淺論養殖用地納入土地利用規劃

王學君 付汝常 李勇

眾所周知，畜牧業發展遭遇兩大制約瓶頸——土地和環保。看似兩個制約因素，實際上只是“土地”一個因素。因為，科學規劃養殖用地，實現農牧生態循環，不但解決了畜牧業適度規模化發展、養殖業污染問題，同時，也實現了生態涵養土地、減少化肥使用量、促進農業可持續發展。長期以來，養殖用地沒有納入土地利用規劃，在小規模散養時代，農民利用自有土地搞養殖。目前，小規模散養迅速退出，取而代之的是規模養殖場，兩大制約瓶頸隨之出現。

一、畜牧業將迎來一個大發展期

畜牧業已成為我國農村經濟發展的支柱產業，也是農民就業增收的支柱。畜牧業逐漸取代種植業成為第一大產業，這是發達國家的普遍發展規律，也是現代農業的重要標志。從世界發達國家的農業發展史來看，當人均GDP超過5000美元時，畜牧業就會呈爆炸性增長。2015年，我國人均GDP將達6000多美元，這就意味著國家正處于畜牧業產品需求旺盛時期。

到21世紀30年代后期，我國人口將進入最高峰期，預計人口總數將達16億。屆時，食物供給的問題，特別是肉、蛋、奶等動物食品供給的問題，將成為影響社會穩定、經濟發展和人民健康的焦點，加快發展畜牧業也是農業發展新階段的戰略任務。

目前，我國畜產品數量仍有較大的市場缺口，要讓中國人飯碗里盛自己的肉蛋奶，畜牧業可持續發展問題必須破解。

畜禽規模化養殖的快速發展，在保障畜產品供給、增加農民收入等方面發揮巨大作用的同時，也產生了大量的糞污。由于受消納半徑限制，糞便處理成本高、化肥大量使用、季節性施肥、農村有效勞動力減少等因素的疊加作用，畜牧業污染已逐漸成為農村污染防治的重中之重。環保部門已經將畜牧業污染治理列為工作重點，一些地方政府也開始以簡單的方式限制畜牧業發展。

二、養殖用地限制了畜牧業的發展

目前我國畜牧業發展用地列入各級土地利用規劃只停留在口頭上，造成畜牧業發展用地規劃無從著落，用地審批難，養殖用地成為困擾我國畜牧業發展的瓶頸，現有養殖用地中有耕地、園地、林地及其他用地，但幾乎都沒有明確的正式手續。

從表面上看，畜牧業發展、環境保護和畜牧用地的矛盾沖突日益嚴重，成為制約畜牧業發展的主要瓶頸。實際上這種矛盾是人為造成的，從根本上看是體制和制度問題，是長期缺乏科學的統籌的發展規劃造成的。

養殖業糞便是放錯地方的資源，農牧循環是解決養殖業污染的最佳途徑，也是改良土壤、促進農業可持續發展的有效途徑。我國用全球9%的耕地養活了22%的人，卻消耗了世界上35%的化肥，平均每公頃化肥施用量達400公斤以上，造成嚴重的土壤退化和化學面源污染。生態農業需要大量的有機肥，而畜禽糞便作為優質有機肥卻得不到利用，并且成為主要污染源之一，這固然與養殖場戶糞污治理基礎設施交叉有關，更重要的原因是沒有解決好畜牧用地與農田的科學配置問題。

《關于促進規模化畜禽養殖有關用地政策的通知》（國土資發〔2007〕220號）明確要求統籌規劃，合理安排養殖用地。然而，時至今日規模化畜禽養殖用地尚未納入縣級以上土地利用規劃，反而土管部門據此提出了更為嚴格的養殖用地審批程序。

之所以如此，究其原因是：

其一，國家政出多門，法規不統一，如《畜牧法》與《土地管理法》《環保法》各說各話，職能部門制定規劃無所適從。

其二，地方政府對畜禽養殖用地規劃、農牧生態循環的認識不足，沒有從根本上認識到發展現代畜牧業對延伸農業產業鏈、轉移農村勞動力及農民增收等方面的重要作用，對切實解決養殖用地問題力度不夠大，甚至片面地認為畜禽養殖對當地財政沒有稅收貢獻，對畜禽養殖用地納入土地利用規劃就不積極。

其三，社會對農牧生態循環的實質和重要性認識不足，國家有關政策提出利用廢棄地和荒山、荒溝、荒丘、荒灘等未利用地開展畜禽養殖，而忽視了養殖糞污受消納半徑限制，使最需要有機肥的基本農田與養殖分離。有一種現象較為普遍，那就是地方政府為了建設工業集聚區、園區等，已經進行了艱難的土地調規，廢棄地和荒山、荒溝、荒丘、荒灘等都可能被調為基本農田，更不用說一般性農田。

其四，職能部門懶政，對于自身得不到利益的利他行為，怕麻煩，能躲多遠就躲多遠。

《全國高標準農田建設總體規劃》（國函〔2013〕111號）提出到2020年，建成旱澇保收的高標準農田8億畝。要求高標準農田集中連片，田塊平整，配套水、電、路設施改善，耕地質量和地力等級提高，科技服務能力得到加強，生態修復能力得到提升。卻沒有農牧生態循環方面的內容，在連續高產的狀態下，沒有比農牧結合起來進行生態修復更好的方法了！

三、把養殖用地納入土地規劃的建議

為了實現農、牧與環境三贏，必須科學規劃養殖用地，把養殖用地納入土地利用總體規劃。具體建議如下：

以《畜禽規模養殖污染防治條例》實施為契機，縣級以上人民政府農牧主管部門必須編制畜牧業發展規劃，統籌考慮環境承載能力以及畜禽養殖污染防治要求，合理布局，科學確定畜禽養殖的品種、規模、總量；縣級以上人民政府環境保護主管部門會同農牧主管部門編制畜禽養殖污染防治規劃。縣級以上地方人民政府在組織編制土地利用總體規劃過程中，應當統籌安排，將規模化畜禽養殖用地納入規劃，落實養殖用地。畜禽養殖用地按農用地管理，并按照國家有關規定確定生產設施用地和必要的污染防治等附屬設施用地。

各級政府在編制高標準農田建設規劃或實施方案時，要考慮到農牧生態循環對生態修復的不可替代作用，結合地方實際，借鑒先進國家經驗，推行適度規模養殖與定額耕地捆綁模式。在不減少基本農田數量的情況下，拿出一定量的基本農田與一般農田置換作為養殖用地，實現農牧有效循環。如《商洛市人民政府辦公室關于做好農村畜牧養殖用地規劃工作的通知》中要求，“按照一定的種植（養殖）面積（包括農作物、林地、魚塘等）安排相應的畜牧業用地，盡量就近消化養殖場糞便與污水。一般每百畝植物配套養殖200～300頭存欄豬（或等量的羊、20～30頭牛、30000只家禽或兔子）。具體可根據作物用肥量適當調整，并著眼于長遠，留有余地，實現畜牧業與環境的協調發展。”

對糧食產量低、質量差的山區耕地及荒坡、荒灘地，或不適宜發展經濟作物的地方，盡可能滿足畜牧業用地，逐步發展成為現代畜牧業的示范區和規模養殖基地，在促進和帶動區域經濟發展的同時，把貧瘠土地改造成高產農田，把荒坡、荒山改造成森林、果園。但是，利用“廢棄地和荒山、荒溝、荒丘、荒灘等未利用地”發展畜牧業也要適度規模。

鼓勵各類養殖用地按生態循環要求合理布局，大力推行畜牧業與種植業、林果業有機結合的養殖方式，允許在耕地、山地、園林中建設相應的配套養殖場實現養殖場糞污的資源化利用，實現農、牧與環境三贏。

作者單位：①河南畜牧規劃設計研究院

②③：河南省淮陽縣畜牧局