天津城市化進程中失地農民利益補償機制構建

宋建輝

摘要：當前，失地農民利益補償已成為社會各界關注的熱點問題，故構建有效的利益補償機制顯得尤為必要。這不僅事關失地農民自身利益，更關系到整個社會和諧穩定。通過對天津區縣失地農民利益補償情況的現實考察，發現存在補償偏低、知情權和參與度不足、滿意度不高等現實問題，而補償標準不合理、補償范圍過窄、集體土地產權不清、補償款分配混亂是導致農民利益受損的深層原因。最后針對性提出保障失地農民合法權益的配套措施。

關鍵詞：失地農民；城市化；征地補償；補償機制；天津

中圖分類號：F291.1

文獻標識號：A

文章編號：1001-4942（2015）10-0151-06

近年來，天津城市化進程加快。截至2011年底，全市以城鎮人口占常住人口比重計算的城市化率達到80.5%（天津市2011年國民經濟和社會發展統計公報），位居全國各省市前列。城市化的快速推進使大量農村集體土地轉為城市國有土地，產生大量失地農民。然而，土地是農民賴以生存的物質基礎，征地也使他們失去了生存和發展的物質基礎。農民失去了土地，就等于失去了最基本的生活資料、失去了最基本的生計來源。客觀而言，現行征地利益補償機制面臨著諸多困境，不僅影響了城市化的健康發展，也為社會穩定和經濟發展埋下了隱患。未來，亟需加大力度維護失地農民合法權益，通過構建科學合理的制度體系實現對其利益的充分補償。相應地，失地農民利益補償機制構建也成為城市化進程中亟待解決和關注的重大現實問題。基于此，筆者通過對天津城市化進程中失地農民利益補償情況的現實考察，挖掘其利益受損的制度根源，力求探尋維護其合法權益的制度機制。

1失地農民利益補償情況的現實考察

為強化對天津城市化進程中失地農民利益補償情況的深刻理解，課題組于2012年9月分別對天津市區周邊區縣進行了實地調研，重點圍繞失地農民征地補償情況、知情權和參與度、對征地補償的意見和態度等內容展開。調研對象樣本選取參考了相關鄉鎮和村莊經濟實力、距離城鎮遠近程度、經濟發展類型及征地時間和規模等因素。調研過程中，采用了結構式抽樣調查或深度訪談方法，先后涉及14個鄉鎮、46個村莊，累計獲取113份有效問卷。

1.1農地征用總體情況

1998年全國第三次土地調整時，受訪113位失地農民家庭中累計384人共分得土地34.94公頃，人均分得土地0.09公頃。各區縣人均農地面積不盡相同，武清、靜海、寧河、寶坻人均農地面積多在0.09～0.27公頃之間，其它區縣人均農地面積則在0.09公頃以下。伴隨工業化、城市化迅速推進，尤其2000年以來天津征地規模和速度明顯加快，絕大多數農民家庭土地被一次性征收完畢。在受訪113位失地農民家庭中有99戶土地被一次性征收，占總數的87.6%；其余14戶土地分2～4次逐步征收完畢，占總數的12.4%。同時，天津各區縣征地規模也不盡相同。農民單戶最大失地面積達1.33公頃，位于武清區東浦洼鄉繩南宮村；單戶最小失地面積則僅有0.02公頃，位于農地資源稀缺的北部山區——薊縣漁陽鎮土樓村。天津農地征收的一個顯著特點即實施“宅基地換房工程”，即農民以一定面積宅基地平房換取相應面積樓房集中居住，加快宅基地等農村集體建設用地的集中統一開發步伐。調研得知，約85.8%受訪農戶在失去農地的同時也失去了宅基地，其余14.2%也正在或即將實施“宅基地換房工程”。

1.2農地征用補償情況

天津各區縣依據征地規模、經濟發展程度及失地農民現實情況，分別采用了不同的利益補償安置方式。

一是現金補償。政府將失地補償費用以貨幣形式給予失地農民后由其自謀出路。現金補償分一次性補償和分期補償兩種方式。依據各地區位、經濟發展、土地供需狀況、征地時間不同，天津的貨幣補償費用大約為每公頃（45～225）×10⁴元，靜海、漢沽、薊縣等地采用一次性貨幣補償。分期貨幣補償則是政府或開發商將失地補償費用按年或月定期支付給失地農民，這種補償方式相對較少且主要用于西青、靜海、大港等地部分村鎮。這些地方大多采用租賃方式將農民土地集中收回統一經營。現金補償方式便于操作執行，短期內農民也容易接受，但它沒有充分考慮到農民的長遠利益和長期生活保障，一旦補償資金用完，農民未來生活將陷入困境。

二是實物補償。該補償方式主要針對“宅基地換房工程”，在農地征用實踐中很少采用。該補償方式解決了農民失去宅基地后的安居住房問題，但由于農民住進樓房后的額外購房成本、房屋裝修費用及物業、水、電、暖、氣費用增加而導致生活開支加大。

三是保險安置。即主要為失地農民提供養老、醫療保險。該安置方式主要在津南區、北辰區采用。如津南區辛莊鎮為每位成年失地農民一次性補繳（4.75～6.7）×10⁴元不等的養老保險費，解決了農民失去土地后的長期生活保障問題。保險安置考慮到了農民的長遠生計問題，然而卻對農民失地后的現實生計考慮不足，導致其現實生活困難，同樣招致失地農民的不滿。

四是現金加保險組合補償。即在給失地農民一定額度貨幣補償的同時還為其繳納養老、醫療社會保險的安置方式。該補償方式在考慮農民失地后現實生活需求的同時，還兼顧了農民的長期生活保障問題。東麗、西青、塘沽、武清、寶坻等區縣大多采用這種方式，征地過程較為順利。

以上無論哪種補償方式，相對于政府出讓土地后的收入而言都明顯偏低。政府將征收的農村土地出讓后，往往增值達數十倍乃至數百倍，而失地農民卻沒有分享到土地出讓后的增值收益。更有甚者，部分失地農民至今尚未拿到征地補償款或得到其它方式的合理補償。在被調查農戶中至少有3戶農民家庭在失地的同時尚未得到妥善安置和補償，占全部受訪農戶的2.7%。

1.3農民對征地補償的知情權和參與度

作為土地的使用者和經營者，農民在征地過程中應該擁有知情權、參與權、談判權等政治權利。然而，由于征地過程中農民對征地政策相關信息知之甚少，導致其沒有獲得充分的知情權。endprint

調查表明，有14位失地農民反映當地政府征地過程中對征地補償政策沒有進行任何宣傳；即使認為進行過宣傳的99位失地農民也僅僅反映當地政府只是簡單發布了征地公告、發放了宣傳冊、召開村委會進行了口頭通知或者對被征地農民進行了口頭解釋。農民對于征地目的、用途、依據、補償標準等具體信息則無從知曉或較為模糊。在關于“征地補償政策了解程度”調查中，沒有農民認為對當地征地補償政策“完全了解”，認為“了解大部分內容”的也只有3位，而認為“了解一點兒”和“根本不了解”的則多達48人和62人。失地農民大多數認為征地補償公告或宣傳冊只是“走形式”或“辦理手續的通知書”，內容模糊，作用不大，沒有充分尊重他們的知情權。

關于失地農民的參與權，征地過程中更是難以得到有效執行。據調查，高達80.5%的失地農民未參與征地補償款的協商或談判，僅有19.5%失地農民參與了相關問題的討論。至于“征地補償方案確定前是否召開全體村民或村民代表大會”，63位失地農民反映召開過，50位失地農民表示沒有召開過。即使參加過會議的失地農民也僅僅表示會議集中于傳達上級政策文件、公告征地方案，很少就征地補償問題進行民主討論和民主表決，農民決策過程中仍處于弱勢地位。在關于“征地補償方案確定是否征求過村民意見”調查中，74位反映召開村委會時征求過部分村民或村民代表意見，但自己未參加也未表達意見；24位反映只是征求過村干部意見，未征求過自己意見；4位反映沒有征求過任何人意見；僅有11位反映登門入戶征求過村民意見或以其他方式征求過意見。

以上情況表明，天津失地農民在征地過程中的知情權和參與度明顯不足，國家征地政策、征收程序沒有得到相關部門的足夠重視、宣傳和執行。

1.4農民對征地補償的意見和態度

由于征地過程中問題較多、利益受損嚴重，失地農民普遍對征地補償政策的認同度偏低。失地農民征地補償滿意度調查顯示，在113位受訪者中對當前征地補償不太滿意人數占調查總數的45.1%；31.9%的農民認為征地補償一般、勉強可以接受；選擇非常滿意、比較滿意的分別僅占調查總數的1.8%和11.5%；另外，還有9.7%的農民對征地補償很不滿意。

在關于“每公頃農地給予多少補償才算合理或才能滿足長遠生計需要”調查中，僅有3位失地農民認為每公頃在45萬元以下，有11位認為（45～75）×10⁴元可以接受，35位認為（75～150）×10⁴元較為合理，剩余64位認為150萬元以上才能滿足家庭長遠生計需要。不同區縣農民對征地補償要求也不盡一致。市內環城四區及濱海新區由于區位優越、經濟發展水平高、消費開支大而普遍要求征地補償每公頃在150萬元以上，其他遠郊區縣農民征地補償要求則相對偏低。但多數失地農民對每公頃土地補償標準的預期至少在75萬元以上，然而現實中相當部分失地農民所獲補償低于這一要求。

在失地農民“最希望解決問題”調查中，高達85%受訪農民重點集中于提高征地補償標準、增強征地補償的知情權和談判能力、實現征地政策的公正實施和公平分配等方面。可見，失地農民更為關注自身失去土地后受償權利的充分尊重與維護，這也成為未來征地制度改革的重點與方向。

2失地農民利益受損原因探析

農民失地是工業化、城市化發展的必然結果，理應有助于農民分享工業化、城市化發展成果。然而，征地過程中由于多方面原因導致農民利益受損嚴重。這其中既有制度緣由，也有相關政策執行過程中的扭曲。

2.1征地補償標準不盡合理

我國《土地管理法》第47條規定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償；征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。現行征地補償標準是按照土地原有用途的年產值倍數來計算的，其中土地補償費和安置補助費總舍不得超過土地被征收前三年平均年產值的30倍。顯然，該補償標準沒有考慮土地區位、地方經濟發展水平、人均耕地面積等影響土地價值的經濟因素，也沒有考慮土地的預期收益及長期使用過程中的增值因素，標準制定依據過于簡單。征地補償僅僅依據一定時期內土地可以產生的直接收入來設定，顯然與土地的公平市場價格存在較大差距，這樣的補償標準難以彌補農民因失地而帶來的價值損失，更沒有考慮失地農民長遠的生存和生活保障成本。

具體到天津各區縣農民征地補償，由于農民失地前大多種植蔬菜、棉花、花卉、葡萄等經濟作物，而征地補償費仍按照種植糧食作物的標準給予補償，自然使農民感到利益受損嚴重，招致農民的不滿。可見，征地使農民喪失了土地所有權和使用權，而補償卻未充分體現農村土地的所有權價值和使用權價值。

2.2征地補償范圍過窄

依據相關法律規定，征地補償僅限于與被征地農民有直接關聯的經濟損失，而間接關聯損失或者附帶損失則未考慮在內。農民失地后，僅獲得農地本身、人口和勞動力安置及地上附著物和青苗費的補償，至于殘余地分割損失、農業經營損失、租金損失及其他各種因征地所致的必要直接或間接費用損失均未列入補償范圍。

同時，傳統農村土地上負載著農民就業和社會保障功能。農民失地后無法順利找到工作、生活無著落、無收入來源保障、無法融入城市生活、居住條件變差等等，這些變化均對失地農民帶來現實物質層面和心理精神層面的負面影響。這些損失和傷害由于種種原因目前仍未納入征地補償范圍。

同全國其他省區一樣，天津失地農民所獲補償也僅為土地農業用途方面的損失補償，而土地非農化后的增值收益則被地方政府和開發商所獲得。區縣宅基地換房實物補償也僅體現的是宅基地上房屋價值的補償，而對于房屋所占宅基地使用權價值則未能得到充分體現。可見，農民失地后所獲補償僅為其所受損失的部分補償，仍未得到公平合理的全面補償。

2.3集體土地所有權主體不清

依據我國《憲法》、《農業法》、《土地管理法》等相關法律規定，農村土地所有權屬于農民集體。然而，由于“農民集體”是一個相當抽象、沒有具體組織形態和法律人格意義的集合群體，這樣導致現實中難以找到準確的對應載體。農民集體既可以指鄉鎮集體，也可以指村集體或村民小組，從而使集體土地所有權主體具有不確定性，更難以界定各自擁有土地的產權邊界。endprint