建立關(guān)于違法建設(shè)界定的法律法規(guī)對城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的推動意義

【摘要】違法建設(shè)一直是城市規(guī)劃建設(shè)和管理中的難題，但在我國現(xiàn)有法律法規(guī)中，始終沒有對違法建設(shè)進(jìn)行明確的法律界定。當(dāng)前，我國的城市化已經(jīng)發(fā)展到了一個(gè)新的水平，城市數(shù)量明顯增加，小城鎮(zhèn)的發(fā)展加速推進(jìn)。建設(shè)或不按規(guī)劃建設(shè)且未能補(bǔ)辦合法手續(xù)的建筑物、構(gòu)筑物和其他設(shè)施及超過批準(zhǔn)期限不拆除的臨時(shí)建筑。許多違法建筑的形成有其歷史原因和過程，有的甚至歷史悠久，認(rèn)定是否違法建筑必須正確把握法律界限。

【關(guān)鍵詞】違法建設(shè)界定；城鄉(xiāng)規(guī)劃；意義

引言

改革開放以來，我國城市規(guī)劃法律體系的變革基本上是以漸進(jìn)的方式推進(jìn)的。原有的城市規(guī)劃管理已不能有效地滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)的高速成長。如何有效遏制和查處違法建設(shè)，需從法理學(xué)角度對違法建設(shè)的要素合理分析，根據(jù)違法建設(shè)的性質(zhì)進(jìn)行合理的分類和法律評價(jià)。

1.違法建設(shè)的法律界定

1.1違法建設(shè)的相關(guān)法律規(guī)定

從實(shí)體法看，目前各級地方政府部門界定違章建筑的主要法律依據(jù)是城鄉(xiāng)規(guī)劃法和土地管理法。從屬性上看，建筑物必須以土地為依托，離開了土地，建筑物不可能存在，在我國行政執(zhí)法和司法實(shí)踐中，由于國家立法機(jī)關(guān)沒有統(tǒng)一的法律界定，各行政主管部門和地方政府均按照各自的分工職責(zé)，分別行使違法建設(shè)相應(yīng)的查處權(quán)。工程規(guī)劃許可證的發(fā)放旨在根據(jù)城市總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃的規(guī)定來限定工程建設(shè)活動。未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證而進(jìn)行的建設(shè)活動，是一種由建設(shè)者根據(jù)自己的要求和目的進(jìn)行的建設(shè)，勢必與城市規(guī)劃發(fā)生沖突，打亂整個(gè)區(qū)域的規(guī)劃布局，嚴(yán)重影響區(qū)域城市規(guī)劃的實(shí)施。

1.2城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域違法建設(shè)的法律規(guī)定

目前建設(shè)工程中，盡管有些利益是不正當(dāng)?shù)模邪艘廊粸榱死孢`反道德的現(xiàn)象層出不窮，最典型的就是近年來存在的對承包建設(shè)工程進(jìn)行“分包”與“轉(zhuǎn)包”，只能選擇低租金的違法違章建筑進(jìn)行居住，在勞動力數(shù)量的多少直接推動城市發(fā)展的今天，當(dāng)?shù)氐念I(lǐng)導(dǎo)者為了自身城市的發(fā)展，不得不對違法違章建筑采取比較緩和的態(tài)度。全國各省、直轄市、自治區(qū)都制定了或正在修訂實(shí)施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》辦法或城市規(guī)劃條例。在違法建設(shè)界定和管理方面，也主要從“典型違法建設(shè)”法律責(zé)任的角度，對未取得規(guī)劃許可證或者未按照規(guī)劃許可證許可內(nèi)容進(jìn)行建設(shè)的違法建設(shè)進(jìn)行查處。

2.我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度基本情況

2.1我國基本法律制度概況

任何建設(shè)行為都必須具備法律法規(guī)規(guī)定的要件，如果缺乏這些要件，就可以說這種行為是違法建設(shè)。對建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施規(guī)劃管理。這一制度基本上保證了規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和各項(xiàng)建設(shè)依照規(guī)劃實(shí)施，避免了城市混亂無序發(fā)展。這一制度在《城市規(guī)劃法》實(shí)施初期效果良好，各級城市都依照法定程序開展了規(guī)劃制定工作。近年來為了加強(qiáng)各部門之間的綜合協(xié)調(diào)，在審批階段增加了部際聯(lián)席會制度。以和改正為目標(biāo)，以罰款和拆除為手段。目前行政處罰的實(shí)施情況是，對違法建設(shè)“以罰代拆”的處置較多，而對違法行為人的處罰偏輕。

2.2現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度的不足

改革開放以來，我國城市發(fā)展的動力機(jī)制發(fā)生了巨大變化，城鎮(zhèn)化模式由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“自上而下型”，逐步演變?yōu)樯鐣髁x市場經(jīng)濟(jì)體制下多元并行的發(fā)展格局。對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，分包的工程是否具有可分包性是非常重要的，其自身必須到達(dá)分包所要求的條件才可以進(jìn)行分包，避免了美國等一些國家出現(xiàn)的城鎮(zhèn)低密度擴(kuò)張、城市人口密度持續(xù)下降的現(xiàn)象。近年來，依法制定的城鄉(xiāng)規(guī)劃在遏制盲目擴(kuò)大城市占地規(guī)模，促進(jìn)城鎮(zhèn)增長方式從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變等方面發(fā)揮了積極作用。在廣大的農(nóng)村地區(qū)，由于規(guī)劃管理薄弱，出現(xiàn)了“遍地開花”式的零星建設(shè)，大量耕地被圈占，直接損害廣大農(nóng)民的根本利益。

3.違法建設(shè)的法律分類

由于違法建設(shè)的性質(zhì)和危害程度不同，亟需對違法建設(shè)進(jìn)行法律界定和分析，由違反法律義務(wù)的行為人承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，保證法律的嚴(yán)肅性。依據(jù)其所在區(qū)域，可分為城市違法建設(shè)和鄉(xiāng)村違法建設(shè)；依據(jù)其建設(shè)用途，可分為經(jīng)營型違法建設(shè)和非經(jīng)營性型違法建設(shè)等。每種不同的分類類型，也將對其查處方式和法律適用產(chǎn)生一定的影響。 對違法違規(guī)建章的法律地位也未作出明確的規(guī)定，容易造成在執(zhí)法實(shí)踐中的混亂。其次，法的規(guī)定不統(tǒng)一，不同階位的法律相沖突。從規(guī)劃監(jiān)督和執(zhí)法實(shí)踐分析，違法建設(shè)事項(xiàng)可區(qū)分為程序性違法建設(shè)和實(shí)質(zhì)性違法建設(shè)。兩類違法建設(shè)的實(shí)體權(quán)利、義務(wù)不同，對城鄉(xiāng)規(guī)劃的影響也存在較大差別。因此，在違法建設(shè)查處時(shí)適用的程序和處置方式也不同。

4.違法建設(shè)的要素分析

4.1違法建設(shè)以違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律為前提

違法建設(shè)本身具有違法性。無論是違反《土地管理法》，還是違法其他法律法規(guī)；無論是違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中的建設(shè)項(xiàng)目前期手續(xù)申報(bào)、審批等程序性規(guī)定，還是違法建設(shè)實(shí)體影響城市規(guī)劃，所以明確工程違法分包的界定，使相關(guān)單位認(rèn)識到其法律后果，可以促進(jìn)建設(shè)工程行業(yè)的健康發(fā)展。因此，只有充分保護(hù)承包人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，才能使建設(shè)工程施工合同關(guān)系產(chǎn)生應(yīng)有的約束力，從而維護(hù)健康的建設(shè)市場體系。同一違法建設(shè)可能涉及違反一項(xiàng)或多項(xiàng)法律法規(guī)規(guī)定，其查處的前提必然以相應(yīng)的法律為準(zhǔn)繩，既要準(zhǔn)確追究違法，也要恰當(dāng)?shù)剡M(jìn)行法律界定。

4.2違法建設(shè)具有違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律規(guī)定的行為

違法建設(shè)行為通常包括積極的作為或消極的不作為。違法建設(shè)的作為通常指建設(shè)活動做出了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律所禁止的行為，主要是該建筑或建設(shè)行為不符合城市規(guī)劃的要求，對城市或地區(qū)的性質(zhì)、規(guī)模、空間布局等產(chǎn)生影響，由于現(xiàn)行《城市規(guī)劃法》沒有突出對公眾利益保護(hù)的規(guī)則，使規(guī)劃在制定和實(shí)施管理中不能十分有針對性地保護(hù)資源、環(huán)境、自然和歷史文化遺產(chǎn)，以及社會弱勢群體的利益。

4.3違法建設(shè)行為侵犯了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律保護(hù)的社會關(guān)系

違法建設(shè)必然具有社會危害性，無論是違法建設(shè)形成的建筑物、構(gòu)筑物本身妨礙城鄉(xiāng)發(fā)展和城鄉(xiāng)規(guī)劃要求，侵蝕了公共資源和公共利益；還是違法建設(shè)違反了法定程序，危害了社會公平，追求增長速度、盲目擴(kuò)大城市規(guī)模、人為提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、隨意干預(yù)變更規(guī)劃、破壞歷史文化遺產(chǎn)的現(xiàn)象等，都可以追溯于監(jiān)督機(jī)制的缺失，歸咎于缺乏決策的科學(xué)化和民主化。

4.4違法建設(shè)行為必須有行為人的故意或過失

違法建設(shè)往往缺乏整體性統(tǒng)籌布局，不符合土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃要求。無序的違法建設(shè)浪費(fèi)并蠶食了大量的土地資源，與資源環(huán)境保護(hù)、文化與自然遺產(chǎn)保護(hù)等發(fā)生沖突，侵害了公共利益。不惜違法牟利。鑒于一些地方違法的機(jī)會成本遠(yuǎn)低于守法的機(jī)會成本，更加導(dǎo)致違法建設(shè)行為屢禁不止，嚴(yán)重?fù)p害了規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。但在違法建設(shè)查處過程中，有必要區(qū)分不同違法建設(shè)行為的動機(jī)，采取不同的方法和措施，做到疏堵結(jié)合，有情操作，正確處理好依法行政和維護(hù)穩(wěn)定的關(guān)系。

5.結(jié)語

違法建設(shè)查處工作體現(xiàn)了當(dāng)前快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)發(fā)展與保護(hù)的博弈。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，使用者通過獲得土地、房屋或者改變房屋結(jié)構(gòu)、使用性質(zhì)等，實(shí)現(xiàn)自身利益，追求“超額利潤”。把違法建設(shè)的法律界定及其要素結(jié)合到規(guī)劃部門現(xiàn)行的工作職能中，合適地處理好違法建設(shè)的問題，是解決違法建設(shè)行為的關(guān)鍵。

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