一個具體的專門合作組織。這一合作組織可分為常設(shè)機構(gòu)和非常設(shè)機構(gòu)。常設(shè)機構(gòu)除具體負責處理日常事務(wù)外，還分管信息溝通平臺和監(jiān)督機構(gòu)，及時發(fā)布公共衛(wèi)生信息，有力監(jiān)督合作各方的行為。非常設(shè)機構(gòu)可根據(jù)公共衛(wèi)生是否具有傳染性和突發(fā)性分設(shè)兩個單位，即突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機構(gòu)和公共衛(wèi)生安全事件防控機構(gòu)。

(五)制度合作，構(gòu)建法律保障體系

制度“是一系列用來建立生產(chǎn)、交換與分配基礎(chǔ)的政治、社會和法律基礎(chǔ)規(guī)則”［10］。區(qū)域合作碰到的最棘手難題在于合作缺乏法律法規(guī)的強制約束。因而，為確保區(qū)域公共衛(wèi)生安全合作的連續(xù)性和一貫性，有必要制定完善的法律法規(guī)，用法律的形式把協(xié)商中形成的共識和成果確定下來。完善的法律法規(guī)，既可為合作找到法律依據(jù)，又有助于規(guī)范和約束區(qū)域合作行為。一方面，要從憲法和地方組織法上為區(qū)域公共衛(wèi)生安全合作法律化提供依據(jù)。通過立法，賦予地方政府制定區(qū)域公共衛(wèi)生安全合作法律法規(guī)的權(quán)力，明確他們的權(quán)限和職責，掃除制度上的障礙。另一方面，考慮制定《區(qū)域公共衛(wèi)生安全合作條例》，指導和規(guī)范該地區(qū)的公共衛(wèi)生安全合作。以法律的形勢規(guī)定合作的原則、規(guī)范、決策程序以及組織機構(gòu)，明確合作各方的權(quán)利和義務(wù)、責任分工、合作的內(nèi)容和范圍、違反條例的法律責任等條款。制定法律條款不只是為了實現(xiàn)合作的有法可依，更重要的是為了確保有法必依和違法必究。

［1］滕五曉，王清，夏劍微.危機應(yīng)對的區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動模式研究［J］.社會科學，2010(7):63-68.

［2］齊峰，朱新光.中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)公共衛(wèi)生安全合作機制問題的探討［J］.東南亞研究，2006(1):88-91.

［3］陳瑞蓮.區(qū)域公共管理導論［M］.北京:中國社會科學出版社，2006:2.

［4］陳瑞蓮.論區(qū)域公共管理的制度創(chuàng)新［J］.中山大學學報:社會科學版，2005(5):61-62.

［5］李禮.區(qū)域治理國內(nèi)研究的回顧與展望［J］.學術(shù)論壇，2010(7):56.

［6］HAMILTON D K. Developing Regional Regimes:a comparison of two metropolitan areas［J］.Journal of Urban Affairs，2004，26(4):455-477.

［7］羅爾斯.政治自由主義［M］.萬俊人，譯.南京:譯林出版社，2000:410.

［8］BAILEY M T，MAYER R T.Beyond rationality:decision-making in a interconnected world［M］.New York:Greenwood Press，1992:40.

［9］埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事物的治理之道［M］.上海:上海三聯(lián)書店，2000.

［10］科斯，阿爾欽，諾斯，等.財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷:產(chǎn)權(quán)學派與新制度學派譯文集［M］.劉守英，譯.上海:上海三聯(lián)書店，1994:270.