房地產開發(fā)項目發(fā)包階段投資控制討論

【摘要】圍繞房地產開發(fā)項目發(fā)包核心任務，通過實施合同體系設計、合同包發(fā)包策劃、招標文件確定開展投資成本基礎工作，分析了在發(fā)包階段中技術規(guī)格書、招標控制價或參考預算、評標、不平衡報價方面的工作難點，提出了控制不平衡報價的對策。

【關鍵詞】開發(fā)項目；發(fā)包；投資成本；控制。

發(fā)包是在法律約束下用合約方式由委托人將一項任務委托被委托人承擔的經濟行為。房地產開發(fā)項目包括工程類、貨物類、服務類發(fā)包，發(fā)包方式有公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價等。一般根據(jù)項目投資性質和發(fā)包內容的約束條件選定發(fā)包方式，國家和各級地方政府職能部門均依據(jù)法律對招標程序做出規(guī)定，對國有投資項目主要采用公開招標發(fā)包，對民營投資項目采用非公開招標發(fā)包，多以邀請招標發(fā)包。各發(fā)包方式中以公開招標發(fā)包方式的程序最為復雜和完整，其他方式可理解為公開招標發(fā)包方式的局部調整、省略和簡化。

1.發(fā)包階段投資控制基礎工作

項目發(fā)包工作也稱項目采購工作，是項目投資人除自身管理團隊外，為實現(xiàn)項目目標而有償使用的社會資源的采購行為，從而發(fā)生投資成本控制。發(fā)包階段的投資成本控制的主要有兩個方面，一是在法規(guī)約束框架下設置合理的限制條件實現(xiàn)充分競爭，二是將發(fā)包成果固化為合同，并為合同實施階段做好預控。采購行為通常用合同體現(xiàn)最終成果，其中針對工程項目的具體形式是服務類、工程類、貨物類發(fā)包。

1.1房地產開發(fā)項目發(fā)包核心任務

通過公平公正的發(fā)包程序，利用市場競爭機制，選擇資質符合規(guī)定，質量進度等控制目標滿足要求、社會信譽好，技術和經濟實力強，合理低價的投標人為中標人。

1.2合同體系設計

合同體系設計工作是針對項目發(fā)包任務進行識別，拆分和界定，由此形成發(fā)包合同包序列，并根據(jù)各合同包的邏輯關系做出發(fā)包時間計劃。項目拆分合同包應適合當前生產力發(fā)展水平，并符合建設法規(guī)和建筑市場慣例。目前國內項目EPC總承包模式成熟度嚴重不足，房地產開發(fā)項目投資人通常按服務類、工程類、貨物類分別拆分后發(fā)包。

1.2.1服務類。包括勘察設計、工程主設計、專項和配套工程設計、工程監(jiān)測、造價咨詢、招標代理、工程監(jiān)理、物業(yè)顧問、物業(yè)管理等，發(fā)包形成項目投資成本控制的基礎性合同。通常該類合同金額占投資成本額度較小，因其服務對項目降低成本或保值增值影響極大，則發(fā)包工作深受重視，但側重于服務能力競爭，而將價格競爭置于次要地位。發(fā)包時間計劃一般以工程主設計工作進度為主軸線，另按其中間成果時間節(jié)點確定其他服務類發(fā)包時間。

1.2.2工程類。在各類發(fā)包中工程施工標的物的額度最大，是項目投資成本實現(xiàn)的主要合同，也是本階段投資成本控制的重點，大量投資控制工作圍繞工程類發(fā)包展開。由于社會化分工，目前施工發(fā)包以一個（或多個）施工總承包和若干項分包組合的合同體系為主流模式。當施工總承包標的物額度過大時，工程可拆分成多個合同包。施工總承包范圍必須包含主體結構工程，分包范圍為主體結構工程外的分部分項工程。發(fā)包時間計劃一般以總承包工程施工進度為主軸線，按各分包施工最遲介入時間反推形成。

1.2.3貨物類。俗稱甲供設備材料，出于節(jié)約投資成本的目的，建設單位采購工程所用部分材料設備后交于工程承包商施工，其采購合同為項目投資成本實現(xiàn)的輔助合同，一般在工程造價中權重較大，則也成為投資成本控制重點。貨物類內容通常有電梯、水泵、風機、強弱電機房設備等重要設備，及燈具、石材、衛(wèi)生器具等高檔裝飾材料，或者是鋼材、水泥等大宗材料。貨物類采購完全受施工合同約束，發(fā)包時間計劃應根據(jù)施工進度確定。

1.2.4特殊類。針對幕墻、建筑智能、鋼結構、電梯、景觀綠化等專業(yè)和配套工程，由于工程主設計單位能力或資質限制，不能完成相關內容的施工圖設計，可采用設計和施工一體化發(fā)包，社會上多納入工程類發(fā)包范圍。針對空調主機、鍋爐、冷卻塔、木質地板、高檔門等貨物類，由于材料設備供應商對工程施工認識的深入，形成了自身專業(yè)安裝技能和配套服務，常采用貨物和施工一體化發(fā)包，并納入貨物類發(fā)包范圍。

1.3合同包發(fā)包策劃

根據(jù)已確定的合同體系，在發(fā)包工作條件成立后對每個合同包進行詳細的發(fā)包策劃是完成發(fā)包核心任務的必要條件，對合同的投資控制影響極大，策劃工作須符合項目所在地法規(guī)要求，并可尋求專業(yè)機構和人員支持在反復多次討論后完成。房地產開發(fā)項目各合同策劃內容偏差較大，其中以工程施工總包發(fā)包最為復雜，舉其為例說明發(fā)包策劃投資控制的主要相關工作。

1.3.1發(fā)包條件

（1）確定發(fā)包方式，選擇公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價，包括選擇資格預審、后審，以保證有一定數(shù)量的潛在投標人參與競爭為原則，控制競爭烈度、發(fā)包工作強度和發(fā)包周期；

（2）合理設置投標門檻，指導選擇潛在的投標人，包括按標的物造價確定合理的投標保證金，約束招投標人雙方的行為，降低因招投標過程中不規(guī)范對工程投資的不良影響，如防止串標圍標抬標；

（3）根據(jù)擬定合同包細化發(fā)包范圍和內容，確定發(fā)包工作界面；

（4）根據(jù)發(fā)包內容和預估工作難度確定發(fā)包周期。

1.3.2報價要求

（1）列明現(xiàn)場施工條件，要求各投標人重視現(xiàn)場踏勘，根據(jù)現(xiàn)場條件作出施工組織和投標報價，中標人不得因自身的疏忽要求索賠；

（2）在工程量清單編制階段選定材料設備廠家品牌、型號、規(guī)格，或作暫定價；

（3）確定在投標報價編制階段因設計缺陷而作出的暫定方案；

（4）總報價包含的內容規(guī)定，應要求投標人在投標總價中的價格均包括完成該工程項目的直接費、間接費、利潤、風險費、規(guī)費、農民工工傷保險、稅金等所有費用；

（5）分部分項工程量報價包含的內容規(guī)定，是工料機單價還是綜合單價，當采用綜合單價時其包含的內容；

例如可要求：投標人應參照工程所在地工程造價管理機構發(fā)布的價格信息、根據(jù)自行采集的市場價格、自身綜合管理能力、風險承受能力等相關各項影響因素，合理確定構成直接費的工料機消耗量、間接費、利潤、風險費等費用后，再確定投標報價，任何因忽視或誤解本報價要求而導致的各種索賠將不獲批準。

（6）措施費報價要求；

例如可要求：招標人要求措施項目費用包干，今后不作調整，但報價時允許投標人按技術標中施工組織設計（方案）自行增項報價。若投標人放棄此類報價，將被視作其技術標中施工組織設計（方案）的相應措施費用已計入其他報價中或對招標人優(yōu)惠。

（7）規(guī)費、農民工工傷保險、稅金報價要求；

例如可要求：規(guī)費、農民工工傷保險、稅金按規(guī)定費率計入綜合單價。

（8）報價格式要求；

（9）工程量清單報價分析要求。

1.3.3合同條件

（1）設置合理的工程目標：質量（是否創(chuàng)杯）、工期（包括中間節(jié)點進度要求）、文明施工（何級標化工地）；

（2）列明工程質量標準、技術規(guī)格書、工藝要求；

（3）列明工程采用的設計文件，深化設計要求；

（4）列明現(xiàn)場既有條件，包括：水源、電源、交通道路、路口設置；是否有現(xiàn)場障礙物，如需拆除的地下、架空管線等設施；是否有待拆遷戶或居民影響工程的正常實施，施工時須重點保護的建筑物、構筑物、地下管纜。

（5）根據(jù)工程性質選擇總價合同或單價合同，如設備采購選擇總價合同、建安工程選擇單價合同；

（6）設計科學的結算方式，確定工程款止付點，當采用工程預付款時，須設置工程款抵扣點，保修金留置與退付；

（7）嚴格規(guī)定合同造價變更和費用索賠，盡可能完善新增工程量計價和索賠條件，防止合同實施階段無章可循；

（8）結合工程項目特點和項目開發(fā)商的自身優(yōu)勢，選定材料設備供應方式，合理處理甲供、甲定乙供、乙供三者關系；

（9）結合工程的特殊性，合理劃定總分包工程，確定總包配合條件，根據(jù)總、分包職責作工程款結算規(guī)定和總包配合服務費規(guī)定；

（10）確定合理的履約保證金和違約責任，約束簽約合同雙方的行為，降低合同執(zhí)行風險。

1.3.4評標辦法

圍繞招標核心任務，體現(xiàn)公開、公平、公正原則，設置合理的廢標條件和科學的評標定標辦法，選擇綜合評分法、經評審的最低價法。

（1）綜合評分法適用于高于社會生產力平均水平的工程，一般從信譽、技術、商務三個方面綜合評分取定中標人，其中商務分上限為70%，應認真平衡信譽、技術、商務打分值比例和小分得分條件；

（2）經評審的最低價法適用于社會生產力平均水平以內的工程，在技術可行的前提下，以報價合理性取定中標人。

1.4招標文件的確定

招標文件通常包括前附表、投標須知、評標辦法、合同格式及主要合同條款、投標文件格式，針對工程和貨物發(fā)包還有工程技術要求及工程規(guī)范、工程量清單、圖紙及其他資料。各類招標文件均有相應的示范文本可以套用，在發(fā)包策劃的框架約束下，通過各次級文件編制、整合與審核、最后一次答疑后完成招標文件的確定。

1.4.1次級文件編制。招標文件編制是將發(fā)包策劃工作的文件化，現(xiàn)實中兩項工作相互交織，在反復循環(huán)中使招標文件次級文件趨于深化和細化，以編制工程發(fā)包的工程量清單工作量最大。通常根據(jù)現(xiàn)行工程量清單計價規(guī)范編制工程量清單，包括分部分項工程量清單、措施項目清單、其他項目清單、規(guī)費項目清單、稅金項目清單及其編制說明。分部分項工程量清單有較高的計算精度，一般控制在2%以內，清單項目特征描述必須清晰、完整、與設計文件一致；措施項目清單、其他項目清單須結合工程特點和擬采用的施工方案匹配；規(guī)費項目清單、稅金項目清單從工程所在地規(guī)定。

1.4.2整合與審核。由于招標文件次級文件互相關聯(lián)，在各次級文件形成初稿后，為保證招標文件的口徑一致性、準確性、完整性，防止相互矛盾、重大偏差和形成真空遺漏，需對所有次級文件進行系統(tǒng)審核，尤其是編制招標文件階段生成的文件內容。其中須重點審核工程量清單，甚至可在編制招標控制價或參考預算后完成招標文件的整合與審核。

1.4.3招標答疑。由于招標文件編制時多立足于招標人的立場，同時對發(fā)包內容信息不對稱，易遺漏投標人合理要求或需詳細了解的內容，在招標文件發(fā)放后，投標人往往會提出許多投標疑問，招標人必須統(tǒng)一書面回答，以最后一次答疑為標志完成招標文件的確定。

2.發(fā)包階段投資成本控制難點

2.1技術規(guī)格書

技術規(guī)格書是針對工程非常用材料設備和施工工藝提出特殊要求的書面文件。通常由于專業(yè)性太強，技術規(guī)格書多按產品說明書進行編制，因各廠家技術的差異性，按某個產品說明書編寫的技術規(guī)格書局部內容具有排他性，同時有關專家對產品具有一定的傾向性，則一般情況下很難完全消除排他性。

2.2招標控制價或參考預算

工程類發(fā)包由于內容多、數(shù)額大，引導投標人合理報價是發(fā)包工作的重要內容，為保證發(fā)包工作在受控的狀態(tài)下進行，必須做好大量的事先功課，在投標截止日的適當時間向投標人公布招標控制價或編制用于衡量投標人報價合理性的參考預算。

2.2.1完善施工圖設計工作。收集工程量清單編制時不能計算工程量、無法進行詳細描述的設計缺陷內容，形成書面意見后反饋到設計單位，由設計單位在發(fā)包階段修補施工圖設計缺陷，加大充分競爭范圍，減少合同實施階段的變更索賠，當不能獲得設計具體答復時宜作暫定設計方案；由于設計人不能指定工程材料設備廠家、品牌，而工程材料設備檔次、廠家、品牌、規(guī)格嚴重影響造價，尤其是裝飾和安裝工程，必須在編制招標控制價或參考預算時通過定量定性多次互動確定，為保證材料設備供應商的有效競爭，宜選用多個同檔次品牌；通過編制招標控制價或參考預算，對限額設計進行經濟驗證。

2.2.2擬定施工方案。在編制招標控制價或參考預算時，分部分項工程相對易于定價，而受專業(yè)能力限制和投標人個體差異的影響，擬采用的施工方案不可能與今后中標人采用的施工方案完全一致，只能以最可能的施工方案進行取價。

2.2.3市場價取定。受傳統(tǒng)思維方式的影響和編制企業(yè)定額體系工作過于龐大，工程計價一直沿用基于政府公布的定額的定價模式，由于定額的時代滯后性、內容缺項性和使用范圍局限性，反映的是相對落后的社會平均生產力水平，常使招標控制價或參考預算多高于正常的市場價。現(xiàn)實中相對先進做法是歸納竣工結算價，將大量離散的市場價形成的工程成本與定額價對比，對定額價進行系數(shù)修正，由此取定市場價。因合同條件的不同，各項目定額價修正系數(shù)有較大差別。

2.3評標

評標是按發(fā)包文件評標規(guī)定選定中標候選人或中標人的活動。評標程序和具體內容由于標的物和工程屬地管理差異不盡相同，通常為在判定各投標人的投標未違反發(fā)包文件實質性要求的基礎上初選評標范圍，經對相關投標文件進行詳細分析，包括對其中非實質性內容進行必要的澄清后，做出相關投標人的投標評價，選定中標候選人或中標人，形成評標報告。

2.3.1專家委員會。專家委員會由發(fā)包人根據(jù)依法成立的發(fā)包文件評標規(guī)定組建，一般從工程所在地專家?guī)爝x取較有權威性。專家的水平決定了評標質量，由于能力限制，普通專家重程序輕實質，而高水平專家工作十分繁忙，庫選時是可遇不可求，只有在民營投資項目招標時，可從專業(yè)咨詢中介選擇高水平專家。當然在鶴立雞群的專家委員會中，應避免個別資深專家的錯誤引導。

2.3.2評標時間。法律沒有對評標時間做出強制規(guī)定，按市場操作慣例，專家委員會的工作時間多以一天為限，針對較為復雜和一定體量的招標項目，專家委員會往往不能充分了解招標項目的相關信息，使評審工作深度不足，評審意見偏重原則而不夠具體。

2.3.3限制二次經營空間。專家委員會評標時應對各專家委員會的投標文件進行詳細分析，當發(fā)現(xiàn)其中有表述不清或不響應發(fā)包文件非實質性內容時，應由專家委員會對相應投標人進行詢標澄清，據(jù)此作為投標文件的補充文件。由于專家委員會水平和評標時間局限，現(xiàn)實中對投標文件詳細分析、詢標澄清的缺口較大，給中標人留下了較大二次經營空間。

2.4不平衡報價

不平衡報價是指投標人根據(jù)發(fā)包人提供工程量清單，先按市場平均價格水平或企業(yè)個體成本水平生成總價，在保持總價基本不變的前提下，以不損害投標人自身利益為原則，對工程量清單項目進行報價調整，使工程量清單報價與市場價格正常值發(fā)生異常偏離。有經驗的承包商積累了大量投標策略和報價技巧，不平衡報價作為一種投標取勝的方式和手段，不斷應用在承包商投標競爭中。

主動采用不平衡報價的承包人，具備一定的決策和分析判斷能力，在熟悉招標文件、圖紙、工程量及現(xiàn)場情況的同時，還具有準確收集建設單位、設計及當?shù)亟ㄖL格等信息的能力，具備豐富的報價技巧和運作經驗。多數(shù)承包商遵循的原則：不影響總價競爭力，對有利于工程款提前兌現(xiàn)、可能有利潤提升潛力的項目報高價，而對在招標范圍內可能減少甚至取消承包工作的項目盡量報低價。兩類報價高低相互抵消，表面上總價上與正常基本一致，但潛在“地雷”多多，一旦中標形成合同，竣工結算時“地雷”爆炸后承包商可攫取超額利潤，業(yè)內戲稱“會做不如會算”。

3.工程量清單招標不平衡報價的應對措施

工程量清單計價的最大特點是發(fā)揮市場調節(jié)功能，平衡發(fā)承包人的風險。由于過度不平衡報價既損害業(yè)主的利益，也侵犯其他投標人的權益，因此必須加以限制；而且不平衡報價往往帶來大量標后糾紛，增加了行業(yè)主管部門協(xié)調和處理施工合同爭議的難度，不平衡報價已經成為招標人在工程招標過程中需要防范的主要風險之一。隨著工程量清單計價深入推行，政府主管部門也在不斷探索有效防范措施，努力引導市場各主體合理確定和控制造價，維護發(fā)承包雙方的經濟權益。

3.1注重招標前準備，從源頭上防范不平衡報價

3.1.1提高招標圖紙的設計深度和質量，避免出現(xiàn)“邊設計，邊招標”的情況，盡可能使用詳細完善的施工圖招標，從源頭上減少工程變更的出現(xiàn)。

3.1.2提高工程量清單編制質量，堵塞不平衡報價的主要漏洞。工程量清單的編制應盡可能周全、詳盡、具有預控性，同時編制工程量清單要嚴格執(zhí)行清單計價規(guī)范，要求數(shù)量準確、項目完整，避免錯項和漏項，防止投標人利用清單中工程量的可能變化進行不平衡報價。

3.1.3招標人要有充分時間和能力對工程涉及的主要材料設備進行市場調查，掌握價格信息。針對特殊的大宗材料，確定其價格有難度的，可提供詳細的規(guī)格型號及技術指標，確保投標報價有據(jù)可依、基準統(tǒng)一、減小離散度。

3.1.4如實編制招標控制價，有效控制總價的同時，給評委在評審中對不平衡報價項目的判斷提供高可靠度的參考依據(jù)。根據(jù)工程量清單及圖紙、項目現(xiàn)場條件，參照定額、市場慣例及編制期當月工程造價管理機構發(fā)布的工程要素價格信息編制招標控制價。對于短期價格波動劇烈的要素價格，編制人應采用即時市場價格作為計算依據(jù)，并應在編制說明中予以明確。

3.1.5重視對投標單位的資信狀況進考察，重點關注投標單位在以往施工中有無因工程結算而引起的經濟糾紛等情況，對表現(xiàn)惡劣的企業(yè)在入圍選拔中予以拒絕。

3.2嚴密編制招標文件，制定合理的評標標準

3.2.1招標文件編制要有針對性，定稿前應重視審核招標文件各項條款的含義和要求，確保全面反映建設項目的實際需求。對發(fā)包工程進行準確的功能概況和施工邊界描述，明確技術指標、工藝方法、質量要求和驗收標準，商務編制說明條款中地理環(huán)境、地質條件等影響施工報價的要素也應詳盡明了，減少投標人在擬定投標方案時的誤判，避免投標人將“錯”就“錯”，借此進行不平衡報價；

3.2.2制定明晰的評標標準和方法，制約投標人進行不平衡報價。評標標準不僅要有滿足合法性的評標原則，還必須緊扣招標文件的內容和要求， 編制詳盡的評審細則，切實做到內容、權重和分值的設置科學合理。同時，評審指標要量化，設置合理的不平衡報價評判尺度，拒絕嚴重不平衡報價中標。

3.2.3注重投標書評審工作，及時采取措施合理規(guī)避風險。投標報價中不平衡報價項目未構成重大偏差，或設置比較隱蔽等，在確定中標人之前，招標人應借助評標專家的力量，梳理對工程造價控制有隱患的不平衡報價問題，并結合招標文件要求，通過詢標方式要求擬中標人澄清問題，作為簽訂施工合同的依據(jù)。

3.3完善施工合同條款，劃分發(fā)承包人風險責任

3.3.1工程款結算與支付應視項目而定，隨著工程量清單招標低價中標模式的逐步推行，國家對工程支付擔保也作了進一步要求，招標人必須按合同條款支付工程款。因此招標文件中工程款支付條款應遵循支付節(jié)點明確、結合項目進度和造價總體考慮的原則，付款額度和時間留有余地，避免承包人運用不平衡報價策略提前收款后，輕視工程裝修、缺陷修補及竣工驗收等后期工工作量，影響工程質量目標實現(xiàn)。

3.3.2合同條款設置要有防范意識，確保合同訂立的合法性、全面性、準確性和完整性。分析評價每一合同條款執(zhí)行的法律后果以及其中隱含的風險，對含糊、概念不清或編制人未能完全理解的條款、相關合同之間矛盾或不一致的條款、過于苛刻顯失公正的單方面約束性條款等應予以修訂。對不確定因素較多的工程（如地下工程、土石方工程等）在招標前應分析可能發(fā)生的情況，在專用條款中明確價款允許調整的范圍和方式，做到事前約定、不留活口。

3.3.3采用固定單價合同的，招標人應在合同專用條款中約定合同價款包含的風險范圍和風險以外費用的計算方法，在約定的風險范圍內合同價款不再調整。風險范圍以外的合同價款調整方法應當詳細明確，包括工程量清單漏（缺）項、工程設計變更、材料市場價格異常波動及無法預見的不可抗力等等，承包人單獨承擔的風險范圍和幅度都應詳細列出。

3.3.4采用固定總價合同時，除設計變更增減，原則上中標價與合同價及結算價是一致的。為避免清單編制異常失誤造成的不平衡報價糾紛，招標人也可以在招標文件合同專用條款中明確清單工程量錯誤或漏算的風險范圍及額度，該風險范圍及額度的設置應盡量維護招標人利益，主要是引導和提醒投標人投標前仔細核對工程量清單的完整性，慎用不平衡報價。

3.4在工程實施過程中要嚴把工程變更引起的索賠

即使在招標前期、招標文件編制及合同條款的設置上都有控制，但工程建設過程存在諸多不確定因素，不可能對工程項目實際情況做出絕對的預見，而且業(yè)主在工程實施過程中不可避免有決策更新，因此加強施工過程中合同履行的跟蹤和監(jiān)督非常重要。對涉及工程變更的價款調整，發(fā)包人應制定統(tǒng)一的變更簽審程序，審慎進行工程變更，對偏差較大的不平衡報價項目，在施工前期及時發(fā)現(xiàn)，盡量在施工過程中妥善解決，避免超額索賠或竣工后扯皮。