激辯：北京單雙號限行

本刊記者 段雯娟

2014年12月26日，十二屆全國人大常委會第十二次會議分組審議了國務院向全國人大首次提交的《大氣污染防治法（修訂草案）》（以下簡稱《修訂草案》）。《大氣污染防治法》的修改不僅關系到何時能夠重現藍天，而且與每一個人的健康息息相關。

從2007年北京奧運測試賽期間實行單雙號限行，到2014年3月28日北京市人民政府發出通告，決定自2014年4月11日至2015年4月10日繼續實施工作日高峰時段區域限行交通管理措施，再到2014年11月北京APEC會議期間的單雙號限行政策，對于北京的有車一族而言，汽車限號似乎已成為一種生活習慣。

2014年11月26日，北京市常務副市長李士祥在京津冀協同發展論壇上表示，將論證把APEC期間采取的機動車單雙號限行措施“常態化”。此言論一出，迅速“激起千層浪”。而《大氣污染防治法（修訂草案）》中增加的一個法條，再次挑動人們關于是否“單雙號限行常態化”的敏感神經。

單雙號限行常態化侵犯公民財產權利？

在十二屆全國人大常委會第十二次會議上，李安東委員表示，草案中涉及機動車限行的內容有2條，一是第45條規定“省、自治區、直轄市人民政府根據本行政區域大氣污染防治的需要和機動車排放污染狀況，可以規定限制、禁止機動車通行的類型、排放控制區域和時間，并向社會公告”，二是第72條規定“縣級以上地方人民政府應當依據重污染天氣的預警等級，及時啟動應急預案，根據應急需要可以采取包括限制或者禁止部分機動車行駛等應急措施”，后者屬于應急措施，臨時限行，群眾可以理解，也是能夠支持的。但第45條很可能就為機動車單雙號限行常態化提供了法律依據，顯然不合適。

“建議刪除草案第45條。”吳曉靈委員直言，機動車在污染比較嚴重的時候，可以采取措施進行部分限行或者禁行，第72條已經規定了有大氣污染緊急情況時，可以限制或者禁止部分車輛的行駛，“我認為短期的應急措施已經在第72條當中體現了，第45條體現的是什么呢？是長期措施。”

“現在北京是一周限制一天。從嚴格意義上來說，這是對公民財產權的侵犯。”吳曉靈委員說，奧運會時為了保障空氣質量，對汽車實行單雙號限行，于是政府開始熱衷于采取行政措施限制車輛行駛。買了一輛車，一個月有四天不能用，其實本身就是對公民財產權的侵害。現在一周限行一天，迫使有些家庭買好幾輛車，那么如果單雙號限行，就將迫使更多的人再買車。

很多常委會委員與吳曉靈持相同意見。李安東委員說：“這種條款不應列入草案。我們討論立法法修改中也涉及這個問題，要限制對地方政府的授權。”

不能“一限了之”，應考慮污染源頭

在王毅委員看來，第45條屬于不良條款。“北京市已經提供了一個不好的案例，過去本來限號行駛是一個臨時的，結果很多家庭都是兩輛車。這是一個無法解決空氣污染的不良條款。”

辜勝阻委員說：“現在強調源頭治理，比如油品質量，另外京津冀的大氣污染，其中很重要的是跟產業結構有關，京津冀地區80%的煤消耗在河北，這種產業結構和能源結構才是大氣污染的根源所在。”

“如果立法通過了，就給單雙號限行常態化開了口子。現在不停工、不停產，要停車，老百姓通行怎么辦？有關方面一定要慎重考慮，究竟源頭治理重點應該放在哪里？”辜勝阻委員說。

吳曉靈委員認為，長期的治理措施應該靠提高機動車排放標準來解決，減少排放；再有就是運用經濟手段減少機動車的保有量和馬路上行駛的車量，比如政府提高擁有汽車和使用汽車的成本，讓老百姓自主選擇用私家車還是用公共交通，而不是侵犯其財產權利。經濟手段可以有三種：一是拍賣車牌號，所有拍賣的車牌號費用最后都用于發展公共交通；二是提高部分區域停車費用；三是限制空車行駛，鼓勵拼車出行。

需要嚴格限定條件和補償措施

“單雙號限行常態化是個利益平衡問題。”沈春耀委員說，問題是“度”在哪里？“理”在哪里？需要有很好的政策說明。現在的45條似乎還不太清楚，可以理解成是臨時的，也可以理解成是“常態化”和“永久性”的。這里只是說“可以”，這是一個很大的法律授權。

“比如南京青奧會或者國家公祭日活動、北京APEC會議或者早幾年的奧運會，機動車限行是一個特定時段里的一個特別措施。如果作為一個常態性的公共政策，就很值得研究了。”沈春耀委員說，關鍵是要把道理和底線說清楚。政府沒有必要給老百姓增添不必要的擔憂和煩惱。

董中原委員說，即使保留這一條，也必須明確政府的補償措施，否則政府的權力太大，私權利難以得到保護。立法應當妥善平衡好公權力與私權利的關系。

李安東委員認為，即使單雙號限行常態化，也不一定能夠解決汽車保有量總量控制問題。單雙號一限行，依現在的經濟實力，很多家庭都會買兩輛車，甚至是三輛、四輛車，會帶來嚴重的資源浪費和行車困難。

李安東委員說，在當前意見分歧很大的情況下，建議慎重考慮第45條有關機動車限行的內容。如果要寫，也應該規定相應的限定條件，而且要有補償措施。

中國人民大學法學院副教授竺效說，如果是單雙號限行，那么草案第45條中“規定限制、禁止機動車通行的類型、排放控制區域和時間”，這個表述就比較籠統。比如是臨時限行還是常態化限行，排放控制是否區分高排放、低排放的排污水平，這兩類標準，交叉排列組合，就可以劃分出不同類型的限行措施、每種類型的適用條件，以及限行以后相應的補償措施，都需要有明確的規則。

不但要有前置條件，還要有相應的細化補償措施。竺效說，因為“單雙號限行常態化”是對公民合法財產的所有權進行了限制，就需要合理的補償措施。補償可以包括多種方式，比如車船使用稅等稅收的減免，保險費用的調整等。總之，配套措施需要精細化。

“每一種限行的類型、限制條件、如何補償等都應當在法律條文中予以明確。做出不同的限行規定和相應的補償規定，才能夠讓現在各個地方的各種限行方案有一個更好的法律依據，更加公平合理。”竺效說。

過半市民支持單雙號限行

2014年11月14日，一份“是否支持單雙號限行”的調查問卷成了焦點。

在這份調查問卷里，共有4個問題，按照順序分別為：“對APEC期間空氣質量的滿意度”、“有人建議將單雙號限行政策長期推行下去，你的態度是”、“如何讓北京出現更多的藍天”、“成為北京空氣質量常態大概需要多少時間的努力”。

根據調查結果顯示，有84%的受訪者對APEC的空氣質量表示滿意，過半受訪北京人（56.9%）支持長期單雙號限行。

多數網民都將焦點放在了“是否長期支持單雙號限行”的調查數據上。根據調查結果顯示，50歲以上年齡組受訪者“強烈支持”或“支持”長期實行單雙號限行的比例最高，女性受訪者比男性更支持該政策。而不支持該政策的受訪者比例僅為22.2%。

在這4個問題中，有3個問題直接或間接涉及“APEC藍”，而關于單雙號限行的調查問題，則穿插在了有關APEC藍的問題中。有網民認為，這會誤導受訪者，讓他們誤以為“APEC藍”即單雙號限行的結果，“使得調查結果不科學。”

該調查問卷負責人解釋稱，問卷采取隨機抽樣的方法，通過給北京市民撥打電話，共收回1008份有效問卷，所有的數據都基于這些問卷。調查范圍為北京14個市轄區和延慶、密云2個縣，調查對象為18歲以上普通民眾。

關于網絡上對調查問題具有誤導性的質疑，該調查中心主任戴先生表示，在初期的問題設置上，他們沒有任何的傾向性。

有權買車但無權污染空氣

中央人民廣播電臺編輯時晨明確表示“支持單雙號限行”。她認為，霧霾，每個人都是受害者，每個人也都是制造者，只不過制造的程度影響不同。而目前身體力行最有可能改觀的，就是減少汽車尾氣排放，那么有車族必須承擔這個責任，減少自己的汽車尾氣排放量。當然，從國家政策上也應該靈活調整，對汽車各種稅費進行調整。另外，大力倡導公共交通。“公交地鐵就不該漲價。如果乘坐地鐵成本一下增長了幾倍，比開車或者打車成本也低不了多少，誰還愿意做地鐵？有點經濟能力的還是愿意打車開車。”

北京大華國際傳媒張山蛟是堅定的支持者。他認為，單雙號限行是值得提倡并繼續堅持的，原因是：1、城市交通代表著一個地區的先進性和文明程度；2、流暢的交通有利于提高工作效率，并促進經濟發展水平；3、減少汽車尾氣排放對類似于北京這樣的大都市，更有利于環境保護，如此，APEC藍將不再是一種現象，而是常態；4、直接有利于提高人民居住環境的幸福程度，對提高城市服務業而言，有百益而無一害；5、當然，最重要的一 點，良好的生存環境將直接影響到人均壽命程度，避免不必要的災難和疾病發生。

中國節能環保集團辦公廳張哲的態度很明確，他建議實行單雙號限行，并把目前的搖號改成拍賣指標。

長期實施單雙號能解決擁堵問題嗎？對此，中國社科院工業經濟研究所工業發展室主任趙英持樂觀看法，他認為，相比搖號，單雙號限行更有助于改善道路和交通問題。單雙號之后，北京政府應大力發展公交和地鐵作為替代，增加頻率和運力，提高接駁的便利性。

國家環境保護總局機動車排污監控中心研究員韓應健說：“汽車尾氣排放是不是霧霾產生的元兇，一直存有爭議，但我們應該將這一問題一分為二。我認為如果從大范圍去看，比如說華北地區、京津冀等，工業煤炭燃燒是霧霾最重要的來源，但如果著眼于一個城市，機動車才是最重要的來源。長期實施單雙號限行能在多大程度上改善空氣質量？我想說APEC期間已經向我們證明了這一點。”在韓應健看來，這已有實例證明了單雙號限行的意義。

中國人民大學社會學教授周孝正認為，有一些人反對單雙號限行，這種觀點并沒有考慮廣大老百姓最切身最根本的利益。“我始終認為，老百姓有購買汽車的權利，但是絕對沒有污染空氣的權利。在空氣污染引發的疾病日益增多的當下，呼吸新鮮空氣已成為人們最迫切的需求。當空氣污染嚴重對廣大老百姓的生命健康造成威脅時，對汽車實行單雙號限行是政府應當采取的限制污染源的有效手段，是必須要做的工作。由此引發的出行不便、影響其他行業發展等問題也是人們應該承擔的后果。”

不支持也不反對，無所謂

一位網友表示：“對于通過限行來治理霧霾，會有效果，但應該不會很明顯。我對于單雙號限行這件事也是抱著一個無所謂的態度，但絕不是因為我每天都坐地鐵上班。APEC期間的地鐵確實有些人滿為患，如果說公交車還可以通過提升運力來應對乘車人數的猛增，那地鐵就只能越來越擠，早晚高峰時段的地鐵列車間隔已經很小，總不能一輛后面緊跟著一輛吧？地鐵追尾可不是鬧著玩的。總之，單雙號限行，牽扯到了各方的利益，如果真的要執行，那就應該制定出一個切實可行的方案，讓各方收到損害的利益得到補償。”

中國技術交易所辦公室鄭繹則持中立觀點，他表示，單雙號的推出，或許會增加某一類用戶的車輛持有量。在資金充足的情況下，每戶如果購置單號尾牌和雙號尾牌各一輛，那么此戶就可以天天用車了。不知道這種情況會占多少比例，但或許這也是值得被考慮進去的因素。

王府井管委會武曼也是有保留的支持者，她認為，從可持續發展來看，一定要實行單雙號限行，甚至提高行車成本，鼓勵公共交通成為市區主流，否則就目前而言，空氣污染已經成為很多人離開北京的主要原因，阻礙城市發展，破壞歷史人文情懷。然而眼前，從城市發展及效率來看，如果單雙號限制，必然降低居民生產效率，影響居民生活便利，致使幸福指數下降，所以在實施單雙號限行前，要做好社會交通能力測算，對交通承載人力進行詳盡劃分，做出分類解決方案，拓展公共交通層面及執行力、利用互聯網等，廣泛開發新型公共交通方式。

中國聯通公司工會、攝影家李志松考慮的更多的是解決方案，他認為：“油價下降、公交漲價，微微拼車、正當其時。”