巨額“調(diào)水”資金從何而來？

文/南水北調(diào)工程建設(shè)辦公室原主任 張基堯

在人們的印象中，因為有國家政策和財政支持，國家重大工程建設(shè)財大氣粗，不必為資金籌措和管理擔憂。其實不然，資金籌措是令任何重大項目負責人都頭痛的事，在國家財政緊張時期尤其如此，且工程規(guī)模越大、資金越多，管理越復雜、棘手。在擔任國務院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會辦公室主任（2003年8月至2010年8月）期間，如何避免因資金問題讓項目“胎死腹中”或影響工程進度，如何避免“工程建成了，干部倒下了”，是工程規(guī)劃和建設(shè)外的又一巨大挑戰(zhàn)。今天來梳理南水北調(diào)工程資金籌措和管理的歷程，思考其中之得失，對工程的后續(xù)建設(shè)和資金管理以及其他重大工程的資金籌措和管理，多多少少有些借鑒意義和啟發(fā)作用。

資金籌措和管理至關(guān)重要

南水北調(diào)工程，從1952 年毛澤東提出“南方水多，北方水少，如有可能，借點水來也是可以的”設(shè)想，到50余年后才開工建設(shè)，這里面既有需要規(guī)劃、研究的因素，也與我們國家的綜合國力、技術(shù)水平相關(guān)，資金問題更是不可忽略的重要原因。

南北水調(diào)工程規(guī)模浩大，需要巨額資金作支撐。舉個簡單的例子，早在20世紀六七十年代，關(guān)于南水北調(diào)工程建設(shè)規(guī)劃就有各種爭論，比如有人支持中線、有人支持東線。為什么那時候不能兩條線一起干呢?就是因為國家財政困難，難以提供充足的資金。

2002年12月，國務院批復南水北調(diào)工程總體規(guī)劃。根據(jù)這一總體規(guī)劃，南水北調(diào)工程計劃投資5000億元，建設(shè)50年。有人提出疑問，50年我們?nèi)硕疾辉诹耍@個規(guī)劃預測如何得來？這確實是經(jīng)過認真推算的，主要是按照調(diào)水線路計算工程量、搬遷規(guī)模、銀行貸款利息、水污染治理等費用。上報時大家意見不太一致。我擔心如此巨額的資金審批通不過，曾提出西線三期是否可以不報，但有些同志尤其是多年從事規(guī)劃的老同志認為，為了保證規(guī)劃的完整性，還是有必要報5000億元50年，一步到位。后來按照他們的意見報上去，還是幸運地獲批了。其中，東中線一期工程1240億元，分別是東線320億元、中線920億元。

因為資金巨大，籌措渠道和資金結(jié)構(gòu)又很復雜，資金管理尤顯關(guān)鍵。首先，南水北調(diào)工程分幾期完成，投資也有一個演變過程，增加了資金管理難度。比如工程規(guī)劃階段，要做投資估算；到可行性研究報告階段，要做投資匡算；到初步設(shè)計階段，要做投資概算；到工程竣工還要做投資決算，等等。其次，南水北調(diào)工程比三峽工程戰(zhàn)線要長，范圍要大，項目要多。另外，除工程建設(shè)外，還有水污染治理、文物保護等等。南水北調(diào)東中線工程穿越中國古代文明的核心地區(qū)，文物保護任務十分艱巨，有時候?qū)幙烧{(diào)整渠道走線也要保證國家文物安全。這些情況給南水北調(diào)資金籌措和管理增加了很大困難。

南水北調(diào)工程資金使用結(jié)構(gòu)也很復雜，涉及主體工程、征地和移民、生態(tài)治理、配套工程等方 。主體工程主要包括挖渠道、建水庫，修建各類泵站等。征地和移民資金數(shù)量很大、管理層次多，很復雜。比如，東中線一期工程沿線征地量就有100多萬畝，加上臨時用地50萬畝，一共約150萬畝，庫區(qū)移民及干線搬遷近50萬人。

多渠道融資

現(xiàn)在的國家重大工程資金籌措和計劃經(jīng)濟時代有很大區(qū)別。計劃經(jīng)濟時代，水利工程建設(shè)資金都是國家出，改革開放特別是實行社會主義市場經(jīng)濟體制以后，這種情況發(fā)生了巨大變化，多種渠道籌資成為趨勢。融資渠道爭論的關(guān)鍵是南水北調(diào)工程的定性問題，經(jīng)水利部研究，把南水北調(diào)工程定性為準公益性工程，由政府主導，市場化運作，企業(yè)化管理，用水戶參與。工程性質(zhì)明確后，我們考慮東中線一期工程資金的來源主要從三方面著手：中央財政、南水北調(diào)基金和銀行貸款。

多渠道籌資中國家財政支持肯定是第一位的、決定性的。在給國務院的匯報材料中，我們強調(diào)南水北調(diào)工程是國家工程，期望得到中央財政較大的支持。可是，朱 基總理告訴我們，國務院也沒有錢。由于1998年長江發(fā)生特大洪水，1999年以后搞災后重建，2000年國家整個外匯儲備才200多億美元。經(jīng)過反復爭取，我們終于獲得中央財政20%的支持，這對當時相對薄弱的國家財力來說已是十分難得了。

第二是成立南水北調(diào)工程建設(shè)基金。做南水北調(diào)工程規(guī)劃時，我們借鑒過去重大建設(shè)項目設(shè)立基金的做法，設(shè)立南水北調(diào)工程建設(shè)基金。南水北調(diào)工程建設(shè)基金從哪來呢？只能從水上做文章。當時還沒有水資源配置的說法。我們了解到電力基金主要靠電力加成形成。那么，水價加成搞南水北調(diào)工程建設(shè)基金也名正言順。不過，水價加成不能太高，必須考慮到人民群眾及各行各業(yè)的承受能力，搞得好也可以起到促進節(jié)約用水的作用。

南水北調(diào)工程建設(shè)最后的資金缺口只能向銀行貸款。我們決定采取銀團貸款模式。2004年4月21日，我們請國家開發(fā)銀行企業(yè)局牽頭，在北京召開南水北調(diào)工程2004年第一次銀團會議，9家銀行組成南水北調(diào)工程銀團。最終，銀團和南水北調(diào)工程建設(shè)辦公室簽訂協(xié)議，貸款558億元，貸款年限暫定為20年。為了體現(xiàn)對南水北調(diào)這一國家重點工程的支持，在國家確定的利息基礎(chǔ)上下浮15%。在以后的使用中，由于國家調(diào)控，銀行貸款額度減少，銀行不再愿意向南水北調(diào)這樣的長線工程放貸，所以有一段時間貸款資金老不到位。

政府出一點，基金集一點，銀行貸一點，就是當時資金籌措的情況。中央財政、南水北調(diào)基金和貸款的金額和比例分別是：中央財政資金248億元，占20%；地方籌集基金434億元，占35%；貸款558億元，占45%。這里有必要說明的是：南水北調(diào)基金從山東、江蘇、湖北、河南、河北、天津、北京這幾個省市籌資。資金分配由我們根據(jù)需供水量和供水距離制訂統(tǒng)一的政策，指明資金來源，各省市分擔一定數(shù)額，由各地方政府組織收取。地方籌集的434億元基金中，需要交給中央130億元，作為中央出的資本金。所以，實際算在地方政府頭上的只有304億元，中央占到378億元。為什么中央要從地方資金中抽出130億元呢？實質(zhì)上是中央需要控股。從資本金角度來說，貸款不能算資本金。這樣一來，中央就占資本金的55%，地方占45%。

多層因素讓成本上升

隨著工作的深入，南水北調(diào)東中線一期工程資金需要量發(fā)生巨大變化，當時批復總體規(guī)劃時的1240億元已遠遠不夠。2005年，東中線一期工程可行性研究報告編制完成，資金總量比總體規(guī)劃翻了一番，高達2546億元。工程還沒開始資金就要翻番，一下子引起軒然大波。《南風窗》就曾以《南水北調(diào)推遲幕后》為題，分析南水北調(diào)工程推遲的原因，其中就說道：“歸根到底，是資金出了問題。物價上漲、輔助性工程過多、移民搬遷補償標準大幅提高這些因素綜合起來，已經(jīng)讓南水北調(diào)的總投資至少翻了一番。”應該說，文章的說法還是比較客觀的。不過，南水北調(diào)工程資金增加的原因，遠比文章所說的復雜得多。

一是國家政策的變化，尤其是征地移民政策和稅收政策的變化。按照國務院頒發(fā)的《大中型水利水電工程移民安置及征地補償條例》，征地補償?shù)臉藴适寝r(nóng)業(yè)前三年畝產(chǎn)平均收入的7～8倍。后來，由于經(jīng)濟社會發(fā)生了很大變化，如此低的補償標準農(nóng)民難以承受。經(jīng)多方測算、協(xié)商并報請南水北調(diào)工程建委會同意，按照16倍的標準給予補償。稅收政策變化對資金影響也很大。比如耕地占用稅，以前沒多少，后來南水北調(diào)耕地占用稅增加到每畝24元左右，僅這一項就增加開支260多億元。

二是工程的增加，主要是增加了跨渠橋梁。我給河北、河南的同志做工作，請他們在考慮老百姓出行方便的基礎(chǔ)上，也一定要考慮控制建設(shè)規(guī)模，降低建設(shè)成本，但地方政府希望橋越多越好，越寬越好。我們總希望有所控制，可以通車就行。我們規(guī)范了可以通車的橋和人行橋。后來，雖然經(jīng)過反復協(xié)調(diào)，但南水北調(diào)中線平均800米就要修一座橋。2014年就要通水了，現(xiàn)在地方政府還在要求增加橋梁。

三是物價上漲。南水北調(diào)工程從規(guī)劃到建設(shè)期間，物價年年在漲，2002年以后增長尤其快，各種建筑材料、人工費用齊步往上走。比如我們做可行性研究報告時，人工費是每人每天36元，后來漲到150元。南水北調(diào)工程需要物資量很大，材料、沙石料都由地方生產(chǎn)。工程越緊張，材料費越上漲。地方政府干預也沒用，這就是市場機制!如果我們自己組織生產(chǎn)，地方又不愿意了。工程建設(shè)必須協(xié)調(diào)好和地方的關(guān)系，站在多方利益的結(jié)合點上考慮問題，謀劃工作。

四是將一些治污項目納入南水北調(diào)工程規(guī)劃。水污染治理工程量很大，也是一個長期的艱巨的工程。比如東線治污資金292億元，中線治污資金70億元，一下就增加300多億元。按說這部分資金不應該納入工程投資中，但不列入工程投資，治污資金就沒有渠道，治污不達標，建好工程又有什么用？

五是工期推遲，利息增加。原來計劃2010年開始供水，后來由于種種原因推遲到2014年供水，4年的貸款利息不是個小數(shù)目。

進一步尋找資金來源

我們必須進一步解決資金來源問題，從2005年東中線一期工程可行性研究報告出來后，我們就著手考慮增加資金從哪來的問題，并做了大量工作，可行性研究報告也因此拖到2008年才獲得國務院批復。

籌集1240億元的時候，好不容易才讓中央財政出20%，增加的1000多億元都讓政府出肯定不可能，于是我們盯上了三峽工程基金。2005年，我給曾培炎副總理寫報告，建議在三峽工程建成后，將三峽工程基金轉(zhuǎn)為南水北調(diào)工程建設(shè)基金。2005～2008年，我找發(fā)改委主任馬凱、三峽工程建設(shè)辦公室主任蒲海清、財政部部長金人慶多次協(xié)商，最后達成一致意見報送國務院。國務院由曾培炎、回良玉副總理、華建敏秘書長牽頭，把相關(guān)20多個省的副省長找來研究，達成統(tǒng)一意見后，向溫家寶總理報告。我們以為應該是十拿九穩(wěn)了，可最后關(guān)頭，三峽辦那邊提出了不同意見，報告沒能獲批。經(jīng)過多輪的協(xié)商、協(xié)調(diào)，最后的結(jié)果是，三峽工程基金在三峽工程建成后轉(zhuǎn)化為大型水利工程建設(shè)基金，其中一部分(前期大概占到75%)用于南水北調(diào)工程建設(shè)，剩余部分用于三峽后期建設(shè)和扶持。同時，在南水北調(diào)工程中不受益的西部地區(qū)，征收的三峽基金全部返還地方用于水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這個政策應該說比較周全，解決了四個問題：一是解決了南水北調(diào)工程資金缺口和三峽移民后期扶持資金來源問題；二是為大型水利建設(shè)找到了長期資金來源；三是對西部地區(qū)水利建設(shè)給予了極大支持；四是將三峽工程基金轉(zhuǎn)為大型水利工程建設(shè)基金，等于給基金找到“正式戶口”。

資金增加到2546億元以后，資金結(jié)構(gòu)隨之發(fā)生巨大變化：中央投資部分414億元，占16%；南水北調(diào)基金減少到290億元，占11%；貸款還是558億元，占21%；重大水利工程建設(shè)基金1241億，占49%；地方籌資43億，占2%。從上述數(shù)據(jù)可以看出，中央基金明顯增加，由248億元增加到414億元。另外，重大水利工程建設(shè)基金1241億元，也是中央統(tǒng)一收的，屬于中央投資。這樣一來，中央投資1656億元，已占到65%，地方負擔大大減輕。

嚴格科學的資金控制管理辦法

資金來源問題基本解決后，如何控制是個備受關(guān)注的重大問題，而且也是高風險問題。資金越多，責任越大，風險越大。因此，我提出南水北調(diào)工程建設(shè)必須保證“三個安全”，即工程安全、資金安全、干部安全。工程安全就是要保證工程按照設(shè)計目標投入使用，發(fā)揮工程的建設(shè)效益、經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益。資金安全就是在工程建設(shè)中一定要把資金管理好、控制好，不能讓資金流失、挪用，不能出現(xiàn)違規(guī)運作，保證資金全部落在工程建設(shè)上、征地移民上、環(huán)境治理上。干部安全就是說必須在南水北調(diào)工程建成時干部行得正、立得住，不能“工程建起來，干部倒下了”。要保證這“三個安全”并非易事，巨額資金是巨大誘惑，為了制定嚴格科學的資金控制管理辦法，我們花了很多心思，這里主要介紹四個政策。

一是靜態(tài)控制和動態(tài)管理。靜態(tài)控制主要是對國家批復的資金進行靜態(tài)控制。動態(tài)管理主要是根據(jù)政策變化、物價變化等不可預見因素增加的資金，允許動態(tài)的調(diào)整。實施靜態(tài)控制和動態(tài)管理的最大優(yōu)勢是不需要一個一個單元工程重新追加概算。靜態(tài)投資控制在國家批準范圍內(nèi)，動態(tài)的物價變化、政策變化每一項都必須有據(jù)可查，為此我們著力加強對建設(shè)資金的控制和監(jiān)管，建立了資金管理的平臺和嚴格的科學管理制度。

二是當工程投資和建設(shè)需求有差距，也就是資金供不應求時，財政部允許南水北調(diào)辦公室通過“搭橋資金”解決。所謂“搭橋資金”就是通過銀行借貸救急，防止因資金問題影響工程進度。銀行貸款數(shù)額經(jīng)過批準后，我們和銀行簽訂“搭橋資金”協(xié)議，保證“搭橋資金”本金和利息的償還渠道。

三是規(guī)定征地移民資金由地方政府包干使用。南水北調(diào)工程資金中最難控制的就是征地移民資金，它涉及千家萬戶，涉及具體細節(jié)，而且是不斷變化的，我們借助地方政府的力量，和各省市政府簽訂征地移民包干協(xié)議，實行任務包干、工作包干、投資包干。

四是治污環(huán)保資金由國家發(fā)改委直接撥給省政府，省政府按照治污規(guī)劃要求實現(xiàn)治污目標，對國家發(fā)改委負責。

這四個政策，實際上就是資金管理辦法原則性和靈活性相結(jié)合，并將最難管理的征地移民資金和治污環(huán)保資金劃出去，交由有管理能力和行政職責的各級地方政府，充分借助地方政府的管理職能，由他們負責處理。

水價是資金回收主要渠道

雖然我們將南水北調(diào)工程定性為準公益性工程，不以盈利為目的，但它也存在資金的回收問題。無疑，南水北調(diào)工程資金的回收主要渠道是水價。水價的確定首先要充分考慮供水成本問題。南水北調(diào)工程供水成本比較復雜，主要由六部分組成：一是固定資產(chǎn)折舊，就是在南水北調(diào)工程過程中形成了固定資產(chǎn)的，比如渠道、泵站、各種建筑物，按照一定比例折舊；二是固定資產(chǎn)維護費，主要是南水北調(diào)工程每年的維護、巡視、檢修等費用；三是工程管理費；四是抽水電費；五是貸款本金年利息；六是稅金。

水價既要考慮回收國家資金，也要考慮地方政府和老百姓的承受能力。為了避免出現(xiàn)供水后錢收不回來、工程難以為繼的局面，我們采取了如下措施：

一是嚴格控制地下水超采。這不僅是經(jīng)濟問題，也是生態(tài)問題。一方面，如果地下水繼續(xù)超采，即使南水北調(diào)供水，大家也不愿意花錢用水，這樣就會出現(xiàn)一種局面：南水北調(diào)工程規(guī)模很大，供水量也不小，卻沒有人用水。這就造成巨大浪費。另一方面，南水北調(diào)工程一個重要的目的就是補償生態(tài)用水，改善環(huán)境。如果南水北調(diào)工程補給生態(tài)水的同時，地下水又被嚴重超采，顯然達不到改善環(huán)境的目的。

二是制訂基本水價和計量水價兩種不同水價。兩種不同水價是南水北調(diào)工程特有的，主要目的是保證資金有效回收。基本水價，就是固定資產(chǎn)折舊、貸款本息和維護、檢修管理費用等固定成本形成的水價，這個水價由南水北調(diào)工程運行管理機構(gòu)直接向省(市)政府收取。基本水價是固定的，不管對方用沒用水、用水多少，它主要依據(jù)各省(市)承諾水量和調(diào)水距離確定工程規(guī)模產(chǎn)生的工程投入來計算。計量水價，就是根據(jù)各省(市)用水量征收，主要根據(jù)每年變動的成本、合理利潤以及給國家上繳的稅收來計算。

三是加強水資源調(diào)控。水資源調(diào)控主要是對生態(tài)用水的調(diào)控。比如根據(jù)地下水的恢復情況，和當?shù)卣畢f(xié)調(diào)處理生態(tài)問題，回補地下水或增加河道水，地方政府應為生態(tài)用水付費。這種規(guī)劃思路和制度設(shè)計目的主要是保證資金回收，起碼保證工程正常運行費用和貸款償還。當然，客觀上也有利于減少地下水超采和用水浪費，避免對生態(tài)環(huán)境的破壞，促進當?shù)亟?jīng)濟社會健康發(fā)展。

對南水北調(diào)工程的大規(guī)模審計共有三次，每次都長達半年至8個月，但都順利通過，沒發(fā)現(xiàn)什么重大問題。實踐表明，南水北調(diào)工程資金的籌措比較成功，管理比較規(guī)范，制度比較健全，是經(jīng)得住檢驗的。