小城鎮雨洪災害的應急管理研究綜述與對策

小城鎮雨洪災害的應急管理研究綜述與對策

孫 明，李 響*，易好磊

(東北林業大學土木工程學院，黑龍江哈爾濱 150040)

摘要探討了我國在小城鎮雨洪災害管理上與發達國家的區別，指出了目前我國在小城鎮雨洪災害應急管理中存在的法律法規不完善、排澇設施及建筑標準偏低、應急預案的科學可操作性不強等方面的問題，并提出了加強小城鎮雨洪管理和利用能力、提高小城鎮雨洪災害風險評價能力、完善小城鎮雨洪災害應急預案及災后恢復重建等對策。

關鍵詞雨洪災害；小城鎮雨洪；應急對策；應急管理

中圖分類號S422

基金項目中央高校基本科研業務費專項(DL13CB15)；中國博士后科學

作者簡介孫明(1975-)，男，吉林長春人，注冊城市規劃師，博士后，碩士生導師，從事災害學和城市公共安全規劃與管理研究。*通訊作者，碩士研究生，研究方向：鄉鎮公共安全。

收稿日期2015-06-09

Emergency Management Review and Countermeasures on Small Towns Rainwater Disasters

SUN Ming, LI Xiang*,YI Hao-lei (School of Civil Engineering， Northeast Forestry University, Harbin, Heilongjiang 150040)

AbstractSome differences in the small town of storm flood disaster management and developed countries were discussed. Aiming at the problems of imperfect laws and regulations of small towns disaster emergency management, drainage facilities and building standards low, contingency plans operability is not strong, several suggestions and countermeasures were put forward for strengthening the capacity of stormwater management and utilization of small towns, improving storm flood disaster risk assessment capacity, perfecting small towns rainwater emergency response plans and post-disaster reconstruction.

Key words Storm flood disaster; Small towns rainfall flood; Emergency measures; Emergency management

小城鎮雨洪災害的頻次發生不僅直接影響城市的快速化進程及其發展，由其引發的一連串突發性災難事件也極大地威脅了社會的穩定和人民的生命財產安全及日常生活，作為保障小城鎮可持續發展、加快城鎮化進程、提高人民生活水平的必要工作，小城鎮災害事件的應急管理十分重要，特別是針對單項災害事件的應急管理的對策研究更加不容忽視。為此，筆者探討了我國在小城鎮雨洪災害管理上與發達國家的區別，總結了目前我國在小城鎮雨洪災害應急管理中存在的問題及主要原因，并在此基礎上提出了對策，以期為提高小城鎮雨洪災害應急管理能力提供參考。

1小城鎮雨洪災害概述

1.1小城鎮雨洪災害人們將一定時期內的突發性暴雨形成的洪水作用于小城鎮對小城鎮中人口、財產、環境造成的風險綜合稱之為小城鎮雨洪災害。

1.2應急管理小城鎮災害應急管理是應對于小城鎮特重大事故災害的危險問題提出的，以減少突發公共事件給民眾和社會帶來的損失和負面影響為目的而采取的一系列計劃、組織、協調和控制的總和[1](圖1)。

1.3雨洪災害的成因小城鎮雨洪災害的發生主要是由所在區域氣候、基礎設施完備情況、村民活動影響等多方面因素綜合作用導致的。近年來小城鎮經濟快速發展，建設面積不斷擴張，生態環境遭到破壞。可透水的城市下墊面被影響下滲的硬化面大量取代，防洪排澇設施老舊、排澇能力不足等更提高了孕災環境的風險性；人口及財產的集中使得小城鎮在發生雨洪災害時產生了“放大”效應，加劇了其帶來的影響(圖2)。

2我國城市雨洪災害應急管理主要問題

2.1 現狀分析統計至2014年，我國的城鎮化率已達到54%。我國的建制市中，有防洪任務的城市中，達到國家防洪標準的城市不足50%，制定防洪規劃的城市僅占總數的69%，低于防洪標準的城市占總數的63%[2]。許多新興小城鎮或追求快速轉型的小城鎮在一味快速發展社會經濟的過程中對防洪減災的政策考慮不全面，沒有對雨洪災害設防，在小城鎮的低洼易澇地區建設的建筑物沒有嚴格標準，一些地下建筑缺少防洪排澇設施，缺少相對完善的雨洪災害應急機制。因此，現今相同等級災害發生時的損失遠比以前大很多(表1)。

表1　近年全國雨洪災害損失統計

注：數據來源于中國水旱災害公報。

2.2相關經驗發達國家的應急管理體系相對完善，相應設立了具有獨立性、專業性、專門的應急綜合性機構以應對突發性的災難事件，其管理模式也由加強災中響應逐漸趨向為預防與控制結合，加大對雨洪資源的管理和利用(表2)。

國外的雨洪管理的發展過程大致都經歷了從傳統的排水體系到以減少對環境影響為前提、新型的雨洪管理體系的轉變過程。新型雨洪管理系統主張城市的發展與其社會經濟和自然資源環境相協調，應使雨水資源最大限度地滲入地下，延緩并削弱城市、小城鎮的河道洪峰，從而達到涵養水源、防止水資源外排的目的[3]。

表2　西方國家城市雨洪管理

2.3存在的問題近年來小城鎮的社會經濟快速發展，面臨的形勢不斷變化，小城鎮雨洪災害的安全保障與災害應急管理的要求日益提高，主要面臨以下問題：

(1)法律法規方面。我國在長期與雨洪災害既抗爭又依存的環境下頒布了一系列與雨洪災害及應急管理密切相關的法律法規。目前針對突發災害的應急管理頒布的法律共有12部，但針對小城鎮雨洪災害的甚少，災后補償僅有《蓄滯洪區運用補償辦法》的暫行條例。法律基礎的不健全導致各部門的工作分工出現重疊、上下級溝通不暢等問題，極大地影響了各工作單位的協調配合及工作效率。由此可見，小城鎮雨洪災害的相關配套法律法規尚不全面，組織管理體系有待強化，缺少相關的監督機制，評估體系不完善。

(2)工程建設方面。許多小城鎮在選擇建設用地時沒有注意合理規劃洪泛區、蓄滯洪區及防洪保護區，對建設用地可能發生的危險性及可能影響情況考慮不全面。多數小城鎮長期形成的防堤體系及防洪基礎設施已不適用于現今的標準，在災害發生時不僅不能作為有力支撐，反而成為負擔[4]。處于快速建設期的小城鎮，地下建筑及鋪裝等硬質地面增加，不透水面積擴大，影響過量雨水下滲，排澇設施老舊、標準低，能力不足，地下設施增加，影響了排水管建設。缺乏科學規劃的避災疏散場所，現有避災疏散場所不適用于現今雨洪災害的變化和特點。

小城鎮雨洪災害發生時，通訊設備設施極易受到損壞，一定程度上影響了災情信息公開的及時性和透明性，導致政府部門和其他應急組織管理機構部未能第一時間做出科學精準的決策并及時采取有效措施，影響了群眾對災情嚴重程度的判斷，甚至引起恐慌，對開展應急救援工作造成了阻礙。

(3)應急預案方面。我國已頒布的專項災害應急預案中僅有2部與突發雨洪災害相關，多數新興小城鎮的現有應急預案僅針對特大稀遇災害或僅考慮若干特定情況，在編寫應急預案時各小城鎮往往缺少創新性，互相借鑒，在實際應用中可操作性較弱，缺少針對性[5]。小城鎮雨洪災害的應急預案往往職責分工不明確，不夠具體，實施困難。小城鎮由于經濟技術條件有限，對災害的預判能力不足，災前準備不充分，信息公布不及時。并且小城鎮往往由于技術經濟水平有限，導致應急救援能力不足，災后心理輔導缺失。

3研究對策

3.1完善法律機制及管理理念完善單項災害的應急管理法律法規、協調機制，使應急管理工作有法可依。修編專門的雨洪災害應急管理法律法規，統一現有的災害應急管理法規政策，避免其沖突性和零散性，使其能夠約束和限制應急管理各部門的行政能力，監督其積極性和安置工作的妥善性。建立科學合理、完整的小城鎮雨洪應急管理體系[6]。

小城鎮雨洪災害應充分利用其自身特點及有利條件，針對單項災害制定科學、可行、高效的應急管理規劃。重視小城鎮對災害的風險評估能力及小城鎮的防災性能評價，降低小城鎮雨洪災害的風險，縮小災害范圍，減少災害發生的損失，加強對災害造成的生命線系統及環境破壞的次生災害的應對能力。提高危機意識，從減緩和適應2個方面對小城鎮雨洪災害提出有效的應對措施，加強對其系統性的分析研究，制定災后補償及快速恢復辦法。采取綜合性的雨洪管理措施，學習先進的雨洪管理利用技術，提高城市雨洪調節能力，制定具有地方適應性的科學、系統、可實際性操作強的小城鎮雨洪災害專項應對策略[7]。

3.2防患型策略在現今小城鎮下墊面條件顯著變化的情況下，針對不同類型的小城鎮雨洪災害的風險程度，預測其相應出現的險情災情，作為制定科學的應急預案的依據。對遺留和新增的一些水災風險較大的弱勢群點給予特別關注，規劃具有合理服務半徑的避洪房屋、避水臺、桿架等防災據點及避難疏散場所，盡量做到平災結合，增加其利用效率。對原有的老舊及設計標準過低的排水設施、防洪工程進行改造，使其符合先進標準[8]。改善設計不科學的傳統基礎設施，加強雨水的回收利用。加強對原有建筑的升級改造、建筑防洪設計，包括建筑的雨水收集、存儲、利用設施的設計。提高小城鎮綠化覆蓋率，擴大小城鎮可透水地面率，對小城鎮低洼易澇地區采取有效措施，使小城鎮建成區維持良好的自然水文循環模式，減少暴雨徑流，從源頭降低小城鎮的內澇風險[9]。

3.3應對型策略加強小城鎮生命線工程建設，及時準確地公布災情信息，重視災前預警工作，保障群眾的知情權。在小城鎮雨洪災害應急預案啟動前進行災害危險性評估，包括孕災環境的穩定性評估、致災因子的風險性評估、承災體的脆弱性評估，對比歷史災情及其救助方案，編制小城鎮雨洪災害緊急預案，儲備救援物資。根據評估判斷可能的受災范圍和災害強度，制定初步的防范和救災措施，發布災害預警[10]。在災害事件發生時，掌握災中災情的情況并評估災害類型、范圍、強度、等級，對災害進行實時監測和跟蹤，為日后制定更加具體、有針對性、可操作性強的應急預案提供依據。提高應急預案的創新性以及小城鎮雨洪災害的應急管理工作效率。設立全面系統的應急管理機構，明確各層級管理職能、分工，提高救災工作效率[8]。同時，提高應急過程的操作性和實踐性。宣傳普及災害知識，提高居民防災減災意識。

小城鎮雨洪災害應急對策框架示意見圖3。

4結語

通過對我國小城鎮雨洪災害應急管理現狀及國外先進管理經驗及理念的梳理，認為我國在小城鎮雨洪災害應急管理的理論研究方面還很薄弱，法律法規體系尚不完善，同時存在應急預案針對性不強等問題。在此基礎上提出了加強對雨洪災害的孕災環境的穩定性、致災因子的風險性、承災體的脆弱性的評估，建立實際應用價值高的應急預案。認為完善應急管理體系是提高雨洪災害應急管理的基礎；加強工程型措施及制定針對性強的應急預案是提高災害應急救援能力的關鍵措施；快速準確地獲取、評估災害信息，快速制定科學的應對決策是災害應急管理的有效保障。建立科學、實用的災害應急管理系統，是提高小城鎮雨洪災害應急管理能力的根本出路。

參考文獻

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