PPP創新模式助力中低利潤環保產業

文 // 本刊記者 陳向國

PPP創新模式助力中低利潤環保產業

文 // 本刊記者 陳向國

PPP

(Public—Private—Partnership)模式，是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目。PPP模式在本質上是一種公私合營的模式，在這個模式中，政府與社會主體共同建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系，政府的財政負擔減輕，社會主體的投資風險減小。當前國外許多國家大力推行PPP項目的融資模式，這也為吸引社會資本進入基礎設施建設領域提供了新的途徑。我國在PPP模式的推廣中，更加側重在環保領域中的應用。

根據環保部《國家環境保護“十三五”規劃基本思路》，我國在“十三五”期間，將建立環境質量改善和污染物總量控制的雙重體系，實施大氣、水、土壤污染防治計劃，實現三大生態系統全要素指標管理；在既有常規污染物總量控制的基礎上，新增污染物總量控制注重特定區域和行業；空氣質量實行分區、分類管理，2020年，PM2.5超標30%以內城市有望率先實現PM2.5年均濃度達標。

沒有PPP難以完成“十三五”環保任務

“如果沒有PPP，沒有新型金融工具，沒有社會資本進入環境保護領域內，將難以完成‘十三五’環境保護的任務。”國家環境保護部規劃財務司司長趙華林在7月舉行的“2015夏季產業投資高峰論壇”上如是說。趙華林之所以這樣說，是因為要完成“十三五”環保任務需要10萬億甚至更多的資金。相關資料表明，我國用于環境保護財政預算在2000億左右，“十二五”期間《大氣污染防治行動計劃》與《水污染防治行動計劃》所需要的財政預算就已接近8萬億。據估算，在未來需要十幾萬億甚至是20萬億才能基本解決“十三五”的環境任務。實際上，中國經濟已經步入中高速發展期，就今年而言，經濟下行壓力很大，中央財政收入減緩，靠中央財政滿足不了環境治理所需的資金。所以，必須開放環保市場，將ppp模式應用到環保產業上來。

之所以要創造機會讓社會資本出手，不僅是政府一廂情愿——如今，社會資金缺乏投資渠道而到處游擊——眾所周知，經過三十多年的改革開放，我國民間資本得到巨大積累。如果能使更多的民間資本流入環保產業，不僅能緩解環保產業融資難題，而且使資本得到了充分的利用。那么，如何引導社會資本投入環保領域呢？趙華林認為政府要完善創新金融工具?！罢畮ь^出資建立環保產業的資金池，不僅要求放貸速度快，而且要低于銀行的利率，如此一來就會吸引不少急需資金企業的關注。同時再兼顧好出資方的利益。這樣，政府撥款在資金池中就會起到加杠桿的作用，政府投入1億元能帶動地方或者社會資金10億元的資金流入。”另外，趙華林還透露，環保部正試圖建立國家環?；?，旨在提升資金利用的效率，同時也會增加投入資金的回報率。

創新PPP環?；鹂蓪崿F共贏

中國人民大學生態金融中心副主任藍虹表示，環保產業所涉及項目很復雜，有公益類的，有市場類的，這些中低利潤的環保項目面臨著極大的挑戰，尤其是融資方面。藍虹認為創新的PPP環?；鹂梢詫崿F政府資本、社會資本和環保企業三方的利益共贏。PPP環?；疬\用有3個層次。藍虹逐一作了介紹。

一是單一環保項目的PPP模式。單一環保項目的PPP模式的產生，是伴隨著基礎設施民營化的建設而發展的。目前，污水處理廠和垃圾焚燒發電廠采用的基本是這種單一PPP模式來進行項目融資。中央和各級政府加大資金投入，鼓勵推行PPP模式，極大地推動了城鎮環境基礎設施建設。但這一模式也存在一些急需解決的問題，其中最重要的就是環境服務價格缺乏調整機制。

二是PPP模式環保產業基金。PPP模式環保產業基金是指財政資金參與市場的環境保護產業基金，用于重點扶持和引導其投向環境保護的企業和產業。在該基金的構成中，財政資金的所占比例不高，所以，政府并不作為主要合伙人進入基金的管理機構，而只是作為有限合伙人。其原因在于，這種基金只能投資于未上市的企業，而且還是處于概念期的企業，這就極大地增加了投資的風險。財政資金在其中主要發揮引導作用，扶持更多的風投資金投向環境保護等相關產業。目前，中國已經試點的PPP模式環保產業基金是土壤修復產業基金。

三是PPP模式區域或流域環保基金。PPP模式區域環保基金對應的不是單一項目，而是一個項目包，項目包內分為高、中和低利潤項目群，包含的項目來自多個產業，這些產業鏈可以互相銜接和互相呼應，將中低利潤項目與高利潤項目捆綁在一起，從而使中低利潤的環保項目可以通過產業鏈互相呼應的設計來降低風險，提高項目包整體收益。這種基金實際上是把整個區域或者流域的環境保護作為一個大項目，里面分布的各種產業鏈作為子項目，各個產業鏈互相呼應，使原來并不盈利的環保項目，通過復合產業鏈的設計等方法使整個項目包的總收益達到可以吸引社會資本的水平。PPP模式的區域或流域環境保護基金，在國外已經運用，但在中國還在試點階段，主要運用于生態城建設或者流域保護。

對于上述三個層次的PPP模式運用，藍虹表示，3個層次各有利弊及針對性，但無論是哪一種模式，在國家財政增速放緩時，對中低利潤環保產業項目而言，都不失為可以探討并在實踐中不斷成熟的方法和模式。

需要解決機制構建等問題

雖然ppp模式在環保領域的潛力被公眾所看好，但由于長期以來對環保專業知識缺乏了解，加上環保企業本身存在估值不高的情況，所以這對民間資本的流入形成了障礙。環保部環境規劃院公共財政與投資咨詢部副主任逯元堂對此頗為贊同。他說，我國環保投融資面臨主要的難題，就是大量的社會資本與環境保護需求難以融合，受PPP合作領域不清晰、缺乏穩定的投資回報機制、市場的公正性規范性不強、風險的防范機制、引導機制不健全等問題的限制，使得他們很難找到突破口和融合點。到底投在哪兒的問題始終困擾著他們。那么，應如何推進呢？為緩解這樣的現狀，對于推進環保PPP的具體措施，逯元堂提出4條措施建議。

首先，應構建投資回報機制。完善使用者付費的制度，包括一些價值、權益的確權和交易流轉等方面，能夠形成現金流，能夠形成將來項目的投資回報。并且建立規范統一、公平公正的市場環境。通過一些市場機制，包括一些招投標等制度的完善，實現公平公正的市場環境的構建。其次，健全社會資本投入風險防范機制。包括對一些同質、同類型的項目要進行充分的論證，避免將來由相互競爭而帶來的風險；通過推進第三方的方式，來為項目實施提供咨詢服務和風險的識別。再次，鼓勵環境金融服務創新。建立常態化的渠道，對環保PPP項目提高授信額度和提高信用等級。最后，加強監管和責任落實，要建立績效評價機制，將來對于社會資本的補貼機制，要把績效作為衡量或者影響支付的一個重要方面進行考量。

除了上述4方面問題，北京國能中電能源有限公司的董事長白云峰表示，人才儲備缺失也是制約環保產業發展的障礙。“很多高校環境工程專業培養的學生并不以工程實踐為主，但目前環保行業需要則是不僅能動手畫圖，并且還能搞工程、搞研發的專業型人才，但我國現階段缺少這方面的人才?！卑自品逭f。