宅基地使用權的發展困境及其解決路徑探究

基金項目：蘭州大學2014年法學院院創項目，蘭州大學2015年國創項目。

【摘要】本文中，筆者結合農村實證調查對宅基地使用現狀進行較為深入的描述，并對其面臨的主要問題和產生原因進行了一定的分析，最后筆者從不同角度對問題提出了相關的解決建議。

【關鍵字】宅基地使用權；困境；成因；建議

一、農村宅基地使用面臨的主要問題

一是大部分農村宅基地自然坐落，許多宅基地布局結構不太合理，且經常占用耕地建造，私自擴大面積現象頻發。在實踐調研中，筆者發現大部分農村宅基地都依地形等自然坐落，但許多宅基地布局不合理，布局混亂，占用農田建設宅基地事情時有發生。具體來說宅基地基本沿交通要道或地勢平坦的地方建立，一些農戶建設宅基地時私自占用村莊道路、農場等，以擴大宅基地面積，這容易導致農村可耕地面積減少，“一戶多宅”現象出現，對農村的可持續發展造成不利影響。二是相關部門對農村用地規劃不合理，與實際脫節，宅基地建設混亂。隨著經濟逐漸發展和農村建設的推進，鄉鎮部門對用地規劃越來越重視，但其往往有重鄉鎮輕農村的傾向。土地部門會對村莊用地進行規劃，但問題重重。在實際操作中，有的規劃起點高，標準高，不符合實際情況，在實踐中無法操作；有的雖然符合實際，但要損害到大多數人的眼前利益，操作起來也困難重重。 農村作為一個被忽視的地方，其合理發展仍未得到足夠重視，再加上自身因素影響，土地管理部門與村委會的互相推諉，使得農村宅基地建設比較混亂，私自擴張現象頻繁。三是“一戶多宅”的現象比較普遍，多數村莊都有閑置宅基地。《土地管理法》明確規定農村村民一戶只能擁有一處宅基地，但在筆者調查中發現許多村莊的部分村民擁有兩處宅基地有的甚至更多，不論他們是地處川區還是山區。這種現象主要是農村經濟發展和農村舊有風俗習慣的影響造成的。由于多數居民搬入新宅基地，其中部分舊宅基地由于位置偏僻、荒敗破落，無法出租或出賣，使得許多舊宅基地閑置，造成土地資源的浪費。四是農村宅基地流轉頻繁，私下交易多發。伴隨著農村經濟的發展，農村宅基地流轉比較多見。盡管法律規定宅基地只能在集體經濟組織內部流轉，但現實中當事人是非集體經濟組織內部之間的流轉更為頻繁。這種宅基地的流轉，多表現為私下交易，一般只需雙方當事人意思表示一致達成協商，給付金錢和交付標的物即可，大多數不通過法律程序進行，不做宅基地登記或做延期登記。這些宅基地使用過程中的諸多問題與現象，成為制約或推動宅基地使用權發展的困境，這些問題或現象需要改革規制或規范化，才能使得宅基地用益物權適宜新農村建設的需要和社會主義市場經濟建設的要求。

二、宅基地使用權發展困境形成的原因分析

一是農村舊有的土地風俗等觀念的影響。我國農村社會是“鄉土社會”，時至今日，舊有土地觀念及農村風俗習慣對村民仍有很大的影響，這也使得農村宅基地使用出現了諸多不合法問題。受傳統土地私有觀念、娶妻蓋房觀念和農村傳統繼承等的影響，加上許多村民對《土地管理法》等法律法規知之甚少，使得農村“一戶多宅”現象大量存在，宅基地閑置和農村宅基地私下交易頻繁。二是鄉鎮用地規劃工作滯后和不合理，對宅基地法律宣傳和監督不到位。雖然近年來農村建設有了一定的發展，但鄉鎮對農村規劃仍不重視，資金投入少，優惠措施少，制定的規劃或不符合農村實際，操作起來困難重重，或不符合多數人利益而無法開展下去。同時，政府部門在農村的法律宣傳不到位或根本不宣傳，這使得村民隨意建造宅基地，造成布局結構混亂，閑置宅基地沒有得到充分利用，土地浪費嚴重，宅基地不合法現象多發。三是農村宅基地登記和流轉制度不完善，導致宅基地私建和私下交易現象多發。涉及宅基地使用權的法律規定主要有《物權法》第153條、《土地管理法》第62條等，但這些規定顯然沒有發揮應有的作用，現實中宅基地實然運作程序卻與法律規定大不相同。究其原因，主要有：宅基地使用權運作程序不夠規范和具體；農戶私有觀念影響，自身思想素質落后和法律意識淡薄；對宅基地實然運作的監督管理缺失或不到位。四是相關的法律法規不夠完善，在實踐中缺乏可操作性和缺失對某些問題的規定。我國現有的關于農村宅基地制度規定的最重要法律法規是《土地管理法》和《物權法》，但這兩部法律法規中涉及宅基地的大都是原則性規定，在實踐中很不具體，缺乏操作性，或者對實踐中出現的一些宅基地問題法律沒有規定，做不到有法可依，使得不合法現象突出。例如法律規定“一戶一宅”，但由于對戶的界定不清晰和其他因素影響，實踐中“一戶多宅”現象比較普遍，還有對閑置宅基地如何處理未做出明確規定等。

三、解決宅基地發展困境的相關建議

宅基地問題是與廣大農民利益密切相關的問題，其在農村地區普遍存在，這一問題的良好解決關系到村民的切身利益和農村社會的穩定發展，如果處理不好，極有可能引發多種矛盾和不穩定因素，甚至發生悲劇。從立法的角度看，需要進一步完善與宅基地有關的法律法規。其中主要包括宅基地使用權的登記、流轉、退出等方面的法律制度。現行宅基地有關的法律最大的問題就是缺少具體規定，實踐中缺乏指導性和可操作性。做到宅基地有法可依，需要立法者做出更大努力，制定出符合農村宅基地實際的可行的法律。從政府管理者的角度看，政府應該做到一切從農村實際出發，及時合理的規劃農村用地。此外，政府法務部門應加大農村宅基地法律制度的宣傳力度，做到“送法下鄉”，農村也要主動“迎法下鄉”，促使農戶合法合理用地，節約用地。政府還應嚴格執行宅基地審批、登記和退出程序，加強對宅基地實然運作過程的監督管理，切實扮演好自己的角色。從村民個體角度來看，應不斷提高自身素質，進行宅基地活動時要符合法律的規定，按法定程序進行，對于法律未做規定的，也應根據善良風俗等原則合理進行。現階段，農村村民整體文化水平較低，對有關宅基地法律法規也不甚了解，受傳統觀念影響也較大。解決這些問題，需要大力發展農村基礎教育，提高農村集體成員的自身素質和文化水平，逐漸改變農村舊有土地觀念，加大普法宣傳，傳播現代法治觀念，繼承傳統優秀文化，爭取做到依法合理用地。此外還需完善宅基地監督管理體制，加強對宅基地的登記、審批、流轉、退出等環節的監管，規范宅基地使用權的行使。宅基地建設是一項復雜的工程，涉及各級政府和國土、規劃、建設等多個職能部門，在宅基地的管理中，需要建立統一協調的制度，杜絕拖延或相互推諉的現象發生。 政府可以對宅基地的運作加強監管或適度的行政干預，村委會、鄉政府和土地管理部門對不合法交易要及時監督管理，規范流轉。

通過本次調查筆者發現，農村宅基地現狀中存在著許許多多的不合法現象。尤其是隨著農村經濟的發展、城鎮化進程的加快和新農村建設的突飛猛進，這些問題顯得更加突出。造成這些現象產生的原因多種多樣，因此有必要從原因入手，結合不同問題的特點，從不同的視角去分析思考解決問題，采取不同的措施，使宅基地運作符合法律規范。宅基地制度要適應社會的發展，要對農村經濟的發展和農民切身利益的維護發揮積極作用。從農村的長遠發展和農民的長遠利益來看，有必要根據當地實際情況，對農村宅基地進行長遠規劃，建立適合的宅基地使用權制度，爭取讓農戶生活水平不斷提高，農村經濟不斷發展。