學校治理能力現代化的意義、特征與路徑

張明　石軍

摘 要 十八屆三中全會以來，推動教育治理體系與治理能力現代化，已經成為教育領域熱門的公共政策話語。從本質上說，教育治理能力的現代化實質還是學校治理能力的現代化，其實現了從學校管理向學校治理的歷史性嬗變，必然對現存的中國學校教育產生重大的影響。為此，本文分析了學校治理能力現代化的基本內涵、現實意義與主要特征，在此基礎上，提出了實現學校治理能力的基本路徑，以促進學校治理體系與治理能力的現代化，為深化教育領域綜合改革的目標打下堅實的基礎。

關鍵詞 學校治理 治理能力 現代化 意義 特征 路徑

一、學校治理的基本內涵

在我國，治理（government）一詞在學界也并非是新詞，在20世紀末就已經成為熱點研究問題。黨的十八屆三中全會正式提出“推進治理體系與治理能力現代化”后，學校治理在教育界成為熱門公共政策話語。但是，要深刻地理解學校治理的內涵，首先必須區別于現代學校管理。現代學校管理是學校管理者通過學校機構和制度，通過一系列的手段和措施，充分利用校內外的顯現的和隱形的教育資源和教育條件，優化和整合學校教育工作，實現學校的全員、全程和全方位的管理，構建全面目標體系，包括學校性質、培養目標、辦學宗旨、辦學理念、學生管理、教學管理、教職工管理和后勤管理等等，以有效實現學校工作目標的組織活動。現代學校管理主要指學校領導對學校自身的內部管理。而學校治理是包括學校教師、學生和其他利益相關者之間的一整套關系，以規范學校各方面的責任、權力和利益的組織結構和制度安排。學校治理強調多元主體的力量，注重發揮教育的自主性、能動性和法制性，激發教育內生動力，更加注重構建教育和社會的和諧局面[1]。學校治理可以分為學校內部的治理與學校外部的治理，學校內部的治理主要是學校內部的結構性治理，而學校外部的治理，更多是外部的功能性治理。學校的結構性治理實質上是處理學校內部權力分配和支配問題，功能性治理是處理學校外部的資源配置與分配問題[2]。學校治理有別于學校管理。首先，在目的方面，學校管理強調既定目標的實現，而學校治理強調治理的過程，保障多元利益主體的利益均衡；其次，在職能方面，學校管理關注決策的組織、計劃、指揮、控制與協調，而學校治理規范權利與責任，注重責任體系的明確和決策指導的科學化；第三，二者的依據不同，學校管理依據內部層級關系，而學校治理依據現行的法律法規[3]。從上述區別可以看出，從學校管理向學校治理的轉變是教育觀念的重大理論創新和實踐創新，可以說是中國學校發展史上的歷史性嬗變，具有重要意義。

二、學校治理能力現代化的現實意義

1.促進教育的公平與公正

學校治理首先要促進教育的公平與公正，公平與公正是現代學校教育發展過程中的關鍵性問題，具有強烈的時代感和現實意義。教育公平是社會公平的起點，教育公平與否直接會影響到國家的穩定，追求教育公平公正是中國教育改革的根本目的，也是中國走向大國的重要基礎。袁貴仁部長指出：公平正義是社會主義的本質要求，教育公平是社會公平的重要基礎，要在教育公平上多想辦法、多做實事[4]。但是，審視當前的學校教育體制下存在著很多的不公平與不公正的現象，具體表現為受教育權利的不公平，教育機會的不公平、教育經費分配的不公平等，嚴重阻礙了教育促進人的全面發展和促進社會和諧發展的根本價值目標。為此，學校治理的意義在于通過多元主體的參與，資源的優化配置，公共權力的遏制，最大程度地表達弱勢群體的聲音和利益訴求，促進教育公共服務均等化，促進教育的平等性公平、差異性公平和補償性公平，真正促進教育的公平與公正。

2.促進教育的自由與有序

在現實的教育環境下，學校教育還存在一定程度的壓抑人、束縛人、綁架人等“非人性”的現象，如體罰與變相體罰，限制人身自由，侵犯人格尊嚴等，這些現象嚴重制約著“人”的自由發展[5]；此外，學校教育中還存在著各種“無序”的亂象，主要表現為教育行為的混亂化、任意化、偶然化和情緒化，這種現象嚴重影響了學校正常的教育教學和人才培養。自由和有序并不是一對矛盾體，實現教育的自由與有序，是學校治理的重要目標之一。教育的目的是為了讓“人”擁有神圣而內在的“自由”，現代學校教育需要培養“自由而有序”的“人”。為此，學校教育治理的意義就在于解決學校教育過程中對“人”的各種限制、束縛、約束，給予主體足夠的空間，發揮主體的自主性、能動性和創造性，自由地表達自身的利益訴求。

3.促進教育的效率與效能

對教育效率與效能的追求也是現代學校教育治理的重要目標，教育效率是指教育對于個人發展和國家發展的貢獻率[6]。教育效能是指教育目標的達成度，教育效能越高，教育目標的達成度越高。教育效率與教育效能的高低取決于教育對個人發展和社會發展的貢獻[7]。反觀我國當下的學校教育，受教者對教育的需求是無限的，而學校教育資源是非常有限的，使得有限的教育資源成為一種稀缺性資源，導致教育需求與教育供給出現嚴重的不調，教育生態的嚴重惡化與失調，最終造就了當前學校的教育效率與教育效能相對較低，嚴重影響了學校的未來可持續發展。在當前社會的大背景下，提倡學校治理的意義在于提高當前學校的教育效率與效能，突破當前教育效能低下的藩籬，提高教育資源利用的最大化，加強公民的教育生態意識，加強教育資源的整合力度，保持教育的生態平衡性，進一步促進教育生態的良性循環，使得有限的學校教育資源能夠滿足未來社會的可持續發展，滿足日益增長的社會人才培養的需求。

三、學校治理能力現代化的主要特征

1.參與主體的多元化

學校治理現代化的首要特征就是參與主體的多元化，這也是區別于傳統學校管理模式的重要標志。參與主體的多元性，是學校民主治理的良好開端，有利于學校治理的民主化和民主機制的建立。多元主體參與必須是真實有效的實質性參與，而非低效虛假的形式性參與。在參與的形式上應當是多元的和切合實際需要的，可以通過各種形式，如電話、信件、問卷調查和聽證會等多元方式參與。此外，多元主體的參與，還需要在“共治”的過程中培養對話的能力，增強理解的意識和滲透合作的精神。多元主體的參與，有利于社會各個群體的利益訴求得到充分的表達，有利于學校治理決策的民主化、科學化和理性化，最終實現“政府宏觀管理，學校自主辦學，社會廣泛參與”的新格局。為此，教育管理機關必須對學校“下放”權力，向社會組織“轉移”權力，向市場“轉移”權力，以實現學校辦學的自主化和社會組織、市場和個人參與學校治理的積極性，以保障參與學校治理主體的多元化[6]。

2.法治精神

“法治精神”（spirit of legality）的精髓就是在于法律面前人人平等，在適用法律上一律平等，任何公民都不允許有超越憲法和法律的特權，任何人只要違背了法律，就應該受到法律的嚴懲，必須給予追究和問責。黨的十八屆四中全會提出的全面推進“依法治國”的總目標，提出了法制是治國理政的基本方略，在推進教育體系和教育治理現代化的過程中，“法制精神”是關鍵。在學校治理方面，“法治精神”具體表現為“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”四個方面。在學校治理的過程中要恪守《教育法》等，做到依法辦學，依法治教和依法行政，實現學校辦學過程中的任何環節都有法可依、有章可循。培育“法治精神”的關鍵因素在于不僅僅將法治觀念、法治信仰內化于心，更要在實踐中外顯于行，讓學校教育管理者能夠自覺地遵法、守法、用法、護法，在學校治理的過程中，要培養管理者的“法治意識”，增強“法治思維”、培育“法治精神”。“法治精神”的培育不僅要通過立法、執法、司法等環節的完善，還要在學校治理中著力在規則意識、責任意識、權利義務意識、契約精神等方面加以深化，通過多途徑、全方位讓“法治精神”通過教育管理者自身的身體力行，滲透到學校治理的各個層面，以建設法治校園，實現依法治校。“法治精神”，在某種程度上可以說是學校治理能力現代化的“靈魂”。

3.以“共治”求“善治”

“共治”（Collegiality）是學校教育治理的重要路徑，是基于多元主體基礎上，強調多元主體參與學校治理的協作性關系。“共治”有利于各個主體之間的利益訴求的表達，有利于民主、公平、公開和公正，以增強治理的透明性和治理的多元性，有利于將權力和責任分配到多個責任主體身上，防止個別主體的利益獨裁。正如馬克斯·韋伯將“共治”理解為獨裁者防止專業人士挑戰極權的一種手段。美國學者埃利奧特·弗雷德森、澳大利亞學者馬爾科姆·沃特斯和法國學者埃曼努艾爾·拉杰加則將“共治”看作是一種成熟的組織形式，用來解釋在知識密集型的組織內部獨立個體是如何共同協作進行非常規任務的[8]。實際上，“共治”是手段，其目的是達到“善治”，所謂“善治”就是“好治理”（good government）。學者一般認為“善治”的基本要素包括合法性（Legitimacy）、透明性（Transparency）、責任性（Accountability）、法治（Rule）和回應（Responsiveness）五個方面，學者俞可平指出，善治的要素包括治理的“有效性、回應性、穩定性、以及參與、公正、廉潔、透明和問責”等[9]。“善治”的構成要素無一不是以“民主政治”為基石、以學校行為的“法制化”為基礎的，最終實現學校治理公共利益的最大化。

四、學校治理能力現代化的實現路徑

1.建立現代學校制度，完善學校內部治理結構

現代學校制度是相對傳統學校制度而言，是一種能代表先進文化發展方向的、好的、優質的、能適應時代和社會內在發展的學校制度。主要以現代教育理念為指導，以法制教育為基礎，以學生發展為核心，以有效調節校內外各種關系（如學校、社會與政府的關系）為條件，培養德智體等全面發展的培養高素質人才作為最終目標的一整套完整的學校制度體系[10]。建立現代學校制度是促進學校治理能力體系和治理能力現代化的關鍵。建立現代學校制度，要與時俱進，設計和建構符合時代發展的與各方面改革相適應的規則體系，現代教育制度最大的特點可以用“依法辦學，民主監督，自主管理和社會參與”四個短語來概括。學校內部的治理主要是學校內部的結構性治理，學校的結構性治理實質上是處理學校內部權力分配和支配問題[2]。為此，要完善現代學校制度，首先要依據國家的法律、法規、制度，學校章程，實現“一校一章程”，還要制定并完善多方面的教育管理制度，建立健全、規范、統一的學校制度體系，如學生管理制度，教職工管理制度、教育教學管理制度、德育管理制度、人事管理制度、后勤管理制度，科研管理制度、對外交流與合作管理制度等多方面的制度，形成程序化、科學化和制度化的治理體系，以進一步優化學校內部結構，完善學校的內部治理。把建立校務委員會、理事會作為建立現代學校制度的重要抓手，完善校務委員會、理事會常態運行機制建設，處理好校務委員會、理事會和其他校內組織之間的關系，理順和完善學校內部治理結構，疏通學校師生、家長和社會參與校務管理的渠道，依法落實辦學自主權，實現管、評、辦分離，完善學校教育治理決策程序與決策機制的理性化、科學化和民主化，推動學校教育治理方式、發展模式、服務領域等方面的改革創新。通過建立現代學校制度，能夠有效地提高學校辦學過程中自我管理的能力、自我監督的能力、自我約束的能力、自我發展的能力，以完善學校內部治理結構。

2.優化資源配置機制，提高學校外部治理功能

學校外部的治理，主要是學校外部的功能性治理，主要是處理學校外部的資源配置與分配問題[2]。學校作為一種組織，作為社會系統的一部分，作為社會的子系統，其生存與發展離不開外部環境，要受到環境的影響和制約。政府和社會是學校生存和發展的一個重要的、直接的環境，政府和社會通過外部環境的資源配置，來逐步改變學校的內部結構。具體來說，學校受到外部環境的影響，其主要來源于各種政府力量和社會力量構成，政府方面的力量，主要來源于各種法律、法規、政策、財政體制、意識形態和各種人力、財力等資源的分配。社會方面的力量，主要指家庭（勞動市場和消費市場）、社區（社區環境、社會民眾和社區關系）、社會文化（社會輿論、意識形態和文化模式）和其他功能群體（行業協會和朋友群體）所產生的影響。所以說，學校外部的功能性治理主要依靠在政府、社會和市場三者的“互動”（interaction）中受制于外部環境影響的過程，使學校產生自我控制和自我約束的行為，通過環境的輸入（家庭—人力資源，政府—法規，銀行—資本，社會文化—意識形態和社會輿論等）和輸出（產品服務——消費者，滿意度、薪資——員工，畢業生——用人單位，聲譽、形象——公眾等）對學校產生的制約，從這個意義上說，學校的外部治理，實質上是一個資源的配置和分配機制的問題[2]。為此，學校外部的治理，不僅僅要依靠政府的力量，還需要借助來源于社會的各種力量，通過完善的制度規范，優化資源配置機制，以提供學校外部的治理功能。

3.全面推動依法治校，學校教育納入法制軌道

2003年7月教育部發布《教育部關于加強依法治校工作的若干意見》提出了學校依法治校的意識還比較薄弱，還沒有成為學校的自覺行為，與依法治國基本方略還存在一定的差距，需要進一步加強。2012年11月教育部進一步頒發《全面推進依法治校實施綱要》，對師生在參與學校管理、行使監督權力、實現自我發展等方面的權益給予制度保障，從依法治校的重要性和緊迫性、指導思想和總體要求、制度體系、決策機制、治理主體、糾紛解決機制、法制文化、法制精神和法制保障9個方面進行了全方位的系統規定，為學校管理者全面轉變管理理念和管理方法，全面落實依法治國要求，大力推進依法治校，弘揚法治精神，建設現代學校制度，促進學校治理體系與治理能力現代化打下堅實基礎。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》第二十章專門論述了依法治校的重要性，提出了完善社會主義教育法律體系，全面推進依法治校、依法治教和依法行政，實現依法治國基本方略，加快教育的法制化進程。2014年袁貴仁部長在全國教育工作會議上以“深化教育領域綜合改革，加快推進教育治理體系和治理能力現代化”的報告，在報告中特別強調實現國家現代化，教育要率先實現現代化，實現教育現代化，教育治理必須率先實現現代化，特別強調了“法制”在推進教育治理體系和治理能力現代化過程中的基礎性地位[4]。而教育治理體系與能力的現代化本質上還是學校治理體系與能力的現代化，為此，在學校治理現代化的過程中關鍵是堅持“依法治校”。全面推進依法治校，首先要遵守國家的法律法規和政策，制訂學校章程，把學校教育教學常規工作納入法制軌道，形成以章程為核心，自主管理的制度體系。依法治校不僅僅是一種辦學思想，管理思想，更是一種治理方式，治理秩序與治理文化。依法治校，從根本上講還是在貫徹黨的基本教育方針的基礎上，充分實現學校的辦學宗旨和培養目標，維護和保障學校教職工和學生的合法權益，監督學校依法辦學，依法施教和依法行政，使學校的辦學宗旨、教育教學活動與制度章程，納入法制化的軌道，符合國家法律的規范，形成依法參與決策、依法民主參與、依法自主辦學和依法接受社會廣泛監督的教育治理新格局，實現學校常規工作運行的制度化、法制化和程序化，有利于學校治理的體系化建設。依法治校是黨和國家全面實施素質教育的重要保障，是落實依法治國基本方略，促進教育的改革、穩定與發展的重要前提。依法治校，也是體現教育為人民服務的執政宗旨，把法治作為解決問題的基本方式，也有利于減少外界對學校的干擾、矛盾和沖突，有利于維護學校的穩定與可持續發展，促進社會的和諧發展[2]。綜上所述，“依法治校”不僅僅是學校實現自身升級轉型、推進素質教育、深化教育領域體制改革的驅動力，更是推動學校治理體系和治理能力現代化，貫徹和落實黨的十八大四中全會精神的必然要求。

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【責任編輯 孫曉雯】