沖突視野下外來拆遷戶的利益訴求及彌合機制

隨著城市規模的擴大，原本遠離城市的“外來農民自建房”因城市建設需要而面臨拆遷，我們把這一群體稱為“外來拆遷戶”。這是一個龐大而特殊的利益群體。在我們調查的片區，外來拆遷戶占總拆遷戶的57.81%，占將近六成。據反映，在其他部分拆遷片區，外來拆遷戶的比例甚至更高。處理好這部分人的利益關系，是實現“和諧拆遷”，推動“農民向城鎮有序轉移”的關鍵環節。如果處理不好，將會損害這部分群體的利益，有可能導致大規模的群體性上訪，危害社會穩定。本文以G市B區為典型個案，分析“外來拆遷戶”在被拆迂過程中的主體訴求與現實制度及政策實踐之間的沖突，并探討相應對策建議。“外來拆遷戶”被拆遷過程中的訴求及沖突

（一）法理與情理的沖突

調查統計顯示，有59.4%的外來拆遷戶建房的土地是向本地農民私自購買的，有12.0%的建房戶的土地是親戚朋友贈送。根據法律規定，這一群體私自買地建房已經違反了如“不準私自買賣土地、不準擅自改變土地用途”等規定，屬于典型的違法建筑。從法理的角度出發，對違章建筑，是需要“自行拆除”并“恢復土地原貌”的。當地政府對“外來拆遷戶”的拆遷安置原則是：補償其建房成本。

但在實踐操作的過程中，卻存在著法理與情理的沖突。主要體現為三個方面：

第一，部分外來戶在當地建房時間較長，在情感上已經認為自己是本地人，希望得到與本地人一樣的安置。在訪談中外來拆遷戶向我們反映道：“大家都是貴州人，拆遷何必區別對待”；“城市建設我們支持，但房屋拆遷后我們找不到住處”。“總得考慮我們的出路”等是外來拆遷戶反映最集中的問題。

第二，拆遷戶建房的成本較高，而拆遷補償款無法實現“收支平衡”，資產流失較大，或者因為拆遷無法“獲取收益”，他們在情感上接受不了。

第三，農民法制意識薄弱，難以從“法理”的角度理解和處理拆迂問題。在對外來拆遷戶的問卷調查中我們發現，大部分外來拆遷戶對相關法律法規并不了解。農民法制意識和法律知識的薄弱，一方面使得他們很難通過法律途徑維護自身利益。另一方面，因為對法律法規的不了解，他們思考問題往往不從“合法性”的角度考慮，而多從“合情”的角度考慮。這就容易出現問題：政府拆遷只能從法律政策的角度設計安置補償政策，但是農民卻往往因為不懂相關法律，而不理解甚至排斥政府政策，認為政府制度“不合情”，因此產生怨氣，出現規模性上訪。

（二）制度設置與實踐操作的沖突

完善的制度是工作有序推進的基本保障。盡管《城市房屋拆遷管理條例》對房屋拆遷做出了明確的規范，但是，該條例卻不適用于對“外來拆遷戶”這一特殊群體。可以說，目前還沒有專門針對這一群體的政策措施。如果按照國家法律嚴格實施拆遷，雖合法但不合情，必然會引起群眾不滿，甚至引發群體性事件，危害社會穩定。針對外來戶拆遷制度的不完善，主要集中地體現在如下幾個方面：

一是各區縣的補償標準不一樣；導致拆遷戶之間相互的比較，補償標準偏低的拆遷戶情緒較大。二是由于缺乏一個宏觀的政策指導，地方政府在拆迂過程中有諸多顧慮，一旦拆遷安置處理不好引發了群體性事件，政府官員將面臨較大的政治風險。三是外來戶與本地戶之間補償安置標準不一樣，引起的不公平感容易激發外來拆遷戶的不滿情緒。四是政績考核體系不完善，容易使地方官員重經濟發展而輕社會建設，重經濟發展成績而輕民眾利益的保護。

（三）拆遷戶知情權與拆遷執行不規范的沖突

在對外來拆遷戶的訪談中，不少被拆遷農民表示：他們服從國家征地，但不服從地方政府亂征地，并認為領導對他們關心不夠、有關征地的政策和制度不夠完善。

對于拆遷，農民關注是主要是兩個層面的因素一是拆遷的公平透明問題，“補償不公平”和“拆遷工作不透明”屬于這一范疇的問題，共占44.9%；二是拆遷后的生存問題，“拆迂后沒地方住”和“拆遷后生活無著落”屬于這一范疇的問題，共占48.8%。因此，讓外來戶感覺拆遷工作的公正透明是和諧拆遷的關鍵環節。調查中農民向我們反映了這樣一些看法：“拆遷公司與農戶談補償價格都是關門談，農戶相互間是不知道各自具體補償價格的”；“補償多少錢，政府說了算，農民只得接受”；由于相互間不知道各自的具體補償價格，農民們甚至懷疑“有關系的補償價格就會高很多”“會談價的釘子戶得的錢多”。總之，農戶對拆遷工作的評價是：拆遷政府說了算，農民沒話語權；能“鬧騰的”和“有關系的”獲益多。以上這些認識，增加拆迂戶對拆遷工作的不滿情緒。

（四）保障體系滯后與公共服務需求的沖突

對外來拆遷戶而言，保障其在城市享受基本的公共服務，是實現城市融入的基本保障。把外來拆遷戶納入城市公共服務體系，降低其在城市的生活風險，是彌合其因拆遷產生的不滿情緒的重要手段。然而，由于城市社會建設的滯后，很難滿足外來拆遷戶的基本公共服務需求。

以教育為例，問卷統計顯示，在502戶家庭共1930人中，12歲以下兒童352人，占總人口的18.24%，入學需求較大。但由于公辦教育資源有限，全區入學矛盾較突出，無法將流動人口子女全部納入公辦學校，剩余學生只得勸入民辦學校就讀。

從就業保障的角度看，不管是本地戶還是外來戶，實現拆遷后的就業安置，實現“生活有來源，管理有單位”，是減少拆遷戶顧慮，降低社會沖突風險，推動外來拆遷戶實現城市融入的關鍵。但是，由于外來拆遷戶技能的不足，使得就業安置很難實現。

從社會保障、住房保障等角度看，由于社會保障與戶籍直接掛鉤，因此外地農民基本無法享受本地的任何社會保障。住房保障方面，雖然剛出臺的《貴州省流動人口管理條例》及G市相關規定，即辦理居住證后享受與本地人一樣的住房保障條件。但從實際操作的情況看，由于保障住房數量與實際需求之間懸殊較大，能真正享受到保障住房的流動農民很少。

外來拆遷戶利益訴求沖突的彌合機制

通過對外來拆遷戶利益訴求及其沖突的調研分析，結合國家相關法律，本著以人為本、和諧拆遷、城鄉統籌、融入城市的基本原則。本文提出外來拆遷戶利益訴求沖突的彌合機制。

（一）建立“三大制度”，提供政策支撐

1.出臺一個省級層面的指導意見

在省級層面出臺一個專門針對外來戶拆遷安置的指導意見，確定拆遷補償及安置標準，為各地拆遷補償標準的具體執行提供更加權威的合法性依據，消除地方政府的顧慮，降低在拆迂工作中的政治風險，進而更加科學有效地推動各地的城市化進程。

2.探索試點戶籍流轉地間用地指標的占補平衡機制

建立農民在流出地公共資源的退出機制，然后，把農民戶籍地的用地指標轉到流入地，增加流入地城市建設的用地指標。在用地指標占補平衡的基礎上，流入地把外來拆遷戶當作本地農民一樣進行補償安置，并配套相應的公共服務資源。這是減少拆遷摩擦，實現外來農民的城市融入，推動城市化進程和城鄉協調發展的重要出路。

3.建立多方參與且公開透明的拆遷補償方案

為了疏導農民因不公平感而對拆遷工作產生的怨氣，消除“要能鬧騰才能多獲益”的錯誤認識，減少規模上訪和群體性事件發生的可能性，可建立多方參與且公開透明的拆遷安置補償方案。具體而言，可從如下幾個方面展開工作。首先，設立聽證制度。其次，建立被拆遷入利益表達機制。再次，建立補償價格公示制度。

（二）協調“三種關系”，盡量平衡利益

1.外來戶與本地戶的關系

處理協調此類關系的根本措施是通過建立拆遷戶流出地與流入地之間用地指標的占補平衡機制，實現本地戶與外來戶之間安置補償標準的統一化。

2.長住戶與臨建戶的關系

對于建房年限較長的外來拆迂戶，可適當提高補償標準，并推動社會保障及就業扶持等優惠政策的配套。同時，制定私自買賣土地的懲罰機制，落實對因買地獲利農戶的懲罰。加強對違章建房的監管力度，落實違章建房監管問責制。從源頭上減少土地的私自買賣，阻斷各種投資性違章建房。

3.公益拆遷與商業拆遷的關系

應進一步明確公益拆遷與商業拆遷的關系。對于政府主導的公益拆遷，除了必要的資金補償之外，應盡量為外來拆遷戶解決子女入學、社會保障、醫療保險等社會福利問題，以彌補因拆遷給外來流動農民帶來的損失，讓外來拆遷戶感受到政府的關懷，減少怨氣。對于商業開發，應引入市場化拆遷機制，推動市場化價格評估體系建設，盡量提高外來拆遷戶的補償安置價格，維護農民利益。

（三）構建“三大機制”，避免暴力拆遷

1.構建拆遷監管機制

加強對強制拆遷、暴力拆遷行為的懲戒，杜絕先拆后簽或者不簽就拆。加強對房屋拆遷過程存在的拖欠、挪用、滯留安置資金以及安置滯后現象的監管。

2.構建官員問責機制

外來拆遷戶是一個龐大的特殊利益群體，對他們的拆遷安置，如果處理不當，極易引發群體性事件。因此要堅決落實國家相關政策通知，杜絕強制拆遷。建立官員問責制，督促官員加強對拆遷過程的監管和各種問題的統籌協調。

3.重構官員政績考核機制

從維護農民利益，實現城鄉統籌發展，構建和諧社會的角度出發，急需改革官員政績考核機制，著重從推動社會建設、解決民生問題的層面考核官員政績。避免政府官員為了單純追求發展經濟而在征地拆遷中出現不規范的行為。

（四）搭建“三個平臺”，暢通訴求渠道

1.信息公開平臺

建立信息公開平臺，讓涉及拆遷的一切行為都置于陽光之下。甚至可推行拆遷戶的點題公開，把拆迂戶所想知道的事項全部公開。以此打消農民不平等感和被剝奪感。

2.司法救助宣講平臺

為被拆遷群眾提供法律援助服務，充分發揮司法在調節矛盾糾紛中的法律作用，完善相關法律制度，使被拆遷農民的相關糾紛能夠在司法框架內得到合理解決。

3.矛盾多元化解平臺

充分運用多元化的矛盾解決機制，包括靈活高效的行政性處理機制、信訪咨詢機制、被拆遷入談判代表機制等，使拆迂工作中出現的矛盾能夠通過多元途徑得到化解而使社會回歸和諧。

（五）建設“三大支持體系”，解除后顧之憂

1.建立就業創業支持體系

針對房屋被拆遷人的困難和需求，進行免費的就業技能培訓。進一步完善公共就業信息網絡，及時為被拆遷農民、培訓機構和用人單位提供就業信息平臺。大力開發城市管理公益性崗位，安排被拆遷農民就業，實施扶助工程，鼓勵被拆迂農民創業，對被拆遷農民自謀職業和自主創業進行扶持。

2.建立住房支持體系

把所有拆遷農戶（包括外來拆遷戶）納入城市廉租房保障體系，解決房屋被拆遷入的住房問題，確保其基本的住房需求。探索實行先建后拆或者幫助被拆遷入尋找過度安置房后再拆的模式，讓被拆遷農民在拆遷過程中實現“零過渡”解除后顧之憂。試點在城市規劃區以外，規劃一定的區域讓有建房意愿且符合條件的農民自主建房。

3.建立公共服務支持體系

關于外來拆遷戶的社會保障問題，也可建立流出地與流入地之間社保基金的動態補償機制。或者，在全省范圍內統籌社會保障基金，實現農民就地享受相應的社會保障待遇。對被拆遷的外來農民實行跟蹤服務，不要一下子“買斷”關系。把符合享受城市居民最低生活保障條件的外來拆遷戶，考慮納入城市居民最低生活保障范圍。對不符低保條件且生活相對困難的被拆遷農民，按其困難程度分別給予臨時生活救助。

加強學校基礎設施建設力度，從最近幾年的發展情況看.外來流動人口在不斷增加，可學校的數量基本上沒什么改變。這就需要盡快彌補學校建設方面的歷史欠賬，盡量滿足外來流動人口特別是拆遷戶的教育需求。從改善公共服務的角度增加對外來拆遷戶的福利供給，減少他們的不滿情緒。