華北抗日根據地的簡政舉措及其成效 *

【紀念中國人民抗日戰爭暨世界反法西斯戰爭勝利70周年】

華北抗日根據地的簡政舉措及其成效*

把 增 強

摘要：精簡政權機構是鞏固和發展敵后抗日根據地的一項重要舉措。在最艱難的抗戰相持階段，華北抗日根據地從行政區劃、行政機構、脫產人員等方面對政權進行了全面緊縮。其簡政政策及實踐路徑是頂層設計與摸著石頭過河的有機結合。華北抗日根據地政權精簡過程雖然比較漫長而痛苦，但經過積極探索和大膽嘗試，最大限度地節省了人力、物力和財力，動員了一切可能動員的力量，為堅持長期抗戰乃至爭取抗戰勝利奠定了重要基礎。

關鍵詞：華北抗日根據地；精簡政權機構；全面緊縮

中圖分類號：K258

文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751(2015)11-0135-05

收稿日期：2015-06-26

作者簡介：把增強，男，河北省社會科學院河北學刊雜志社副研究員(石家莊050051)。

抗日戰爭進入相持階段后，各抗日根據地為緩解巨大的經濟困難和軍事壓力，積極開展精兵簡政，最大限度地節省了人力、物力和財力，動員起一切能動員的力量，為堅持長期抗戰乃至后來的對日反攻作了比較充分的準備，并為新民主主義革命的最終勝利奠定了基礎。學界在抗日根據地政權建設方面雖然取得了不少研究成果，但仍有進一步深入探討的必要。①本文試圖以華北抗日根據地為個案，從壓縮行政區劃、緊縮行政機構和精簡行政人員等方面分析探討抗日根據地精簡政權機構的主要舉措及其成效。這不僅可以豐富我們對抗日根據地簡政的認知，而且為新時期深化政治體制改革提供有益借鑒。

一、壓縮行政區劃

華北抗日根據地的行政區劃主要分為行署、專署、縣、區、村等幾個等級。在精簡政權機構過程中，因區劃級別不同，變更主導權也不一樣：“在一縣范圍內，行政村的改劃增減由縣核準報專署備案；在專區范圍內，區的改劃增減由專署核準報本會(即晉察冀邊區行政委員會)備案；縣的改劃增減及兩專區之間的區劃變更仍由本會核準。”②

1.調整和緊縮縣、區級行政區劃

在華北抗日根據地，縣、區的區劃調整和緊縮主要采取合并和取消等辦法，最大限度減少縣區數量。比如，太行區由簡政前的39個縣削減為34個縣，③太岳區由簡政前的23個縣削減為17個縣。④晉西北二專區簡政前原有39個區，簡政后減至29個區；簡政前原有4個市，簡政后減至2個市，“領導單位按區、市講，較前少了12個”⑤；太岳區簡政前共有120多個區(岳南在內)，簡政中以合并與取消的方式縮減至68個區，較前減少了52個區。⑥再如，太行二專署和西、太谷、榆次、昔西、平西、壽陽、遼西七縣簡政前共有33個區，簡政后則減少至22個區。⑦

與此同時，在區一級重新劃定區劃范圍，即采取在一定區域內擴大單一區范圍的方式縮小區的整體數量。在擴大區的方式上，主要做法是采取均衡范圍的方式，圍繞某一中心畫圓，以使各區之間盡量達到平衡。如晉冀魯豫邊區采取的是距離中心直徑4.5公里范圍內為一個區的劃分方式。需要說明的是，這種方法雖然在減少區的數目上作用不明顯，即每個縣基本上減少一個區，每區所轄行政村數量增加三四個，每區人口增加1500人至5000人不等，但因這種方式既可減少區的數量，又不會使各區工作受到太大影響，故而晉冀魯豫邊區政府將此作為第四次簡政的重要舉措：“和順并縣后減3個區，黎城并縣后減1個區，左權并縣后減3個區，林北減1個區，磁武減1個區，武鄉可減1至2個區，榆社減1個區?！雹?/p>

*基金項目：河北省社會科學基金項目“華北抗日根據地精兵簡政研究”(HB15LS011)。

2.小村合并為大村

村的調整和緊縮主要是采取并村的辦法，雖然方式較為單一，但具體操作起來卻并不簡單。為此太行一專署專門頒發了并村工作的指示，指出并村是“簡政計劃的最基本部分”，“這個工作做好，就等于打下簡政后抗日民主政權精干的組織基礎”，因此各縣應用最大的努力與最細密的組織工作來完成這個任務。⑨為了更好地完成并村工作，太行一專署主要從以下三個方面著手：

一是做好并村前的準備工作。令各村根據自身地理、歷史及工作上的各種條件作一全盤計劃，劃出各種等級及制定脫離生產的干部人數，并將計劃草案迅速派專人送專署審核與批準。待專署審核批準后，各村即根據并村計劃進行具體組織工作，縣區要適當分派干部進行直接領導，并先在大村鎮及基點村進行試點，然后全面推進。在具體開展工作前要集中干部進行討論，并教會每個干部開展工作的原則及方法。干部下鄉后應立即召集應并村的所有負責干部進行動員、傳達與討論縣政府的并村計劃，研究并村的工作進程、新并村所有干部如何分配以及并村后的財糧關系與清理辦法，然后再推動村干部分頭動員群眾與進行各項籌備工作，并具體規定進行聯合選舉新干部的日期、地點與程序。⑩

二是做好并村時的新舊機構交接工作。在已實行過村選的聯合村進行聯合選舉時，按照規定日期召開應并村的選民大會，在大會上由各村原有公民代表選舉新的村民委員會主席，由原來各村各委員會的主任委員推選正、副主任委員。其他各委員會之一般委員仍照舊在本村開展工作，選舉完畢即當場宣布結果與各個干部新的職位及相互關系，以便使所有公民熟悉這一套新機構，新干部要在公民大會上宣誓就職。完成并村后的新行政村的各種會議一般仍照原來規定進行。如新行政村包括單位不多，各委員會開會時可召集該委員會之全體委員參加；但如新行政村包括單位太多，則可舉行代表會，即召開會議時由各村擔任正副主席及主任委員的代表出席，然后再各回本村傳達會議精神。此外，如新行政村包括單位太多，每月之村政會議亦可由正副村長及各正副主任委員出席，召開各個委員會時由該委員會之正主任委員召集，各村之副主任委員參加，會后再各回各村召開本村之委員會進行傳達與布置工作。再者，如新并村包括已選村與未選村，則已選村仍以舊有代表出席選舉，其正副村長為新并村正副村長的當然候選人，各主任委員也為各正副主任委員之當然候選人。未選村則可由各群眾團體臨時選舉正副村長及各正副主任委員之候選人，但須在本村村民大會上通過，然后再會同已選村之各候選人在聯合之村民大會上進行選舉，及選出共同之村長和各委員會之正主任委員外，未當選之村長如系未選村時，則自行選舉副村長與各委員會之副主任委員，并在聯合村民大會上宣布，以便在本村執行行政任務。最后，如合并村之各單位均系未選村時，則由各村之民眾團體推選臨時代表，在本村村民大會上通過后，在聯合村民大會上選舉正副村長、區各委員會之正副主任委員，其他各委員會之委員由本村自聘，但必須通過村民大會。

三是處理好并村中出現的各種具體問題。并村前之財糧工作及未完手續仍照原來分配數目由原負責人清理完成，并村后則一切財糧另立新賬，由新任干部負責。新行政村之村公所設立在村長所在村，其他村設辦公處，但一切村政費開支由村公所管理，辦公處不開支辦公費，也無權支配村政經費。并村后各新行政村另制印信，全縣村圖章由縣政府制定統一樣式。并村工作要求與備戰工作及其他工作聯系起來。若情勢不許可時，則采取聯合村辦法，在聯合村之主村設村長，在參加聯合村之其他各村設副村長。參加聯合村之各村委員會數目亦相應減少，一般是由7個并為4個，即“將地政工作歸財政委員會，優抗工作歸民事委員會，鋤奸工作歸武委會，生產委員會仍舊”。參加聯合村之各村書記和村警均取消，由村政委員會兼理，以發揚干部的勞動作風。

在各抗日根據地政府積極努力下，并村工作取得了一定成效。如太岳行署簡政前全區(岳南在內)共有1900多個村子(約數)，合并后為900多個村子，“簡政前與簡政后比較約為2與1之比”。然而，對于并村的成績亦不可過于盲目樂觀，因為有些地方簡政前后行政村的數目比并未給予相應佐證。比如，太行二專署和西、太谷、榆次、昔西、平西、壽陽、遼西7個縣簡政前共有行政村384個，簡政后的行政村為391個，簡政后的行政村較之簡政前不僅沒少反而多了7個。

二、多措并舉緊縮行政機構

在各抗日根據地的簡政實踐中，緊縮行政機構也是一個重要舉措。具體到華北抗日根據地而言，緊縮機構的具體做法主要表現在以下幾個方面。

一是裁。即把某些不適應形勢發展需要的機關部門裁去，在裁撤之后，原有人員、事務則由相應機關兼管，以盡量減少不必要的紛爭。如1942年10月7日，山東省戰時工作推行委員會第四次黨委會決定“取消同一地區類似性質的重復機關”。1943年，晉西北實行簡政后，行署調查研究室、后方留守處下轄各股、托兒所等被取消；興縣精簡時也裁撤了部分職能相同的部門，將其相應事務劃歸相關部門兼管，如警衛連兼管看守所。在晉察冀抗日根據地，邊區政府于1942年年初指示所屬各地取消各村不必要之委員會，以簡化村的組織機構。在此指令下，北岳區各村級政權均將獨立設置之鋤奸委員會裁撤，其他保留之各委員會也因村別(即頭等、二等、三等、四等、五等)不同而設置有別，并均貫徹了能少則少的原則。如在頭等村設置5個委員會，在二等村設置3—4個委員會，在三等村設置3個委員會，在四等和五等村均只設1個村政務委員會。

二是減。即在有上級部門駐扎之地，減少相應下級部門的設立，下級部門相應事務由上級部門兼理。華北抗日根據地主要存在以下兩種情況：一種是行署兼理專署事務或直接兼理縣之事務；另一種則是專署兼理縣之事務。在行署兼專署或兼縣方面，1942年10月7日，山東省戰時工作推行委員會第四次黨委會決定：“各地行署主任常駐地區不設專署，由行署直接領導縣。”“如行署臨時移動則由行署主任或其他適當人員率領一部分工作人員留原地區督查工作；一般的專署(即非獨立戰爭區)須兼理一個縣?！痹趯Ｊ鸺婵h方面，晉冀魯豫邊區政府指令太行行署：“第二專員公署兼理和西縣政府工作，第四專員公署兼理平順縣政府工作，第五專員公署兼理涉縣政府工作，第六專員公署兼理沙河縣政府工作。”在晉冀魯豫邊區政府指示下，太岳區也根據自身地形特點決定：“路北三個專署各兼一個縣，以深入一個縣的工作推動各縣?！薄捌邔Ｊ鸺嫱土簦藢Ｊ鸺姘矟桑艑Ｊ鸺婷奚?。”

三是縮。即盡量緊縮各機關機構和編制，以做到短小精干。以短小精干為原則，痛下決心縮小機構。如晉西北精簡后，行署秘書處縮為秘書室，其所屬之文書科、收發科合為文書科而各為一股；武裝部之民兵、組訓兩科縮并為秘書室之下設機構——武委會，僅配置兩名干事；銀行貿易局會計、出納、審計、營業四科縮并為營業科，稅收、管理二科縮并為管理貿易科。晉察冀抗日根據地精簡后，各專署組織機構科室設置有所縮小，如將民政與教育兩科縮為民教科，將財政與實業兩科縮為財實科?？s小編制、減少人員。如山東省戰時工作推行委員會認為，“現行全省各級政權機關的編制極有重新整編之必要”，于是經該委員會第二十三次常務委員會會議通過了新的專員公署、縣政府及區公所的編制表。在頒發精兵簡政編制表的通知中，山東省戰時工作推行委員會還明確指出，“自此次通知后，前以秘字第二十七號通知頒發的各級政府編制表即行作廢，望各專署、各縣府接到本通知及編制表后，于一星期內徹底縮編完竣”。此外，為了更好地實現合理地“縮”，并有效規避不良傾向，各地還提出了縮小編制、減少人員時應注意的事項：應主要著重于上層機關人員編制的減縮，并防止出現“單純縮小事務人員(當然也應減少，因為事務人員過多正是官僚主義具體表現之一)”的傾向；要注意縮編后在職干部的情緒，鼓其熱情，力求做到“一個人做兩個人的事，做到兼職不誤職”；在全面緊縮時要注意堅持“三三制”的原則，防止出現各級政府在執行“三三制”中的形式主義與打折扣現象，“戰爭愈嚴重，“三三制”的實行就愈加重要，在改變組織中要切實注意，必要時可以斟酌設正、副科長以資調劑，正、副以政治工作能力為標準，而不應以狹隘階級觀點為標準”。

四是并。即把某些工作上相同的機關或部門能合并的合并，能聯合辦公的聯合辦公，使工作不致重復，既減少了部門，又可收集中精力之效，幾個機關伙食單位可以合并的也要盡量合并，以盡量減少事務人員。

合并相同性質的機關單位。1942年6月，晉西北行政公署根據簡政原則，并為便利商民起見，將各地稽征局一律合并于貿易局內。1942年8月，又決定將西北農民銀行、各級貿易局及稅務稽征局3個單位合并編制。其后，為調整內部機構、減少開支、節省民力，又決定將畜牧第一場與農業試驗場合并，工具制造廠與化學廠合并，實行合并后，除將人員減少外，所有各種生產計劃仍按以前進行。同時，為了便利工作，使領導統一，晉西北行政公署還將財、糧兩個工作部門合并，并著令建設處長兼銀行貿易局長、將交通局歸民教處領導，以提高工作效率，全面考慮問題。在此等做法下，晉西北抗日根據地精簡后，行署民政、教育兩處合一，財政、糧秣兩處合一。民政處原為3個科，并為2個科；教育處原為3個科，并為1個科；糧秣處原為3個科，并為1個科；交通局原本身即分4個科，現與新華書店合并，僅為4個單位。

合并辦公場所。為“統一市場貨幣、繁榮根據地市場、對敵加強經濟斗爭，排除法幣、打擊偽鈔、鞏固魯鈔、掌握物資”，晉冀魯豫邊區政府冀魯豫行署于1943年3月29日決定工商局及銀行建立聯合辦公制度，以便利工作上之開展，使工商局與銀行均發揮更強大之力量，“提高工作效率并符合簡政精神”。為了使各地能廣泛執行此合署辦公之指令，晉冀魯豫邊區政府冀魯豫行署還下發了《為工商局及銀行采取聯合辦公制由》的指示信，指令各專署、縣府辦事處各級工商局及各級銀行負責人遵照執行。

合并伙房。將不同部門的伙房合并一處，以減少伙房數量。比如，忻縣軍、政、民機關團體為適應游擊環境、節省開支、減輕民眾負擔，決定武委會、抗聯、貿易局、交通局、公安局與縣府合并伙食。

三、有的放矢緊縮脫產人員

緊縮脫產人員也是中共精簡政權工作中的一項重要內容。隨著抗日根據地政權建設的不斷發展以及各項事務的不斷增加，脫產人員日漸增多，并在無形中加重了根據地人民的負擔。而各抗日根據地的民力能夠供養的脫產人員是有限度的，據估算應在1%左右，即從正確的財政經濟政策說來，脫產人員不能超過當地總人口的1%。這也就規定了緊縮脫產人員工作所應達到的目標。當然，抗日根據地脫產人員的精簡并不是盲目進行的，而是遵循一定的標準和原則，即多減上層，少減下層；在上層精簡中，多減雜務，少減干部；在村級精簡中，增加不脫產的干部，減少脫產的干部。

一是因區劃調整而減少脫產干部。比如，在太行區減少5個縣，共減少縣政府脫產干部136人；減少80個區，按舊編制每區10人，共減少800人；減少647個村，每村按2人算，共計減少1294人，按3人折2人算為862人。太行區因縣、區、村區劃之變更，共計減少脫產干部1898人。

二是因機構編制縮小而減少人員。比如，太行區第二次簡政后，無論是專署一級、縣級，還是區級與村級，編制人數均較簡政前大為減少。首先，就專署一級而言，簡政前，專署機關編制為87人(看守所、劇團不在內)，如加上看守所與劇團合計為124人；簡政后編制最大者為70人(劇團取消，看守所在內)，共計減少54人。太行區6個專署合計共減少324人。其次，就縣級而言，簡政前，共有33個縣，其中，甲等縣9個共666人，乙等縣13個共858人，丙等縣11個共594人，各縣總計2118人；簡政后，甲等縣8個共432人，乙等縣9個共432人，丙等縣7個共153人，游擊縣10個共153人，各縣總計1323人，較簡政前共計減少795人。再次，就區級而言，簡政前，按舊編制每區10人，簡政后，按新編制，根據地鞏固區每區8人、游擊區每區6人。如此，因編制縮小，各區總共可減少350人。最后，就村級而言，因編制之縮小共減少3885人，按3人折2人計算共合2590人(有些村干部不脫離生產)。以上專署、縣府、區、村四級機關共計減少4059人。需要說明的是，為了更加符合實際，太行區在第三次精簡中又將脫離生產的村干部大加縮減。比如，太行區一專署贊皇、臨城、內邱、元氏、昔東、和東、平東、井陘等8縣簡政前脫離生產的村干部分別為166人、106人、48人、42人、93人、45人、90人、33人，共623人；簡政后脫離生產的村干部則分別為79人、37人、25人、25人、56人、34人、57人、16人，共329人。簡政后較簡政前共減少294人，幾近半數。

三是因機構合并、伙食合并而減少人員。比如，在晉西北抗日根據地，興縣貿易支局、稽征局與西北農民銀行分行合并后，工作人員較前減少55%。又如，太行區簡政后共減少2153人。其中，公安系統工作人員總人數由1736人減至1556人，共減少181人；工商管理系統(總務局在內)工作人員總人數由1267人減至840人，共減少427人；交通系統工作人員總人數由1084人減至650人，共減少434人；教育系統工作人員總人數由3010人減至1974人，共減少1036人。此外，太行區政府各廳除分別負責外，伙食事務完全合一，總人數由231人減至156人，共減少75人。

需要特別指出的是，在全面緊縮原則指導下，以脫產人員減少為紐帶，華北抗日根據地的物力和財力大為節省，達到了簡政的預期目的。伴隨著脫產人員的大量減少，各地政權機構經費與公糧開支均大量節省。在太行區，單以減少人數最多的二專區(5個縣)來說，減少了縣干部30人、區干部56人、村干部108人、雜務人員63人，按縣、區干部與雜務人員為全脫離生產，每人每年約600元計，村干部為半脫離生產，全年每人450元計，則至少可節省開支13.8萬元。晉西北抗日根據地精簡前后在干部、什員方面亦大為不同。以晉西北二專區為例：在干部層面，精簡前原有772人，精簡后留有378人，減少約50%；在辦事人員層面，精簡前原有867人，精簡后留有373人，減少56%。在人員如此大力度緊縮下，晉西北二專區全年可節省公糧23.3328萬公斤、經費2.9523萬元。再以興縣為例，1943年簡政后，無論是編制人數還是實有人數，均大為減少。就編制人數而言，簡政后新編制較簡政前的舊編制減少52%；就實有人數而言，簡政后較簡政前減少41%。如此，全年可節省經費本幣(西北農民銀行發行的貨幣，簡稱西農幣)近50萬元。

注釋

①這方面的代表性成果主要有熊宇良的《陜甘寧邊區的精兵簡政》(《人文雜志》1981年第6期)，王敏啟的《晉綏邊區的精兵簡政》(《晉陽學刊》1982年第4期)，張揚的《抗日戰爭時期陜甘寧邊區的精兵簡政》(《近代史研究》1983年第4期)，臧運祜的《關于“精兵簡政”的再研究》(《中共黨史研究》1994年第3期)，朱玉湘的《論抗日根據地的精兵簡政》(《山東大學學報(哲學社會科學版)》1996年第3期)，張光遠等人的《“精兵簡政”與政權建設研究》(《延安大學學報(社會科學版)》2004年第6期)，張國茹的《精兵簡政與陜甘寧邊區的基層政權》(《延安大學學報(社會科學版)》2008年第5期)，把增強的《抗戰時期中共精兵簡政中的編余人員安置——以華北抗日根據地政權簡政為中心》(《抗日戰爭研究》2013年第4期)，把增強的《華北抗日根據地精兵簡政期間基層政權建設述論》(《中州學刊》2014年第11期)，等等。②晉察冀邊區行政委員會：《關于民政部門貫徹簡政的通知》(1944年5月15日)，河北省檔案館藏，檔案號：579—1—189—1。③《晉冀魯豫邊區政府向邊區臨時參議會二次大會太行太岳會議的工作報告》(1942年9月20日)，河北省檔案館藏，檔案號：576—1—11—1。④⑥《太岳行署簡政工作報告》(1942年6月22日)，山西省檔案館藏，檔案號：A71—2—21—1。⑤《晉西北二專區精兵簡政初步總結報告》(1943年2月)，山西省檔案館藏，檔案號：A99—1—4—1。⑦晉冀魯豫邊區政府：《太行二專署所屬各縣簡政后基本情況統計表》(1942年2月24日)，山西省檔案館藏，檔案號：A198—2—5—11。⑧晉冀魯豫邊區政府：《第四次簡政初步實施方案》(1945年5月31日)，山西省檔案館藏，檔案號：A198—2—42—1。⑨⑩太行一專署：《關于并村工作的指示》(1942年2月28日)，山西省檔案館藏，檔案號：A65—1—4—8。毛鐸：《精兵簡政在晉冀魯豫邊區》，山西大學晉冀魯豫邊區史研究組：《晉冀魯豫邊區史料選編》第2輯，1980年內部印制，第159頁?！渡綎|戰工會決議各級簡政實施辦法，分由各專員區試辦推行》，《解放日報》1942年10月12日第2版。晉西北行署：《行署機關精兵簡政總結》(1943年6月10日)，山西省檔案館藏，檔案號：A88—1—10—1?！杜d縣精簡點驗完畢，工作效率與制度均有改進》，《抗戰日報》1943年3月4日第2版?！侗痹绤^改革村政機構，減少委員會數目》，《抗戰日報》1942年4月18日第1版。晉冀魯豫邊區政府：《晉冀魯豫邊區政府指示簡政中的重要決定的通令》(1942年2月15日)，山西省檔案館藏，檔案號：A198—2—6—11。《山東省戰時工作推行委員會關于頒發精兵簡政編制表的通知》(1942年1月15日)，《山東革命歷史檔案資料選編》第8輯，山東人民出版社，1983年，第98頁。晉冀魯豫邊區政府：《為適應戰爭改變各級政府機構的指示》(1942年7月20日)，河北省檔案館藏，檔案號：576—1—17—4?！渡綎|省戰時工作推行委員會關于精兵簡政的決定》(1942年2月7日)，《山東革命歷史檔案資料選編》第8輯，山東人民出版社，1983年，第156頁?！渡缯摚贺瀼鼐喺?，《解放日報》1942年4月9日第1版。《貫徹精兵簡政，稽征局并入貿易局》，《抗戰日報》1942年6月16日第1版。《晉西北繼續簡政，調整財政金融等機構》，《解放日報》1942年8月22日第1版?！缎惺鹫{整內部機構減少用支》，《抗戰日報》1942年9月3日第2版。晉冀魯豫邊區政府、冀魯豫行署：《指示信：為工商局及銀行采取聯合辦公制由(工銀字第一號)》(1943年3月29日)，河北省檔案館藏，檔案號：159—1—30—1?！缎每h機關團體實行合并伙食》，《抗戰日報》1942年9月3日第2版?！渡缯摚壕喺?，《晉察冀日報》1942年1月13日第1版?！稌x冀魯豫邊區政府向邊區臨時參議會二次大會太行太岳會議的工作報告》(1942年9月20日)，河北省檔案館藏，檔案號：576—1—11—1。《太行一專署各縣村級干部簡政前后比較表》(1943年4月15日)，山西省檔案館藏，檔案號：A65—1—4—24?！杜珊酶刹康较聦尤?，各地實行精兵簡政》，《抗戰日報》1942年10月22日第2版。

責任編輯：南武