探索環境法治之路

姜青新

國務院日前首次就環境監管執法工作專門下發指導性文件——《關于加強環境監管執法的通知》（以下簡稱《通知》），這是黨和國家在嚴峻的環境形勢下，進一步保護生態環境的有力手段，進一步回應社會關切，維護群眾環境權益的重大舉措，深入推進依法治國，探索環境法治之路的重要途徑。

背景

黨的十八屆三中、四中全會對環境監管執法工作做出了新部署。環境監管執法是落實環境保護法律法規和政策的最直接手段，也是保護生態環境、維護群眾環境權益的最有力措施。三中全會要求，建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度，獨立進行環境監管和行政執法，加強環境保護基層執法力量。四中全會對全面推進依法治國做出戰略部署，強調“實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”，要求在資源環境領域推行綜合執法，依法懲處各類違法行為。隨著新修訂的《環境保護法》實施，加強監管執法、保證法律得到嚴格實施，已經成為環境保護領域全面推進依法治國、加強環境法治的首要任務。基于此，下發指導性文件就顯得十分必要，既是貫徹落實十八屆四中全會的有力措施，也是國務院首次就環境監管執法工作專題下發文件。習近平總書記、李克強總理等中央領導同志近期對環境監管執法的系列重要批示，既為做好環境監管執法工作指明了方向，也為出臺這個《通知》提出了基本遵循。

為此，從2013年下半年開始啟動《通知》起草工作，文件起草小組廣泛調研和聽取相關方面意見，分別于2013年11月、2014年5月、2014年10月征求了各省級人民政府，最高人民法院、最高人民檢察院，以及中央相關部門的意見基礎上出臺并印發本《通知》，部署全面加強環境監管執法，嚴懲環境違法行為，加快解決影響科學發展和損害群眾健康的突出環境問題，著力推進環境質量改善。

內容

《通知》要求全面加強環境監管執法，嚴懲環境違法行為，加快解決影響科學發展和損害群眾健康的突出環境問題，著力推進環境質量改善，提出5個方面的政策措施：

一是嚴格依法保護環境，推動監管執法全覆蓋，有效解決環境法律法規不健全、監管執法缺位問題。

加快完善環境法律法規標準，強化生產者環境保護的法律責任，提高重點行業準入門檻。全面實施行政執法與司法聯動，實現行政處罰和刑事處罰無縫銜接。抓緊開展環境保護大檢查，2015年底前依法查處、整改存在的問題。著力強化日常環境監管，2015年底前落實網格監管，做到不留監管死角、不存執法盲區，向污染宣戰。《通知》要求，各地區、各有關部門要充分認識進一步加強環境監管執法的重要意義，切實強化組織領導，認真抓好工作落實。2015年起，市級以上環境保護部門要對下級環境監管執法工作進行稽查。2015年6月底前，地方各級人民政府要全面清理、廢除阻礙環境監管執法的“土政策”，并將清理情況向上一級人民政府報告。2015年底前，地方各級人民政府要組織開展一次環境保護全面排查。各市、縣級人民政府要將本行政區域劃分為若干環境監管網格，逐一明確監管責任人，落實監管方案，將監管網格劃分方案報上一級人民政府備案，并向社會公開。2016年底前，各地要完成全面清理違法違規建設項目的整改任務。2017年底前，現有環境監察執法人員要全部進行業務培訓和職業操守教育，經考試合格后持證上崗。80%以上的環境監察機構要配備使用便攜式手持移動執法終端，規范執法行為。

二是對各類環境違法行為“零容忍”，加大懲治力度，堅決糾正執法不到位、整改不到位問題。

重拳打擊違法排污，嚴厲處罰偷排偷放等5類惡意違法行為，將違法企業列入“黑名單”并向社會公開。全面清理違法違規建設項目，2016年底前完成清理整改任務。堅決落實整改措施，實施執法后督察，對拒不改正的，依法采取強制執行措施。始終保持嚴厲打擊環境違法的高壓態勢。《通知》指出，2015年底前，地方各級人民政府要組織開展一次環境保護全面排查，重點檢查所有排污單位污染排放狀況，各類資源開發利用活動對生態環境影響情況，以及建設項目環境影響評價制度、“三同時”（防治污染設施與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用）制度執行情況等，依法嚴肅查處、整改存在的問題，結果向上一級人民政府報告，并向社會公開。環境保護部等有關部門要加強督促、檢查和指導，建立定期調度工作機制，組織對各地檢查情況進行抽查，重要情況及時報告國務院。

三是積極推行“陽光執法”，嚴格規范和約束執法行為，堅決糾正不作為、亂作為問題。

推進執法信息公開。開展環境執法稽查，完善國家環境監察制度，加強對下級環境監管執法工作的監督。強化監管責任追究，實施生態環境損害責任終身追究，建立倒查機制。環保納入黨政干部經濟責任審計。《通知》明確，縣級以上地方各級人民政府對本行政區域環境監管執法工作負領導責任，要建立環境保護部門對環境保護工作統一監督管理的工作機制，明確各有關部門和單位在環境監管執法中的責任。要支持環境保護等部門依法獨立進行環境監管和行政執法。審計機關在開展黨政主要領導干部經濟責任審計時，要對地方政府主要領導干部執行環境保護法律法規和政策、落實環境保護目標責任制等情況進行審計。

四是明確各方職責任務，營造良好執法環境，有效解決職責不清、責任不明和地方保護問題。

強化地方政府領導責任，明確各有關部門和單位在環境監管執法中的責任，2015年6月底前全面清理、廢除阻礙環境監管執法的“土政策”。落實社會主體責任，嚴格規范自身環境行為，推進重點排污單位公開環境信息。發揮社會監督作用，暢通公眾表達渠道，邀請公民、法人和其他組織參與監督環境執法。《通知》指出，國家將完善環境監察制度，加強對地方政府及其有關部門落實環境保護法律法規、標準、政策、規劃情況的監督檢查，協調解決跨省域重大環境問題。研究在環境保護部設立環境監察專員制度。自2015年起，市級以上環境保護部門要對下級環境監管執法工作進行稽查。省級環境保護部門每年要對本行政區域內30%以上的市（地、州、盟）和5%以上的縣（市、區、旗），市級環境保護部門每年要對本行政區域內30%以上的縣（市、區、旗）開展環境稽查。稽查情況通報當地人民政府。

五是增強基層監管力量，提升環境監管執法能力，加快解決環境監管執法隊伍基礎差、能力弱等問題。

加強執法隊伍建設，充實基層環境監管執法隊伍力量，加強業務培訓和職業操守教育。強化執法能力保障，保障基層環境監察執法用車，推進環境監察機構標準化建設，環境監管執法經費納入同級財政全額保障范圍。《通知》指出，要建立重心下移、力量下沉的法治工作機制，加強市、縣級環境監管執法隊伍建設，具備條件的鄉鎮（街道）及工業集聚區要配備必要的環境監管人員。大力提高環境監管隊伍思想政治素質、業務工作能力、職業道德水準。

此外，《通知》提出，將推進環境監察機構標準化建設，配備調查取證等監管執法裝備，保障基層環境監察執法用車。強化自動監控、衛星遙感、無人機等技術監控手段運用。健全環境監管執法經費保障機制，將環境監管執法經費納入同級財政全額保障范圍。

展望

《通知》的出臺，為落實黨的十八屆三中、四中全會對環境監管執法工作的新部署找到了切入點，為深化改革、簡政放權對環境監管執法工作提出的新要求找到了著力點，為滿足廣大人民群眾對良好生態環境的新期待找到了共鳴點。今后，環境監管執法工作有望徹底扭轉當前一些地方監管不到位、環境違法案件頻發的尷尬局面，讓所有人都能感受到變化、見到實效、看到希望、增強信心。

習近平總書記指出，只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。《通知》以務實創新的精神，在許多方面對當前環境監管執法工作中的問題做出了規范和界定。《通知》的出臺，是當前推動環境保護工作不斷發展的良好契機。各地各部門要緊密結合自身實際，認真抓好貫徹落實，把黨中央、國務院的部署落到實處，為深入推進依法治國探索環境法治之路做出貢獻。（作者單位：北京師范大學）

編輯|劉書梅 ?shumei.liu@wtoguide.net