新型城鎮化對農村養老的影響及其對策——以河南省為例

皇 甫 小 雷

隨著新型城鎮化進程的不斷加快，我國青壯年人口大量向城鎮轉移，農村人口老齡化程度明顯加劇，家庭養老功能弱化，社會化養老發展不足，農村養老面臨較大壓力。在新的歷史背景下，發揮新型城鎮化對農村養老的積極作用，化解新型城鎮化伴生的農村養老不利因素，加快農村養老服務業發展，從根本上提高農民在全面建成小康社會進程中的社會福利和獲得感，成為一個緊迫而重大的難題。本文以我國第一農村人口大省——河南省為例，分析新型城鎮化對農村養老的影響并提出相關對策，試圖為解決這一難題做出初步探索。

一、新型城鎮化下河南省農村養老的發展狀況

我國農村養老發展變化與新型城鎮化背景下的城鄉人口格局緊密相關。從河南省的情況看，改革開放初期，該省處于農村人口在城鄉人口結構中占絕對主體、青壯年人口在人口年齡結構中占絕對主體的傳統型社會，農村居民以家庭養老為主體形態，以屬于社會保障范疇的集體“五保”供養等作為補充。改革開放后，隨著工業化、城鎮化不斷加速，大量青壯年農民進城務工，城市人口不斷增加，農村人口、青壯年人口在總人口中的比重不斷下降，農村人口老齡化特征凸顯。1990年至2014年，河南省城鎮化率由15.3%提高到45.2%，提高了29.9個百分點，而人口老齡化率由 8.8%提高到14.9%，提高了6.1個百分點，其中農村人口老齡化率提高了7.5個百分點。近年來，河南省常住人口總體緩慢增長，農村人口呈現逐年減少的趨勢，2010年至2014年，全省年均增加7.8萬人，農村人口則年均減少153萬人。①第六次人口普查數據顯示，2010年，河南省60歲以上老年人口1197萬人，占常住人口比重為12.7%;其中，農村60歲以上老年人口有802萬人，占農村常住人口的13.9%;②根據抽樣調查數據推算，2014年河南省60歲以上老年人口達到1407萬人，占常住人口的比重為14.9%;其中，農村60歲以上老年人口為858萬人，占到農村常住人口的16.6%，比全省老年人口比重高出1.7個百分點。③

在新型城鎮化背景下，河南省農村的養老狀況在全國具有一定的代表性。為應對快速老齡化挑戰，滿足農村老年人養老服務需求，河南省高度重視農村養老服務，充分發揮政府的主導作用和社會力量的主體作用，不斷擴大傳統集體公益養老機構和社區、居家養老等新型服務設施、服務組織規模，初步實現了以家庭養老為主、集體“五保”供養等為補充的傳統農村養老模式向現代社會化養老模式的初步轉型。目前，河南省有農村敬老院、福利院、光榮院等公辦養老服務機構3315個、床位26.17萬張，“五保”老人集中供養率達到39%，以農村幸福院為主體的社區養老服務設施有7706個，覆蓋率達16.8%。④但是，由于農村人口基數大、經濟基礎薄弱、社會化養老服務處于初創階段等因素的影響，河南省農村養老還存在一些問題，主要表現為:一是現代型居家養老模式尚未建立。在新型城鎮化發展的同時，農村家庭傳統養老功能日漸弱化，現代型居家養老卻由于體制機制、配套體系不完善等問題沒有建立起來。二是農村社區養老服務不完善。以農村幸福院為主體的社區養老服務機構雖已初步建立，但經費來源嚴重不足，服務對象覆蓋面窄，服務內容過于簡單。三是公立養老機構作用發揮有限。公立養老機構在硬件上雖然有了較大改善，但管理模式落后，服務內容單一，人員隊伍不專業，大多只提供“五保”老人的集中供養服務。四是民營養老機構發育程度低。近年來，河南省農村出現了一些民辦養老機構，但服務設施不完善，缺乏專業護理人員，服務內容只是簡單的生活照料，在發展中存在許多需要解決的問題。五是社會養老保障水平低。目前河南省已經建立了新型農村養老保險體系，并實現了城鄉統籌，但資金來源有限、保障水平較低，每人月均養老保險金僅有78元⑤，遠低于城鎮職工養老保險金水平，無法滿足農村老年人基本生活需求。

二、新型城鎮化對農村養老的多重影響

1.新型城鎮化加速了農村老齡化進程

新型城鎮化加速了農村人口老齡化的進程，使農村養老問題更加凸顯。一是農村人口老齡化進程早、發展快。隨著城鎮化加快，農村青壯年大量流入城市，減緩了城鎮人口老齡化進程，加速了農村人口老齡化進程。從河南省的情況看，1998年，河南省農村與全省同步進入老齡化社會。進入21世紀以來，河南省農村人口老齡化率年均提高0.4個百分點，比城市高0.1個百分點。⑥隨著農村加快進入老齡化社會，農村勞動適齡人口減少、收入相對減少，農村居民養老、醫療等支出大幅增加，農民生活負擔明顯加重。二是農村居民“未富先老”。城鎮化帶來的農村勞動適齡人口外流和計劃生育“少子化”的雙重影響，使農村越過發達國家或地區“先經濟發達、后人口老化”的歷程，在人均收入較低、公共服務不發達的基礎上，提前進入老齡化社會，出現了人口老齡化與經濟發展階段不匹配的現象，呈現出明顯的“未富先老”特征。三是農村人口老齡化對家庭社會影響更加明顯。農村大量青壯年人口進城務工，多數已落戶城鎮并成為城鎮常住人口，造成農村留守老人問題突出，村莊“空心化”、家庭“空巢化”現象普遍，嚴重削弱了我國傳統的家庭養老功能，也削弱了農村經濟發展的“造血”功能。

2.新型城鎮化嚴重弱化了傳統農村養老模式

新型城鎮化改變了傳統農村的人口結構、家庭經濟結構和社區組織管理模式，對農村傳統養老模式造成了較大沖擊。一是新型城鎮化加速了農村家庭人口和經濟結構變化，弱化了傳統農村家庭養老功能。隨著農村居民在城鄉、地區間的流動加快，農村家庭生育率不斷下降，“少子化”“空巢化”、小規模成為農村家庭人口結構的新特征，家庭成為經濟單元，人口生產功能被逐步剝離，出現了農村老年人口經濟上的養老供給和實際贍養中的生活照顧的分離，嚴重弱化了傳統農村家庭養老功能。二是新型城鎮化加速了農村生產要素外流，弱化了農村基層公共服務提供能力。新型城鎮化加速了農村勞動適齡人口和資金等生產要素向城鎮的單向流動，城市規模不斷擴張，農村土地資源不斷減少，農村集體經濟組織和農村基層自治組織經濟實力和對經濟資源的掌控能力不斷下降，弱化了農村基層的公共服務提供能力，弱化了農村集體經濟組織在傳統農村養老中的作用。三是新型城鎮化的快速發展增加了農村養老保障壓力。與城鎮化快速發展有關的體制機制不健全，城鄉分割的戶籍管理、勞動就業、社會保障等制度，仍然固化著業已形成的城鄉利益失衡格局，造成城鎮化嚴重滯后于工業化，城鎮內部出現新的二元結構矛盾，大量農村轉移人口難以融入城鎮社會，在“碎片化”的養老保障制度背景下，返鄉養老人口退出勞動大軍后缺少養老保險的保障，額外增加了農村養老壓力。在新型城鎮化背景下，農村傳統養老模式難以為繼，需要建立新的農村養老服務模式，解決農村養老問題。

3.新型城鎮化有利于形成解決農村養老問題的新的制度安排

新型城鎮化可以統籌城鄉經濟社會發展，提高農村社會福利水平，促進農村養老服務業發展，形成解決農村養老問題的制度安排。一是有利于破除城鄉二元體制，從根本上解決農村養老難題。新型城鎮化發展到一定程度，將進入城鄉一體化發展階段，縮小城鄉經濟發展、收入水平、社會發展和公共服務差距，化解城市內部戶籍人口與非戶籍人口二元結構矛盾，現代文明成果將由全體人民共享，從根本上解決從傳統社會向現代社會轉型中形成的農村養老難題。二是能增強以工促農、以城帶鄉反哺能力，有利于提高農村養老水平。新型城鎮化加速發展，城鎮經濟實力不斷提升，推動了我國在21世紀初期進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，具備了城市反哺農村的實力，從而促進農村經濟社會進步，增強農村養老服務能力，提高農村養老社會化水平。三是有利于逐步完善新型農村養老保險制度，進一步提升農民社會養老保障水平。隨著新型城鎮化的快速發展、城鄉公共服務均等化的不斷推進，我國建立了新型農村養老保險制度，并逐步過渡到城鄉居民養老制度，實現了與城鎮職工養老保險制度的銜接和轉移接續，在工業化和新型城鎮化背景下的人口大規模流動中，農村居民和外出務工人員養老得到了社會保險制度的最終保障。四是有利于改善農村基礎設施和公共服務條件，推動農村養老服務業發展。新型城鎮化擴大公共財政覆蓋農村范圍，加快城市基礎設施向農村延伸，逐步實現水電路氣等基礎設施城鄉聯網、共建共享，實現教育、衛生、文化、社會保障等公共服務向農村全覆蓋，逐步實現城鄉基本公共服務均等化，這些均為農村發展養老服務業奠定了必要的公共服務基礎。

三、新型城鎮化背景下解決農村養老問題的對策選擇

1.著力推進城鎮化相關體制機制改革，形成有利于減輕農村養老壓力的制度安排

積極實施《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》，推進城鄉戶籍制度改革，大力推進農業轉移人口市民化進程，使產業集聚與人口集聚同步，城鎮化與工業化同步，使農業轉移人口能在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面享受到城鎮居民基本公共服務。同時，逐步使符合條件的農業轉移人口落戶城鎮，從根本上解決戶籍人口與外來人口的城市內部二元結構矛盾，保證農業轉移人口在城鎮住得下、能融入、不返鄉，從根本上減輕農村養老壓力。

2.充分發揮政府與市場雙重作用，促進農村養老由剩余型福利模式向混合型福利模式的根本轉變

適應機構與居家、社區養老服務一體化發展趨勢，從根本上改革以家庭為主、對特殊困難群體進行保障和救助的農村養老制度，根據農村老齡化的現狀和我國財政實力，建立基于混合型福利模式的新型農村養老制度，重新確定政府、市場、家庭、社區以及其他社會組織在農村養老中的合理分工，由政府承擔特殊困難群體養老救助和全民社會養老保障體系的運轉，由市場承擔營利性的商業養老服務，由家庭、社區和公益性組織相互結合、共同承擔非商業性農村居民養老服務，形成合理分工、有機合作的混合型養老模式。

3.充分發揮公共財政的積極作用，完善農村養老社會保障政策

城鎮化進入新階段后，政府應統籌城鄉經濟社會發展，實現公共財政對農村的全覆蓋，提高農村基礎設施保障水平，完善農村公共服務體系，為養老服務業發展創造良好條件。充分發揮政府的主導作用，積極規劃、扶持引導，逐步建立完善以居家為基礎、以社區為依托、以機構為支撐、醫養結合的農村養老服務體系。政府還應積極構建以城鄉居民養老保險制度為主體，與農村“五保”、優撫孤老供養、最低生活保障、高齡老人生活補貼相配套的農村養老社會保障制度。

4.充分發揮農村社區、機構養老的重要作用，完善農村社會養老服務體系

適應小型化、專業化、社區化、連鎖化養老機構發展趨勢，加快發展農村社區養老和機構養老，與農民居家養老相結合，形成農村社會養老服務的主力軍。加快發展農村社區養老服務，建設老年人日間照料中心、農村幸福院等社區養老服務設施，完善社區養老服務功能，提供助餐、助浴、助潔、助急、助醫等服務。以農村幸福院為載體，大力發展農村互助養老，不斷探索農村養老新模式。開展公辦養老服務機構改制試點，重點發展供養型、養護型、醫護型、醫養結合型等養老服務機構，鼓勵社會力量舉辦各類民營養老服務機構，不斷提高農村養老服務專業化水平。

5.充分發揮家庭、居民在農村養老中的作用，營造養老敬老的社會氛圍

高度重視農村家庭在養老中的作用，改造傳統農村家庭養老功能，建立健全縣(市、區)、鄉鎮、村三級居家養老服務網絡，充分利用農村社區的養老設施，大力發展農村居家養老，為農村老年人提供日間照料、生活護理、家政服務、精神慰藉等服務。積極引導農民形成自我養老的觀念和意識，發揮農民個人在養老中的重要作用，鼓勵勞動年齡農民通過積蓄、理財、參加商業養老保險等方式，自我儲備進入老年后的養老資金。在城鎮化加速推進、市場化不斷深入的背景下，繼續弘揚我國尊老愛老、養老敬老的傳統美德，為發展養老事業、發展農村養老服務業營造良好的社會氛圍。

注釋

①2014年以前數據來源于河南省統計局:《河南統計年鑒(2014)》，中國統計出版社，2014年;2014年數據由河南省統計局提供。②數據來源于河南省統計局2011年5月發布的《河南省2010年第六次全國人口普查主要數據公報》。③數據來源于河南省統計局2015年7月的報告《全國及河南人口現狀及發展趨勢》。④⑥數據來源于河南省民政廳2015年7月《關于報送河南省老年人社會福利事業發展有關材料的報告》。⑤數據來源于河南省人力資源和社會保障廳2015年7月的報告《河南省城鄉居民基本養老保險工作情況》。

［1］高辰辰.互助養老模式的經濟社會條件及效果分析——以河北肥鄉為例［J］.河北學刊，2015，(3).

［2］梁譽.我國養老服務的現狀、理念與發展路徑［J］.老齡科學研究，2014，(5).

［3］全國老齡辦.國家應對人口老齡化戰略研究總報告［J］.老齡科學研究，2015，(3).

［4］張妍.城市化視角下的人口老齡化［J］.老齡科學研究，2013，(4).