養老金“雙軌制”之變

養老金雙軌制，是計劃經濟時代向市場經濟轉型期的特殊產物。但隨著改革開放的不斷深入，其弊端也越來越明顯。因而,“并軌”也從以往的“引而不發”呈現出“不得不發”的態勢。

近日，養老金并軌的新政一出，便受到萬眾矚目。從1993年首次提出建立社會統籌與個人賬戶相結合的養老保險制度，到2014 年12 月份國務院提出“一個統一，五個同步”，再到2015年1月14日國務院印發《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，歷經20余年，正式確立了機關事業單位與企業職工養老保險制度合并的改革立項，養老金雙軌制在全面深改的洪流中正式被破除。

那么，這已經過去的歷經20余年的養老金“雙軌制”是如何形成的？伴隨著社會制度的發展變化，養老金的雙軌制又經歷哪些變遷，有何詬病？

形成：是經濟轉型期的特殊產物

所謂“雙軌制”是指不同用工性質的人員采取不同的退休養老金制度。對于養老金“雙軌制”的形成，人力資源社會保障部副部長胡曉義在接受媒體采訪時介紹，我國城鎮職工的養老保險制度改革是逐步推開的，伴隨著我國從計劃經濟走向社會主義市場經濟的進程。養老金雙軌制，是計劃經濟時代向市場經濟轉型期的特殊產物。

計劃經濟時期，我國企業基本上都是國有性質，企業職工是“單位人”,在職時的工資、退休后的養老，完全由單位負責。上世紀80年代中期開始的國有企業改革沖擊了傳統的勞動保險制度。為平衡不同企業的退休費用負擔，廣東等地開始試行退休費用社會統籌。隨著企業用工制度和工資福利制度改革的深入推進，1991年，國務院頒布了《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，規定社會養老保險費用由國家、企業和個人三方共同負擔，實行社會統籌。統賬結合的養老保險制度在企業大規模覆蓋是從上世紀90年代中后期開始的。

當時，我國國有企業普遍出現經營困難，許多企業發不出退休金，有的企業用賣不掉的產品抵退休金，有的干脆不給辦退休。在此背景下，城鎮企業職工基本養老保險制度加快擴面，并提出了“確保養老金按時足額發放”的任務目標，解決職工“領不到養老金”這個最突出的矛盾。企業職工養老從“單位保障”邁向了“社會保障”。在這個階段，機關事業單位養老保險制度也進行了研究探索，但改革進程相對滯后，仍實行單位退休養老制度。改革的不同步，兩種制度在籌資方式、待遇計發調整和管理方式上均不同，這便形成了所謂的養老“雙軌制”。

發展：改革曾一度受阻

其實，早在1996年，時任全國政協委員、中國經濟體制改革研究會會長宋曉梧就已率先提出要統籌企業和機關事業單位的養老保險制度。1997年，國務院公布《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》后，要求統一企業和事業單位的養老制度。

此后，“十五”計劃綱要明確提出“適時改革并完善機關事業單位職工養老保險制度”，黨的十六屆三中全會進一步提出了“積極探索機關和事業單位社會保障制度改革”，十七大報告再次要求“促進機關和企事業單位的養老保險制度改革”。

在近幾年的全國兩會上，關于取消養老金雙軌制的提案每年都是公眾關注的焦點。

改革的曙光出現在2008年。當年，國務院出臺《事業單位養老保險制度改革方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省(市)進行試點。當時確定的改革方式包括：養老保險費用由單位和個人共同負擔，退休待遇與繳費相聯系，基金逐步實行省級統籌，建立職業年金制度，實行社會化管理服務等。但5年過去之后，除廣東省進行了部分改革之外，其他省市的試點基本沒有實質動作。在業內專家看來，試點改革遇到前所未有的阻力而至今進展緩慢。

對于進展緩慢的原因，上海財經大學公共經濟與管理學院副教授鄭春榮曾表示，試點改革的阻力太大：職業年金個人不愿意出，出了就是待遇減少；單位不愿意出，沒有撥款，沒有動力出錢?！按送?，整體責任不明，2008年國發10號文的法律效力也不太清楚，就沒有人愿意先拿自己開刀?！编嵈簶s說。

中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文曾撰文指出，遇到的阻力之一在于公平問題。與公務員相比，事業單位養老金要稍低一些，但改革試點卻明顯沒有將公務員包括進來，并且公務員改革沒有預期，這使事業單位感到不公平，積極性不高。“試點改革進行不下去就是因為沒有把機關加進來。”此外，在鄭秉文看來，試點改革未能成功的另外一個原因在于事業單位預期改革后養老金水平下降帶來的阻力。

2013年8月，胡曉義在接受媒體采訪時表示，制度的最終統一，也就是“并軌”，這個大方向是明確的。實際的推進，要考慮兩方面情況：一方面，機關事業單位現行退休養老制度已實行60多年，從以往的經驗看，對這類“老制度”進行徹底改革，必須是循序漸進的，才能實現制度的平穩過渡，減少社會震蕩。另一方面，城鎮企業職工養老保險制度本身也需要繼續改革完善。慶幸的是最終在2014 年收官之時，傳來了養老金雙軌制終于要并軌的好消息。

弊端：雙軌制存在諸多不合理

在我國，社會養老保險制度，經歷了從無到有、從城市到農村、從職工到居民的過程。在經濟發展水平還不高的基礎上，我們用較短時間織就了世界上規模最大的養老保障網。同時也要看到，我國屬于典型的“未富先老”，人口老齡化速度快，加之歷史因素等影響，養老保險制度雖已初步建立，但隨著時間的推移，隨著改革開放的不斷深入，“雙軌制”的弊端也越來越明顯，它的不合理性、不合法性問題突出。其中養老金雙軌制是對做出同等貢獻的企業職工的嚴重不公。

我國現行的養老金雙軌制，有兩套并行的養老金體系，一套是政府部門、事業單位的退休制度，由財政統一支付養老金；另一套是社會企業單位的“繳費型”統籌制度，由單位和職工本人按一定標準繳納。對這樣的雙軌制，體現出三個不同：一是統籌的辦法不同，企業人員是單位和職工本人按一定標準繳納，機關事業單位的則由國家財政統一籌資；二是支付的渠道不同，企業人員由自籌賬戶上支付，而機關事業單位則由國家財政統一支付；三是享受的標準不同，機關事業單位的養老金標準遠高于企業退休人員，差距大概是3 倍至5 倍。國家行政學院竹立家教授在接受記者采訪時表示：“養老金雙軌制使機關事業單位和企業退休人員之間形成一道鴻溝，這道鴻溝引發的不公平感，隨著養老金缺口的加劇而更為明顯；這些差距的存在，導致矛盾日益突出。”

首先，支出與收入在不同類人群中存在不合理性。公務員個人無須繳納社?；穑蓢胰珨禐槠渫诵萁鹳I單(實際上也是用納稅人的錢為其買單)，這就造成了公務員不需繳納養老保險費而享受高額養老金，而企業職工繳費負擔沉重但養老金水平卻遠遠低于公務員。公務員退休時則能領取比企業和社保人員更高的退休金。企業人員要繳納社保才能在退休后領取養老金，而且比公務員少得多。在個人繳不繳養老金、養老金領取多與少和用納稅人的錢為部分人繳養老金之間，這是三重不合理之處。

其次，雙軌制養老金體制造成社會資源浪費。雙軌制使大量人員對機關事業單位趨之若鶩，持續不斷公務員招考熱便是明證。這不僅使得機關事業單位難以裁減冗員，加重負擔，而且還阻礙和抑制了大量有才能和創造性的公民投身于企業、服務業，以及能直接創造財富的其他行業中。

再次，雙軌制的退休金制度使貧富差距有所拉大。中國社會科學院發布的《社會保障綠皮書》和《中國社會保障收入再分配狀況調查》顯示：在被調查者中，75.4%的職工養老金低于2000 元，92.3%的機關事業單位退休人員養老金卻都高于4000元。其中，在2011年8月，被訪者領取的養老金最低為200元，最高為1萬元，相差50倍。

網絡微評：制度的堅冰已打破，公平的“春天”不會遠

養老保險制度存在的這些問題，是歷史因素和現實矛盾長期積累的結果，已經影響了社會和諧穩定，也制約了經濟社會持續健康發展。解決養老金雙軌制問題，縮小機關事業單位人員和企業員工之間的巨大鴻溝，既是構建和諧社會、實現科學發展的現實需求，同時也是實現共同富裕、消弭社會隔閡的有效舉措。必須以更大的力度推進改革，進一步完善養老保險制度，解決每個人的后顧之憂，讓老年人生活得更加體面、更有尊嚴。

目前，養老保險制度改革“靴子落地”，讓人們看到了養老金“并軌”的方向與愿景。而讓制度公平的希冀照進現實還有待“走兩步”的付諸實踐，這就需要可操作性相關細則的配套與跟進，更何況新舊制度的“并軌”也需要一個無縫銜接、有序過渡的機制鏈條。不過，人們堅信，制度的堅冰已經打破，公平的“春天”還會遠嗎？