地方人大全體會(huì)議制度及其完善

黃小鈁

摘要：作為人民代表大會(huì)代表集體行權(quán)履職的唯一平臺(tái)，全體會(huì)議在我國人民代表大會(huì)制度中具有重要的地位和作用。然而，有關(guān)地方人大全體會(huì)議的規(guī)定還比較簡單，僅涉及全體會(huì)議的召開程序、主要內(nèi)容和基本職責(zé)等方面，在其他方面則主要依賴于地方性法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。正是由于法律規(guī)定的不足和全體會(huì)議制度自身的不完善，導(dǎo)致全體會(huì)議的實(shí)際運(yùn)行與制度規(guī)范之間存在一定的差距，影響了地方人大全體會(huì)議的質(zhì)量。基于此，不僅要健全相關(guān)法律法規(guī)，而且要完善相關(guān)制度，為人大代表集體履行職權(quán)提供充足的法律依據(jù)和堅(jiān)實(shí)的制度保障。

關(guān)鍵詞：地方;人民代表大會(huì);全體會(huì)議;制度建設(shè)

中圖分類號(hào)：D621文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2015）11-0011-05

提高人民代表大會(huì)（以下簡稱人大）代表依法履職能力，鞏固人民代表大會(huì)的政治地位，需要充分發(fā)揮人民代表大會(huì)全體會(huì)議（以下簡稱全體會(huì)議）的平臺(tái)作用，不斷加強(qiáng)全體會(huì)議的法規(guī)制度體系建設(shè)。然而，檢索有關(guān)地方人大會(huì)議制度研究的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)，大部分成果是泛泛地探討如何改革和完善地方人大會(huì)議制度的對策性研究，專門對地方人大全體會(huì)議制度進(jìn)行學(xué)理層面的研究尚屬空白。基于此，本文將在梳理有關(guān)地方人大全體會(huì)議制度的法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，概括和分析地方人大全體會(huì)議制度的主要內(nèi)容及其運(yùn)行情況，并針對有關(guān)法律規(guī)定的缺失及該制度運(yùn)行過程中存在的問題提出若干對策性建議，以期改進(jìn)地方人大全體會(huì)議的工作。

一、地方人大全體會(huì)議的制度規(guī)范及其缺失

迄今為止，關(guān)于全體會(huì)議的規(guī)定主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容。一是關(guān)于罷免案。2004年10月第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議修改并通過的《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）規(guī)定：被提出罷免的人員有權(quán)在主席團(tuán)會(huì)議或者大會(huì)全體會(huì)議上提出申辯意見，或者書面提出申辯意見;向縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)提出的罷免案，由主席團(tuán)交會(huì)議審議后，提請全體會(huì)議表決;或者由主席團(tuán)提議，經(jīng)全體會(huì)議決定，組織調(diào)查委員會(huì);等等。①2010年3月第十一屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議修改并通過的《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》第四十八條也作出類似的規(guī)定，即被提出罷免的代表有權(quán)在主席團(tuán)會(huì)議和全體會(huì)議上提出申辯意見，罷免案經(jīng)會(huì)議審議后，由主席團(tuán)提請全體會(huì)議表決。②二是關(guān)于質(zhì)詢案。《地方組織法》規(guī)定：“質(zhì)詢案由主席團(tuán)決定交由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)在主席團(tuán)會(huì)議、大會(huì)全體會(huì)議或者有關(guān)的專門委員會(huì)會(huì)議上口頭答復(fù)，或者由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)書面答復(fù)。”③三是關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會(huì)。《地方組織法》規(guī)定：“主席團(tuán)或者十分之一以上代表書面聯(lián)名，可以向本級(jí)人民代表大會(huì)提議組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會(huì)，由

主席團(tuán)提請全體會(huì)議決定。調(diào)查委員會(huì)由主任委員、副主任委員和委員組成，由主席團(tuán)在代表中提名，提請全體會(huì)議通過。”④顯然，這些規(guī)定還不夠全面，對全體會(huì)議的組織者、主要內(nèi)容、工作原則等等，都沒有作出規(guī)定，不能適應(yīng)地方人大全體會(huì)議制度化的要求。2010年10月，十一屆全國人大常委會(huì)第十七次會(huì)議修改并通過的《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》（以下簡稱《代表法》）第八條規(guī)定：“代表參加大會(huì)全體會(huì)議、代表團(tuán)全體會(huì)議、小組會(huì)議，審議列入會(huì)議議程的各項(xiàng)議案和報(bào)告。”⑤這意味著：參加全體會(huì)議既是代表的權(quán)利也是其義務(wù)。

令人可喜的是，各省市出臺(tái)的人民代表大會(huì)議事規(guī)則對全體會(huì)議作了更細(xì)致的規(guī)范。概括起來主要有以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：一是明確人民代表大會(huì)會(huì)議舉行時(shí)須召開全體會(huì)議，并由大會(huì)會(huì)議主席團(tuán)第一次會(huì)議推選若干主席團(tuán)成員擔(dān)任執(zhí)行主席主持大會(huì)期間各次全體會(huì)議。二是明確全體會(huì)議的主要內(nèi)容，包括聽取本級(jí)人大常委會(huì)工作報(bào)告、本級(jí)“一府兩院”工作報(bào)告、關(guān)于列入會(huì)議議程的議案或者法規(guī)草案的說明、各代表團(tuán)審議各項(xiàng)工作報(bào)告情況、有關(guān)報(bào)告修改情況的說明以及計(jì)劃和預(yù)算審查的報(bào)告等。三是明確全體會(huì)議可以安排代表發(fā)言，并規(guī)定代表發(fā)言的次數(shù)及其時(shí)間、申請和確認(rèn)發(fā)言的程序、發(fā)言的人數(shù)及其順序、發(fā)言的形式及其內(nèi)容要求以及對代表發(fā)言的免責(zé)權(quán)等內(nèi)容。不過，從各地人大議事規(guī)則來看，全體會(huì)議的發(fā)言制度并非是硬性要求，大部分都是規(guī)定主席團(tuán)根據(jù)需要或代表意見進(jìn)行，因而該規(guī)定并沒有得到完全落實(shí)。四是明確全體會(huì)議設(shè)立旁聽席，并規(guī)定旁聽的申請條件、程序、范圍、權(quán)利和義務(wù)等。五是明確全體會(huì)議表決通過的內(nèi)容及其程序、表決的原則及其形式、對表決權(quán)的保障等。其中，表決通過的內(nèi)容包括關(guān)于工作報(bào)告和有關(guān)議案的決議草案、關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的決議草案、關(guān)于財(cái)政預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行情況的決議草案、列入會(huì)議議程的議案或法規(guī)案、罷免案、會(huì)議會(huì)期的縮短或延長、調(diào)查委員會(huì)組成人員、專門委員會(huì)組成人員等;表決的程序是經(jīng)由大會(huì)審議后再由主席團(tuán)提請全體會(huì)議表決通過;表決通過的原則是全體代表的過半數(shù);表決通過的方式包括投票、按表決器、舉手或其他，由主席團(tuán)決定;代表的表決權(quán)不受法律追究。六是明確全體會(huì)議決定的內(nèi)容及程序。包括在大會(huì)審議中發(fā)現(xiàn)有重大問題的議案、辭職請求、部分人員的罷免案、組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會(huì)、舉行秘密會(huì)議等，均由大會(huì)會(huì)議主席團(tuán)提請大會(huì)全體會(huì)議作出決定。七是明確全體會(huì)議的選舉程序和規(guī)則。包括正式候選人在選舉前須與代表見面;選舉可以實(shí)行預(yù)選;選舉實(shí)行無記名投票，并設(shè)秘密寫票處;選舉結(jié)果當(dāng)場公布;等等。

總體看來，雖然現(xiàn)行法律法規(guī)對全體會(huì)議作了許多規(guī)定，但還存在一些缺憾。一是對全體會(huì)議的性質(zhì)及其地位缺乏明確規(guī)定。雖然對全體會(huì)議的各項(xiàng)職權(quán)及其行使程序作出規(guī)范，但對全體會(huì)議自身的相關(guān)內(nèi)容，包括全體會(huì)議的組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行程序以及同其他會(huì)議形式的關(guān)系等方面的規(guī)定，基本上還是空白，造成全體會(huì)議的一些職權(quán)難以落到實(shí)處。二是對全體會(huì)議的代表及列席人員的缺席缺乏監(jiān)督措施。依照法律規(guī)定，出席人民代表大會(huì)會(huì)議是代表的一項(xiàng)權(quán)利和義務(wù)，代表若無故缺席兩次本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議，其代表資格將終止。但從實(shí)際情況來看，由于全體會(huì)議主要是一些程序性的內(nèi)容，使得一些代表對全體會(huì)議缺乏足夠的重視，因而缺席現(xiàn)象較為普遍。而對于那些缺席的代表和列席人員，大部分地方人大的做法只是作內(nèi)部統(tǒng)計(jì)，僅有少數(shù)地方將缺席的名單經(jīng)由媒體公之于眾，使得對代表的監(jiān)督缺乏足夠的力度和強(qiáng)度，影響了全體會(huì)議的權(quán)威性和公信力。三是對全體會(huì)議的時(shí)間和次數(shù)缺乏具體的要求，影響了全體會(huì)議的成效。

二、地方人大全體會(huì)議的基本內(nèi)容及其運(yùn)行狀況

1.全體會(huì)議的工作任務(wù)

全體會(huì)議作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)履行法定職權(quán)的組織載體，擔(dān)負(fù)著重要的工作任務(wù)。一般而言，地方人大舉行的常規(guī)年會(huì)的各次全體會(huì)議的工作任務(wù)主要包括三項(xiàng)內(nèi)容：一是聽取本級(jí)人大常委會(huì)、“一府兩院”的工作報(bào)告以及關(guān)于議案審查情況的工作報(bào)告;審查本級(jí)人民政府關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃及計(jì)劃執(zhí)行情況、關(guān)于本級(jí)人民政府財(cái)政預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告。二是表決通過各項(xiàng)工作報(bào)告決議。三是組織代表大會(huì)發(fā)言。其中，前兩項(xiàng)屬于“必選項(xiàng)目”或者說“常規(guī)選項(xiàng)”;“組織大會(huì)發(fā)言”則是一個(gè)“可選項(xiàng)目”。雖然地方人大出臺(tái)的議事規(guī)則規(guī)定可以組織代表大會(huì)發(fā)言，但在實(shí)踐中，卻鮮有縣級(jí)以上人民代表大會(huì)舉行會(huì)議時(shí)組織代表在全體會(huì)議上進(jìn)行發(fā)言的做法，反而是一些基層人大作了大膽地探索和實(shí)踐。“自1984年海淀區(qū)八屆人大三次會(huì)議起，代表大會(huì)發(fā)言成為海淀區(qū)人代會(huì)的一項(xiàng)會(huì)議制度。大會(huì)每次專門安排半天時(shí)間給代表在大會(huì)上發(fā)言，發(fā)言的代表由代表自愿報(bào)名經(jīng)各代表團(tuán)推選產(chǎn)生，原則上每個(gè)團(tuán)推薦2名，代表也可以直接向大會(huì)自愿報(bào)名發(fā)言，一般發(fā)言總?cè)藬?shù)在25人左右，發(fā)言時(shí)間規(guī)定每人6—8分鐘。發(fā)言代表都準(zhǔn)備詳細(xì)的書面材料，就各自關(guān)心的問題自選題目在大會(huì)上發(fā)表意見和建議。”⑥若在換屆選舉年，全體會(huì)議的工作任務(wù)還包括：表決通過選舉辦法、總監(jiān)票人、副總監(jiān)票人和監(jiān)票人名單;投票選舉產(chǎn)生本級(jí)人大常委會(huì)的組成人員、本級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)人員、本級(jí)人民法院院長、本級(jí)人民檢察院檢察長、上一級(jí)人民代表大會(huì)代表;表決通過本級(jí)人大專門委員會(huì)組成人員的人選;確認(rèn)投票選舉的結(jié)果;新當(dāng)選的本級(jí)人大常委會(huì)主任、本級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)成員、本級(jí)人民法院院長和人民檢察院檢察長與代表見面;等等。

2.全體會(huì)議的基本功能

全體會(huì)議作為人大代表集體行使職權(quán)的最主要場所，其功能主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：一是信息交流與溝通功能。“知情知政權(quán)”是代表的一項(xiàng)法定權(quán)利，是其依法有效履行職權(quán)的基礎(chǔ)。除了通過調(diào)研、座談、視察及執(zhí)法檢查等方式獲得信息之外，代表出席全體會(huì)議并聽取各項(xiàng)工作報(bào)告也是一條重要渠道。期間，既可以了解本級(jí)人大常委會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院過去一年所取得的成就和存在的不足等基本工作情況，也可以知曉這些機(jī)關(guān)未來一年的工作目標(biāo)和任務(wù)，以便安排好各項(xiàng)工作。二是監(jiān)督功能。表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是人大代表的監(jiān)督，即通過聽取和審議各項(xiàng)工作報(bào)告，并在表決各項(xiàng)報(bào)告決議的過程中投贊成票、反對票或棄權(quán)票，代表可以對本級(jí)人大常委會(huì)、“一府兩院”的工作進(jìn)行監(jiān)督。另一方面是列席和旁聽人員對地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其組成人員的監(jiān)督，即通過列席和旁聽全體會(huì)議，既可以了解人大通過的法規(guī)和作出的決定、決議，也可以知悉人大代表的出勤情況，并對其履職情況進(jìn)行監(jiān)督。三是政治參與功能。人大制度是公民有序政治參與的制度保障和根本途徑。全體會(huì)議作為人大制度的重要組成部分，是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)依法決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作中重大事項(xiàng)的主要場所，影響到本行政區(qū)域內(nèi)的每一個(gè)公民。旁聽或列席全體會(huì)議，可以直接了解地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)通過的法規(guī)和作出的決定、決議，然后在實(shí)際工作生活中貫徹和實(shí)施，這個(gè)過程實(shí)際上就是公民有序政治參與的表現(xiàn)。四是人大制度知識(shí)傳播功能。全體會(huì)議是宣傳人民代表大會(huì)制度的重要窗口，是列席及旁聽人員學(xué)習(xí)、認(rèn)識(shí)和了解人大制度的重要場所。通過旁聽和列席全體會(huì)議，可以直接觀察到人大代表的履職行為和人大制度的運(yùn)行過程，包括討論、投票、計(jì)票和唱票等程序，切身感受到人大制度的政治地位和作用，增強(qiáng)民主法治意識(shí)。

3.全體會(huì)議的出席率

參加本級(jí)人民代表大會(huì)既是代表享有的一項(xiàng)法定權(quán)利也是其應(yīng)盡的一項(xiàng)法定義務(wù)，是衡量人大代表履職能力的一項(xiàng)重要標(biāo)準(zhǔn)。雖然現(xiàn)行法律對此作出了明確要求，但從實(shí)際情況來看，代表出席率不高卻是不爭的事實(shí)，這不僅影響地方人代會(huì)的會(huì)議質(zhì)量，還有損地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的政治地位和形象。目前，《地方組織法》《代表法》等法律均未規(guī)定地方人大舉行會(huì)議時(shí)須多少位代表出席才能舉行，反倒是大部分省級(jí)人大制定的人民代表大會(huì)議事規(guī)則都要求：只有2/3以上的代表出席，本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議始得舉行。也就是說，地方人大舉行會(huì)議時(shí)至少需要有66.7%的代表出席，否則會(huì)議便是無效的。據(jù)此而言，地方人大舉行會(huì)議時(shí)的代表出席率基本上能夠達(dá)到這個(gè)規(guī)定。但是，如果僅滿足于70%左右的代表出席會(huì)議，這顯然與地方人大作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位是不相符的。基于人大代表的兼職性，人大代表的出席率很難達(dá)到100%，但至少應(yīng)該達(dá)到90%以上，這樣才能充分體現(xiàn)和發(fā)揮地方人大的地位和作用。以北京市海淀區(qū)第十四屆人大為例，前后舉行了25次全體會(huì)議，由于第二次會(huì)議的3次全體會(huì)議出席率沒有查到，因此，從已查到的22次全體會(huì)議中進(jìn)行統(tǒng)計(jì)可知，有6次全體會(huì)議的代表出席率達(dá)到90%以上，約占全體會(huì)議次數(shù)的27.2%，最高的一次有410名代表出席，出席率達(dá)到99.5%;⑦有8次全體會(huì)議的代表出席率在80%—90%之間，約占全體會(huì)議次數(shù)的36.4%;還有8次全體會(huì)議的代表出席率在70%—80%之間，約占全體會(huì)議次數(shù)的36.4%，最低的一次全體會(huì)議只有298名代表出席，出席率為72.3%。⑧

4.全體會(huì)議的次數(shù)和時(shí)間

地方人大在每次人代會(huì)會(huì)議期間具體需要召開幾次全體會(huì)議以及安排多少時(shí)間，主要取決于每次人代會(huì)會(huì)議的工作安排。一般而言，每屆人大第一次會(huì)議的全體會(huì)議的次數(shù)和時(shí)間會(huì)比較多，因?yàn)榈谝淮螘?huì)議涉及到換屆選舉事項(xiàng)，而其他幾次會(huì)議作為常規(guī)的年度例會(huì)，期間全體會(huì)議的次數(shù)和時(shí)間相對較少，主要事項(xiàng)就是聽取“一府兩院”工作報(bào)告。從具體實(shí)踐來看，全國各地的情況不一。例如，北京市海淀區(qū)第十四屆人大第一次至第六次會(huì)議期間，共召開了25次全體會(huì)議，用時(shí)57.5小時(shí)。其中，第一次會(huì)議安排了5次全體會(huì)議，用時(shí)13小時(shí)，這是全體會(huì)議次數(shù)和時(shí)間最多的一次;⑨第二次會(huì)議安排了3次全體會(huì)議，用時(shí)3.5小時(shí)，是全體會(huì)議次數(shù)和時(shí)間最少的一次會(huì)議。⑩同全國其他省份的區(qū)縣人大相比，北京海淀區(qū)人大所安排的全體會(huì)議的次數(shù)和時(shí)間相對比較多，主要是因?yàn)槊看螘?huì)議都要舉行一次大會(huì)發(fā)言——這被譽(yù)為海淀區(qū)人大“老五篇”中的“第一篇”。

三、改進(jìn)地方人大全體會(huì)議工作的思考與建議

1.健全代表請假制度

《代表法》第七條規(guī)定：“代表應(yīng)當(dāng)按時(shí)出席本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議。代表因健康等特殊原因不能出席會(huì)議的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定請假。”但是，代表應(yīng)當(dāng)按照哪些規(guī)定請假，法律沒有作出明確規(guī)定。雖然一些地方人大出臺(tái)的《代表法》實(shí)施辦法或人民代表大會(huì)議事規(guī)則等地方性法規(guī)細(xì)化了代表請假的程序，但對代表缺席原因的規(guī)定，即“因健康等特殊原因不能出席會(huì)議”，與《代表法》的相關(guān)規(guī)定一樣，并沒有詳細(xì)列舉可以請假的事由。可見，人大代表除非因病需要請假，其他公務(wù)活動(dòng)一律不得作為請假的理由。因此，為規(guī)范代表請假程序，明確代表請假事由，可以考慮出臺(tái)一部人民代表大會(huì)會(huì)議請假制度。一是規(guī)定包括出席大會(huì)全體會(huì)議和代表團(tuán)全體會(huì)議在內(nèi)的人民代表大會(huì)會(huì)議是人大代表的一項(xiàng)法定權(quán)利和義務(wù)，列席包括大會(huì)全體會(huì)議和代表團(tuán)全體會(huì)議在內(nèi)的人民代表大會(huì)會(huì)議也是法定列席人員的一項(xiàng)法定權(quán)利和義務(wù)。二是規(guī)定會(huì)議舉行前代表和列席人員請假缺席人民代表大會(huì)會(huì)議的程序，包括請假的時(shí)間要求、請假的主體、請假的形式、請假事由的審核、請假的批準(zhǔn)等內(nèi)容。三是規(guī)定會(huì)議期間代表和列席人員請假缺席人民代表大會(huì)會(huì)議的程序，并明確規(guī)定代表團(tuán)團(tuán)長和副團(tuán)長原則上不得請假。四是規(guī)定對請假未獲批準(zhǔn)的處罰措施，如未經(jīng)批準(zhǔn)缺席的按曠會(huì)處理。

2.完善對缺席代表的通報(bào)制度

“按時(shí)出席人民代表大會(huì)會(huì)議”既是人大代表的一項(xiàng)法定權(quán)利，也是人大代表應(yīng)盡的一項(xiàng)義務(wù)。原選區(qū)選民或者原選舉單位有權(quán)知道自己選舉的人大代表是否出席了人民代表大會(huì)。因?yàn)闊o故缺席人民代表大會(huì)會(huì)議，不僅僅是對其個(gè)人代表權(quán)利的放棄，更重要的是對人民當(dāng)家作主權(quán)利的漠視，辜負(fù)了原選區(qū)選民或者原選舉單位的期望和信任。《代表法》曾規(guī)定“未經(jīng)批準(zhǔn)兩次不出席本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議的”代表，其代表資格終止。但對于未經(jīng)批準(zhǔn)一次不出席本級(jí)人大會(huì)議的代表如何處理，法律沒有進(jìn)行規(guī)定。眾所周知，人民代表大會(huì)每屆任期五年，代表一屆任期須參加五次本級(jí)人大會(huì)議，如果無故缺席一次，也就意味著代表有25%的時(shí)間沒有履職。因此，對于缺席的人大代表，一方面，必須對缺席代表的具體人數(shù)及其姓名、缺席的原因（因公、因私、因病或其他原因）以及所屬代表團(tuán)通過官方媒體和人大網(wǎng)站向全社會(huì)進(jìn)行通報(bào)，尤其是要向代表所屬的原選區(qū)選民或者原選舉單位以及代表工作單位進(jìn)行通報(bào);另一方面，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化對無故缺席代表的監(jiān)督和懲罰措施，如要求其向本級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)、原選區(qū)選民或者原選舉單位作出書面檢查說明。

3.建立和落實(shí)全體會(huì)議代表發(fā)言制度

《地方組織法》和《代表法》均規(guī)定，代表在人民代表大會(huì)各種會(huì)議上的發(fā)言不受法律追究，這自然包括在全體會(huì)議上的發(fā)言。除此之外，這些法律沒有涉及代表發(fā)言制度的其他內(nèi)容，包括是否組織全體會(huì)議代表發(fā)言也沒有明確要求。當(dāng)然，絕大部分地方人大在制定本級(jí)人民代表大會(huì)議事規(guī)則時(shí)都仿照了全國人大議事規(guī)則的規(guī)定，對代表在全體會(huì)議上發(fā)言的次數(shù)及各次時(shí)間、發(fā)言的形式及內(nèi)容要求、發(fā)言的申請及確定程序等內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化。實(shí)踐證明，組織和安排代表在全體會(huì)議上發(fā)言，不僅有助于促進(jìn)代表們的交流與溝通，提高審議質(zhì)量和深度，還可以節(jié)省會(huì)議時(shí)間和減輕會(huì)務(wù)工作人員的負(fù)擔(dān)。基于此，首先，要在《地方組織法》中明確規(guī)定全體會(huì)議可以組織代表發(fā)言，包括代表發(fā)言的次數(shù)及其時(shí)間、發(fā)言的形式和發(fā)言的程序等內(nèi)容。其次，在不壓縮人大代表規(guī)模的前提下，可以適度增加1—2次全體會(huì)議，專門組織代表在全體會(huì)議上就審議的各項(xiàng)工作報(bào)告作發(fā)言。最后，在現(xiàn)行人民代表大會(huì)全體會(huì)議次數(shù)不變的前提下，調(diào)整全體會(huì)議的內(nèi)容，即提前把各項(xiàng)工作報(bào)告印發(fā)給人大代表，讓他們進(jìn)行研究或到選民中征求意見，然后在大會(huì)正式舉行之后，組織代表在全體會(huì)議上圍繞各項(xiàng)工作報(bào)告作發(fā)言。

4.改進(jìn)全體會(huì)議的旁聽制度

旁聽是公民有序參與政治生活的一種渠道。然而，《地方組織法》并未對地方人民代表大會(huì)舉行會(huì)議時(shí)是否設(shè)立旁聽席作出明確要求，由此造成各地人大對旁聽制度的規(guī)定不盡相同。其中，廣東省是唯一對公民旁聽制度進(jìn)行了細(xì)化的省份，而其他省級(jí)人大都是規(guī)定根據(jù)需要全體會(huì)議可以設(shè)立旁聽席。不同的是：甘肅、上海等地規(guī)定旁聽辦法由本級(jí)人大常委會(huì)另行規(guī)定;貴州、西藏等地規(guī)定旁聽辦法由大會(huì)秘書處制定。筆者從中國法律法規(guī)數(shù)據(jù)系統(tǒng)中檢索獲知，截至目前，我國省級(jí)人大中僅安徽省人大出臺(tái)了人大及其常委會(huì)會(huì)議旁聽辦法，另外有部分省份實(shí)施了公民旁聽省級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議辦法。也就是說，雖然各省的人大議事規(guī)則規(guī)定了全體會(huì)議可以設(shè)立旁聽席并另行制定旁聽辦法，但是，絕大多數(shù)省份并沒有落實(shí)這一條款的內(nèi)容。在實(shí)踐中，一些地方人大在召開人代會(huì)會(huì)議前會(huì)通過媒體發(fā)布關(guān)于公民旁聽人代會(huì)會(huì)議的公告，但實(shí)際效果并不明顯。因此，當(dāng)務(wù)之急是制定一部公民旁聽人民代表大會(huì)會(huì)議的地方性法規(guī)，其中，需要對公民的旁聽資格和條件、公民旁聽的人數(shù)及范圍、公民申請旁聽的程序、旁聽公民的權(quán)利和義務(wù)、批準(zhǔn)公民旁聽的主體等基本內(nèi)容作出規(guī)定，為公民旁聽人民代表大會(huì)會(huì)議提供具體明確的法律依據(jù)。

5.探索建立全體會(huì)議辯論制度

辯論制度是西方議會(huì)制度的重要組成部分，“一切議會(huì)制（這里指的是與社團(tuán)代表或等級(jí)制相對立的現(xiàn)代議會(huì)）的特點(diǎn)在于，立法來自意見沖突（而非來自利益之爭）。辯論需要以共同信念為前提，需要有被人說服的意愿，需要獨(dú)立于黨派關(guān)系和擺脫私利。”我國各級(jí)人大全體會(huì)議的工作任務(wù)主要是代表聽取各項(xiàng)工作報(bào)告，然后由各個(gè)代表團(tuán)分散進(jìn)行審議，在審議的過程中，偶爾也有一些爭論，但這和辯論是兩回事。雖然地方人大出臺(tái)的議事規(guī)則都規(guī)定全體會(huì)議可以有代表發(fā)言，但發(fā)言同樣不同于辯論，且這一條款在實(shí)踐中基本上形同虛設(shè)。國外議會(huì)實(shí)踐證明：議員辯論能夠充分發(fā)現(xiàn)和糾正法律草案或政府政策的缺點(diǎn)和弊端，提高法律的科學(xué)性與合理性，使制定的法律更加完備和出臺(tái)的政策更加切合實(shí)際。對此，周恩來曾明確表示：“將來在大會(huì)上也可以辯論。就是說，人民代表提出的意見，政府要出來回答。回答對了，人民滿意;不對，就可以起來爭論。資本主義國家的制度我們不能學(xué)，那是剝削階級(jí)專政的制度，但是，西方議會(huì)的某些形式和方法還是可以學(xué)的，這能夠使我們從不同方面發(fā)現(xiàn)問題。換句話說，就是允許唱‘對臺(tái)戲，當(dāng)然這是社會(huì)主義的‘戲。我們共產(chǎn)黨人相信真理越辯越清楚。我們共產(chǎn)黨人要有勇氣面對真實(shí)，面對錯(cuò)誤，有錯(cuò)誤就不怕揭露，就勇于承認(rèn)和改正。”雖然周恩來談的“辯論制度”類似于質(zhì)詢制度，而不是西方議會(huì)中的辯論制度，但是，西方議會(huì)辯論制度中的一些做法還是可以借鑒的。然而，我國的人大制度盡管已經(jīng)運(yùn)行了60多年，但基本沒有代表辯論的實(shí)踐，甚至連代表質(zhì)詢也很少。不過，從實(shí)踐來看，實(shí)行人大代表辯論不僅有助于代表們對議題開展深度審議，而且有助于充分發(fā)揚(yáng)民主。因此，建立人大代表辯論制度不僅可行，而且很有必要。

注釋

①③④《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，《人民日報(bào)》2004年11月10日。

②《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》，《人民日報(bào)》2010年3月15日。

⑤《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》，《人民日報(bào)》2010年11月2日。

⑥王維國：《“廣東人大現(xiàn)象”與“海淀人大現(xiàn)象”比較》，《人大研究》2006年第5期。

⑦⑨海淀區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)：《海淀區(qū)第十四屆人代會(huì)第一次會(huì)議文件匯編》，內(nèi)部資料，2006年，第314、300—308頁。

⑧海淀區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)：《海淀區(qū)第十四屆人代會(huì)第三次會(huì)議文件匯編》，內(nèi)部資料，2008年，第193頁。

⑩海淀區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)：《海淀區(qū)第十四屆人代會(huì)第二次會(huì)議文件匯編》，內(nèi)部資料，2007年，第46—49頁。

[德]卡爾·施米特：《政治的浪漫派》，馮克利、劉鋒譯，上海人民出版社，2004年，第162頁。

《周恩來選集》（下），人民出版社，1984年，第208頁。

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