按日連續處罰新規 劍指違法排污亂象

1月23日，山東臨沂市環保局對臨沂華龍熱電有限公司開出了新環保法實施后首張按日計罰罰單，每天10萬元，連罰10天，總金額達100萬元。如果還不達標，環保部門還要接著按日計罰。

被稱為“史上最嚴厲”的新環保法已于1月1日施行。其中受到廣泛關注的就是按日連續處罰這一新規。根據新環保法，“企業事業單位和其他生產經營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數額按日連續處罰”。

眾所周知，違法成本低、守法成本高是當前環境問題難以解決的一個重要原因。如今處罰力度加大，甚至“上不封頂”，企業違法排污的現象有望得到一定程度上的改善。

按日連續處罰的條件

“按日連續處罰的方式是新環保法剛剛引入的一個罰款制度，主要是針對于那些怠于立刻改正違法行為的排污者”。專注于環保法律事務的美國德杰律師事務所的章曉科律師評價，并非所有的違法排污行為都可以適用按日連續處罰，只有在排污者的違法行為“受到罰款處罰，被責令改正”拒不改正時，才會實施按日連續處罰。

為貫徹執行新環保法，2014年12月15日，環境保護部部務會議審議通過《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》（以下簡稱《辦法》）等四個部委規章，旨在進一步落實新《環保法》的實施。此四部規章與新《環保法》一起已于今年1月1日起同時施行。

《辦法》指出，環境保護主管部門應當在送達責令改正違法行為決定書之日起三十日內，以暗查方式組織對排污者違法排放污染物行為的改正情況實施復查;環境保護主管部門復查時發現排污者拒不改正違法排放污染物行為時，可以對其實施按日連續處罰。環境保護主管部門復查時發現排污者已經改正違法排放污染物行為或者已經停產、停業、關閉的，不啟動按日連續處罰。

“若已改正違法行為，則不啟動按日連續處罰，但原有‘罰款處罰依舊實施”。章曉科對本刊記者解釋，從實施按日連續處罰的條件可以看出，不論排污者在復查時有無改正違法排污行為，“受到罰款處罰”的這部分罰款都是必繳罰款。

企業環境違法成本將不可預測

不管是通過環保部門的監督，還是企業自身將積極參與到改正違法排污的行為中，在《辦法》實施后，企業的違法排污現象將得到一定程度上的改善。

據業內人士計算，2005年松花江水污染事故，根據原來的處罰辦法最多罰款100萬元，而如果放在新環保法下啟動按日連續處罰，可能每日就要罰款900多萬元。“對松花江水污染事故實施的罰款處罰方式是在還沒有修訂的環保法環境下進行的，所以，在罰款處罰數額上會有上限”。章曉科說， “罰款處罰數額上有上限就會給排污者有機可乘。排污者認為，把罰款準備好，繳完罰款就完事了，然后繼續排污。換句話，將排污所繳罰款計入生產運營成本，而排污卻能帶來大量收益，在經濟學上來講是說得通的?！?/p>

單次罰款處罰制度導致違法排污企業盲目追求利潤最大化不惜挑戰法律，屢罰屢犯。為有效解決這一類問題和現象，新環保法規定了按日連續處罰制度?！熬拖鄳脑u估而言，現在的按日計罰力度會給企業帶來一定的治污壓力，效果較之于之前的處罰措施也會好一些;從大部分的調研結果來看，很多企業也很擔心這個制度。”國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文對本刊記者說。

“《辦法》實施后，受到罰款處罰的企業在沒有改正違法排污行為的情況下，將繼續支付按日連續處罰的罰款金額，直至其徹底改正違法排污行為。這也使得企業的環境違法成本處于不可預測的狀態，罰款總額（原罰款金額加按日連續處罰金額）與企業自身改正違法排污行為的時間直接關聯，改正違法排污行為的時間越長，罰款金額越大，反之則越少。”章曉科說。這在一定程度上能夠促進企業積極進行違法排污行為的改正，一方面進行例如環保設施、排污處理能力的建設將受到按日連續處罰的可能性降低，另一方面積極主動提高改正違法排污行為的效率從而將按日連續處罰的罰款總額降低。

執法層面 ?缺陷依舊

根據《辦法》，環境保護主管部門實施按日連續處罰的，可以同時適用責令排污者限制生產、停產整治或者查封扣押等措施;因實施上述措施導致按日連續處罰使用條件滅失的，不再實施按日連續處罰。

而排污者在被責令停產整治后拒不停產或者擅自恢復生產怎么辦？在2015年1月1日同一時間起施行的《環境保護主管部門實施限制生產、停產整治辦法》指出，被責令停產整治后拒不停產或者擅自恢復生產的，由環境保護主管部門報經有批準權的人民政府責令停業、關閉。

例如，環保部作為一個部委單位，其可以對一個排污者進行責令限制生產、停產整治等措施，而在排污者拒不改正的情況下卻沒有權利讓一個地方企業停業、關閉，環境保護主管部門必須須報經有批準權的人民政府責令停業、關閉。“考慮到目前我國的國情，企業的停業、關閉將會影響到地方經濟及財政收入，因此還是將責令企業停業、關閉的權利留給了企業所在地的地方人民政府。不過環保部門可以對企業采取限制生產、停產整治等臨時性的制裁措施，這在環境執法層面已經是一個不小的進步?！闭聲钥普f。

“比較讓人擔心的是，因為很多地方政府與企業的關系很曖昧，所以有些地方環保局長不敢用‘按日計罰;具體一點，例如，如果地方政府依靠企業來提高財政和稅收，而企業被罰至關閉，地方就沒有了收入來源?！背＜o文表示。

由此看來，一方面由于被賦予的權限有限，環保部門不能直接對排污者責令停業、關閉，另一方面由于財政收入，不能夠或不敢對排污者實施停業、關閉甚至按日連續處罰等措施。執法層面不管是執法權限還是執法能力上矛盾依舊。

編輯|劉書梅 ?shumei.liu@wtoguide.net