論環境公益訴訟運行困境之破解

一、我國環境公益訴訟面臨的困境

（一）訴前之“無人起訴”困境

1.環境民事公益訴訟會因“有法難依”而“無人起訴”。首先，沒有合法機關可以起訴。關于民事環境公益訴訟原告主體資格范圍，現行《民事訴訟法》第五十五條只明確“法律規定”的“機關”可作為原告提起訴訟，到底哪些“機關”可以起訴，從2012年修訂《民事訴訟法》到現在，未見出臺其他法律法規及司法解釋予以明確?！董h境公益訴訟解釋》也只規定“檢察機關”等可以“支持”社會組織依法提起環境民事公益訴訟，這里仍未賦予檢察機關的起訴權而僅僅是“支持”起訴。因此，目前一些地方環保部門、檢察機關提起的環境公益訴訟也只是極個別的探索，沒有真正“合法”的機關可以提起環境公益訴訟。

其次，大多數社會組織沒資格起訴。新《環境保護法》雖然在《民事訴訟法》的基礎上進一步明確了可以提起環境民事公益訴訟的“組織”但設定了高門檻，將絕大多數地方公益環保組織排除在外。截至目前，在各級民政部門登記的社會組織超57萬個，其中生態環保類社會組織約7000個，符合環保法及司法解釋可提起環境民事公益訴訟的，大概有700多個。據此推算，僅有0.12%的社會組織能起訴，比起我國每年多達十幾萬起的環境保護案件，仍然是“杯水車薪”。

最后，有資格起訴的社會組織無能力無意愿起訴。提起環境公益訴訟的社會組織必須具備三大能力，即財務支撐能力、環保專業能力和法律專業能力。據估算，真正有能力提起環境公益訴訟的民間環保機構全國范圍內不足30家，平均一個?。ㄊ小^）尚不足一家。而且環境保護案件往往耗時較長，有的要兩三年甚至更長時間才結案，而且還面臨敗訴的風險。

2.環境行政公益訴訟會因“無法可依”而“無人起訴”。目前的法律法規及司法解釋均只涉及環境民事公益訴訟，對于環保等政府部門因監督不力、執法不嚴等不作為、亂作為所造成的環境污染事件，要提起環境行政公益訴訟還面臨“無法可依”的窘境。2015年1月1日，我國首起由貴州省畢節市金沙縣人民檢察院直接作為原告，將環保局告上法院，要求其履行職責處罰一企業的行政公益訴訟案，也只是于法無據的探索。這種“無法可依”的個別探索式實踐亟須早日得到規范，讓政府真正做到“法定職責必須為，法無授權不可為”。

（二）訴中之“舉證不能”困境

1.原告方調查取證難導致“舉證不能”。原告方在調查取證時存在三方面的困難：一是客觀不能。由于環境污染案件往往具有隱蔽性和長期性的特點，一些危害結果短期顯現不出，一些損害事實等證據客觀無法取得。二是被告方不配合。一些證據需要到被告方收集調取，然而被告大多是一些企業，與地方政府及相關部門有著千絲萬縷的關系，而且有的地方更是明目張膽進行“保護”。三是成本高昂。損害結果往往需要專業的鑒定機構做出鑒定和評估，雖然《環境公益訴訟解釋》第二十四條明確法院可以酌情從環境損害賠償款項中支取敗訴被告所需承擔的鑒定等必要費用，但只是“酌情”而非全部，而且根據目前“誰要求鑒定誰預付，誰敗訴誰掏錢”的原則，仍需原告預付。高昂的鑒定等取證成本讓絕大多數原告畏而卻步。

2.法院不愿依職權調取證據導致“舉證不能”。近年來，這種當事人主義訴訟模式逐漸為我國學界所認識并接受，并在司法實踐中逐步推行。按照從案件受理的“不告不理”態度，到訴訟審理中保持的消極姿態，法院往往處于消極中立的地位。雖然民事訴訟法和相關司法解釋賦予了法院可以依申請、依職權調取證據的權力，《環境公益訴訟解釋》第十四條也規定“人民法院認為必要的，應當調查收集?！钡@些規定都不是剛性的，給法院及法官很大的“自由裁量”空間。法院往往出于風險規避、人力物力成本節約等方面的考慮，可能一般不認為是“有必要的”，不愿主動依職權調取證據，同樣導致法庭上“舉證不能”。

（三）訴后之“遲到正義”困境

法諺有云：遲到的正義非正義。一個案件起訴到法院，要經立案受理、開庭審理、判決、執行等環節，有的還要先行調解，一審、二審、終審判決、強制執行，時間漫長。然而，環境污染案件不同于其他普通案件，有的被告一邊應訴，一邊繼續污染環境，等到法院判決下來，環境已被嚴重破壞，已經難以恢復甚至不能恢復。雖然法院最終進行了公平公正的裁決，但這種遲來的正義實質上為非正義。

二、破解環境公益訴訟運行困境的建議

（一）建立協同起訴機制，實現有人起訴

1.環境民事公益訴訟案件的起訴原告優位順序，應以公民個人優先，環保組織、行政機關第二，檢察院第三。首先，公民個人作為社會群體中的一員，最熟悉身邊環境情況。公民個人作為優先起訴人，有利于及時將違法行為訴諸法院，遏制違法行為。其次，公益環保組織、行政機關要作為第二順序原告及時補位提起訴訟。社團組織和行政機關具有組織、資源等優勢，在一定程度上能夠與一些強勢的污染企業及環境破壞個人進行對抗，相關信息可來自于志愿者提供、“線人”舉報、工作檢查督促中發現，也可來自于行政裁決后得不到執行的案件線索。最后，在公民個人、公益環保組織、環保等行政機關均不提起訴訟或欲提起告訴，但因為在調查取證方面存在較大障礙等原因沒有能力完成訴訟時，檢察機關即可單獨提起訴訟或支持告訴原告開展訴訟。

2.環境行政公益訴訟案件，原告宜以檢察院優先，環保組織、公民個人第二。一方面，環境公益訴訟案件往往是由環保部門提起訴訟，行政機關不宜作為環境行政訴訟原告。正如法諺所云：“任何人不得同時既是原告又是被告?！痹诂F行行政機關“首長負責”管理運行體制下，現實中難以操作。另一方面，環境行政訴訟案件中，環保組織和公民個人相對于行政機關均處于弱勢地位，不宜作為優位原告。當環保部門不作為、亂作為造成了環境污染事件，作為國家法律監督機關的檢察機關，完全有必要也有能力作為優先原告提起訴訟，以公權力對抗公權力，可以有效解決原、被告雙方“勢力”不相匹配的問題。案件線索可來自于社團組織、公民個人的檢舉控告，也可來自于檢察機關辦理其他案件中發現的線索。另外，對一些事實清楚、案情簡單的環境行政訴訟案件，為節約檢察資源，可以由檢察機關指定環保組織作為第二順位原告提起訴訟，也可由環保組織和個人作為原告直接提起訴訟。

（二）創新訴訟證據規則，實現有據可證

1.采取職權探知主義。職權探知主義，是法院不限于當事入主張的事實和提供證據的范圍，依職權主動收集事實和調取證據。職權探知主義適用于民事公益案件或含有公益因素的事項。環境公益訴訟涉及多數人利益且判決結果往往波及第三人，最大限度發現客觀真實具有很大的必要性。法院如果一味站在第三方中立的立場，僅在庭審過程中聽取原被告雙方舉證、質證，雖然在堅持了直接言詞原則的基礎上，證據證明到“法律真實”后可以做出判決。但由于環境保護案件的特殊性，被告為逃避法律制裁，往往采取隱藏、轉移等手段湮滅證據事實，原告在證據提取、保存、資料查閱等方面往往受到被告方百般阻撓，數據檢測、鑒定等證據收集方面也可能存在客觀不能的情況，可能所獲取的證據離“客觀真實”相去甚遠。法官應當盡可能能動司法，發揮法院依職權調取證據的優勢，讓“法律真實”最大限度接近“客觀真實”。

2.引入表見證明方法。表見證明，又稱蓋然性證明或經驗證明，是由法官通過蓋然性事實推定，內心確信后形成“心證”。我國有必要在環境公益民事、行政訴訟中引入表見證明方法。一方面，一些環境公益案件中的危害結果具有潛伏、長期的特點，危害結果暫時沒有顯現不等于沒有危害，如果讓原告提供證據證明造成的損害存在客觀不能的情況，就算讓法院依職權調查取證也困難。另一方面，現行環境訴訟案件所規定的證明責任倒置規則，一定程度保護了原告調查取證的弱勢地位，但同時也加重了被告的舉證責任。如果被告不能證明沒有因果關系，則意味著因舉證不能而敗訴。

（三）采取多元裁決機制，實現及時正義

1.強化“禁止令”的適用。禁止令是法官在案件審理階段下達的禁止當事人實施某種行為的指令，避免此行為帶來更嚴重的后果。該制度起源于羅馬法，在英美法系的婚姻家庭、知識產權等領域廣泛適用。我國《民事訴訟法》沒有規定禁止令制度，但《環境公益訴訟解釋》第十九條規定“原告為防止生態環境損害的發生和擴大，請求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險的，人民法院可以依法予以支持?！惫P者認為這還不夠，應該強化法院作為國家公權力機關的權力和義務，不是原告提出后“可以”支持，而應該針對環境保護案件的特殊性主動釋明，或在接到申請或立案受理并初步核實事實后，“應當”及時以裁定的方式發出“禁止令”，判令環境污染、破壞者停止侵害行為，自送達裁定書之日起即產生法律效力。

2.強化“督促令”的適用。十八屆四中全會提出，在公益訴訟制度建設方面，要建立督促起訴制度、完善檢察建議工作機制。檢察機關作為法律監督機關，在環境民事公益訴訟中，遇有國家行政機關工作人員、各級黨員干部有破壞、污染環境的行為，應當站在維護國家和社會公共利益的高度，在法院審理判決前主動作為，及時發出“督促令”，勒令相關人員為或不為一定行為，第一時間“叫?！鼻趾π袨椴⒎婪段：Y果進一步擴大。在環境行政公益訴訟中，經初步核實后，在法院審理判決前，應當及時向行政機關發出檢察建議，督察行政機關及工作人員是否真正做到“法無授權不可為、法定職責必須為”，督促其限期查找問題、糾正錯誤，使環境污染得到及時遏制，讓生態破壞得到及時修復，實現及時正義。