中國物權制度建設的里程碑深度解讀《不動產登記暫行條例》

國土資源部地籍司（不動產登記局）司長（局長）王廣華

2014年12月22日，備受社會各界關注的《不動產登記暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》），面向社會公開發布，并將于2015年3月1日起實施。制定出臺《暫行條例》是推進依法治國和依法行政、落實國務院機構改革和職能轉變方案有關工作任務的必然要求，是我國物權制度建設的具有里程碑意義的重大事件。

《暫行條例》以物權穩定和便民利民為核心原則，全面落實了國務院有關不動產登記機構、登記簿冊、登記依據和信息平臺“四統一”的精神，明確了不動產統一登記的基本內容，重點規范登記行為，強化政府責任，提高登記質量，增強不動產統一登記的嚴肅性、權威性和公信力，是不動產統一登記的核心法律依據，是不動產統一登記制度建設的重大法制成果。

《暫行條例》的頒布和實施，不僅將不動產統一登記工作納入了法治的軌道，保障工作依法規范推進，而且為深入貫徹落實黨的十八屆三中全會“完善產權保護制度”、“賦予農民更多財產權”、“健全自然資源資產制度”和黨的十八屆四中全會“健全以公平為核心原則的產權保護制度”、“建立健全自然資源產權法律制度”等精神打下了重要的法制基礎，對保護不動產權利人合法財產權，提高政府治理效率和水平，方便企業、方便群眾，尤其是對進一步健全歸屬清晰、責權明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度，夯實社會主義市場經濟基礎，都具有重大意義。當前，要在準確把握《暫行條例》主要內容的基礎上，以《暫行條例》為統領，加快推進不動產統一登記工作。

《暫行條例》分為總則、不動產登記簿、登記程序、登記信息共享與保護、法律責任和附則共6章35條。《暫行條例》的主要內容可以用7個“明確統一”來概括。

明確統一了不動產登記的范圍和類型

一是對不動產登記和不動產的基本概念予以明確界定。《暫行條例》規定，不動產登記是指不動產登記機構依法將不動產權利歸屬和其他法定事項記載于不動產登記簿的行為。不動產是指土地、海域以及房屋、林木等定著物。

二是明確了登記的不動產權利范圍。充分體現程序法為主、兼顧實體法的立法定位，以《物權法》所有權、用益物權和擔保物權的分類為基礎，在繼承現行相關法律規定的不動產物權基礎上，進行歸類融合，適度“化學反應”，以羅列的方式列舉了集體土地所有權、房屋等建筑物和構筑物所有權、森林和林木所有權等十大項、十余種權利類型，明確了不動產登記的物權體系，基本實現了全覆蓋，統一了登記范圍。

三是明確了不動產登記的類型。將不動產登記分為首次登記、變更登記、轉移登記、注銷登記等8大類。

明確統一了不動產登記的機構和人員

一是落實了國務院關于機構統一的要求，明確了不動產登記機構的設置。《暫行條例》明確規定，國務院國土資源主管部門統一負責指導、監督全國不動產登記工作；縣級以上地方人民政府應當確定一個部門為本行政區域的不動產登記機構，負責不動產登記工作，并接受上級人民政府不動產登記主管部門的指導、監督。確保了各層面登記機構的統一和上下對口，強化了登記機構的法律地位。

二是明確了登記機構的管轄范圍，落實了《物權法》“屬地登記”的原則，同時，實事求是地明確界定了例外的特殊情形。《暫行條例》規定，不動產登記由不動產所在地的縣級不動產登記機構辦理；直轄市、設區的市人民政府可以確定本級不動產登記機構統一辦理所屬各區的不動產登記。對于跨縣級行政區域的不動產登記，規定了分別辦理、協商辦理和指定辦理。

三是明確了登記人員和隊伍建設管理的要求。《暫行條例》強調，不動產登記人員應當具備與不動產登記工作相適應的專業知識和業務能力。不動產登記機構應當加強對不動產登記人員的管理和專業技術培訓。突出強調了不動產登記人員的專業性和職業性，對登記人員的專業知識和技術培訓等做了原則性要求，為建立一支專業化、高水平的不動產登記人員隊伍，確保不動產登記質量和水平，提供了制度保障。

明確統一了不動產登記簿

不動產登記簿是不動產物權歸屬和內容的根本依據。《暫行條例》以專章的方式，從登記簿的統一、內容、編制、介質、保管及救濟措施等重點環節，建構了不動產登記簿的法律制度體系。

一是明確了要統一登記簿。規定不動產登記機構應當按照國務院國土資源主管部門的規定設立統一的不動產登記簿。

二是明確了不動產登記簿“物的編成”原則。規定不動產登記以不動產登記單元為基本單位，不動產單元具有惟一編碼，這為不動產權籍調查和不動產登記簿冊設計提供了法律依據。

三是明確了登記簿的內容。主要包括權利的自然狀況、權利狀況、權利限制、提示事項等，即不動產物權的主體、客體和權利內容。

四是明確了登記簿的介質形式。指出不動產登記簿應當采用電子介質，暫不具備條件的，可以采用紙質介質。不動產登記機構應當明確不動產登記簿惟一、合法的介質形式。

五是著重強調了登記簿的公信力。規定不動產登記機構應當依法將各類登記事項準確、完整、清晰地記載于不動產登記簿。任何人不得損毀不動產登記簿，除依法予以更正外不得修改登記事項。

六是明確了不動產登記簿的統一管理要求。規定不動產登記簿要由不動產登記機構統一管理、永久保存，并指定專人負責，建立健全相應的安全責任制度。做出這樣的規定，也表明包括不動產登記簿在內的不動產登記資料有別于一般的檔案資料，必須由不動產登記機構統一管理。

明確統一了登記的程序要求

《暫行條例》對登記程序的規定，落實了黨中央、國務院簡政放權、構建服務性政府的根本要求，彰顯了簡化程序、高效便民的基本原則。

一是充分尊重申請人意愿。規定了依申請登記，并以共同申請為原則，單方申請為例外，允許申請人在登記完成前可以自愿撤回登記申請。同時，《暫行條例》還列舉了可由當事人單方申請的具體情形，形成了目錄清單，確保公開規范。

二是明確了登記申請提交的材料。為便于當事人提起登記申請，《暫行條例》對登記申請提交的材料進行了概括列舉，并規定登記機構能夠通過互通共享取得的信息，不得要求申請人重復提交。同時，規定登記機構要在辦公場所和門戶網站公開申請登記所需材料目錄和示范文本等信息，切實便民利民。

三是明確了登記審查程序。突出強調了當場審查受理和簡化高效的原則，明確登記機構對登記申請要當場做出回應，如果不受理還要向申請人書面說明原因，未當場書面告知申請人不予受理的則視為受理，這樣的制度安排可以最大限度地方便企業和群眾，避免在不動產登記受理申請中的推諉扯皮。同時，規定了不動產登記機構的查驗和實地查看職責的具體內容，通過法定職責，促使登記機構必須作為，確保登記的公信力和權威性；明確了登記時限要求，規定不動產登記機構應自受理申請之日起30個工作日內辦結登記手續。

明確統一了登記信息平臺和查詢服務制度

一是明確登記信息平臺建設與互通共享的責任主體與客體范圍及要求。《暫行條例》明確規定，國務院國土資源主管部門牽頭建立統一的不動產登記信息管理基礎平臺，各級登記機構的信息要納入統一基礎平臺，實現信息實時共享；同時，規定國土資源、公安、民政等有關部門要加強不動產登記有關信息互通共享，明確了不動產登記機構以及不動產管理部門在統一的不動產登記信息管理平臺上實現信息的實時互通共享機制。這一制度設計下，既方便了群眾依法查詢不動產登記資料，也便于機構高效開展登記審核工作，最大限度保證登記內容的真實性和市場交易安全。

二是明確登記資料查詢復制的主體權限及保密責任主體等要求。《暫行條例》規定，權利人、利害關系人享有依法查詢、復制不動產登記資料的權利，同時對查詢獲得的不動產登記信息、資料的使用進行規范，規定了查詢人對查詢信息的保密義務，進一步細化了《物權法》的內容，彰顯了不動產登記資料的社會化服務價值要義。

明確了不動產登記有關法律責任

為確保登記質量，提升登記公信力，《暫行條例》從申請人、登記機構、信息共享單位及其工作人員等不同層次主體出發，分別明確規定了相關法律責任。例如：對登記機構工作人員虛假登記等濫用職權、玩忽職守行為，偽造編造不動產登記證書等行為，以及非法泄露或利用不動產登記資料行為，分別規定了相應的民事、行政和刑事責任。同時，還特別重申了《物權法》錯誤賠償責任制度。

明確了《暫行條例》施行前后有關工作的銜接過渡要求

為維護群眾物權權益的穩定性、連續性，《暫行條例》規定，本條例施行前依法頒發的各類不動產權屬證書和制作的不動產登記簿繼續有效。考慮到土地承包經營權工作開展的現實狀況，《暫行條例》規定過渡期內的農村土地承包經營權登記，按照國家有關規定執行。

同時，《暫行條例》明確指出，本條例實施前公布的行政法規有關不動產登記的規定與本條例規定不一致的，以本條例規定為準。體現了按照《物權法》第十條規定，授權《暫行條例》對不動產統一登記有關內容做出規定的法律權威性。