做好應對突發事件中群眾工作的幾點思考

侯晉雄

摘要：突發事件中的群眾工作是黨的群眾工作的重要組成部分，事關人民群眾的生命財產安全與黨的執政基礎的鞏固。做好突發事件中的群眾工作，必須始終堅持生命至上原則、果斷及時原則、依法辦事原則和疏導教育原則。堅持群眾路線是應對與處置突發事件的良方妙藥，只有依靠群眾、引導群眾、發動群眾，用群眾路線的方法應對突發事件，才能防止與避免出現“干部干、群眾看”的情形，才能減少與降低突發事件帶來的影響與損失，才能提高應急管理科學化、社會化水平。

關鍵詞：突發事件;群眾工作;良方妙藥

中圖分類號：D621文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2015）11-0016-05

應對突發事件中的群眾工作是黨的群眾工作的重要內容。踐行黨的群眾路線，有效應對突發事件，關系到人民群眾的生命財產安全，關系到整個社會的和諧穩定，關系到黨的執政基礎的鞏固與夯實。從汶川大地震到天津濱海新區爆炸事件，從上海外灘踩踏事件到“東方之星”翻沉事件，在給人們帶來巨大災難與內心恐懼的同時，也給黨和政府提出了一個重要課題：怎樣堅持用群眾路線的方法有效應對突發事件，通過依靠群眾、引導群眾、發動群眾，避免出現“干部干、群眾看”的情形，盡可能減少與降低突發事件帶來的影響與損失。這是廣大理論工作者與實際工作者必須正視、研究與思考的迫切問題。

一、突發事件發生的原因探析

所謂突發事件，是指突然發生、造成或可能造成嚴重社會危害、亟待采取應急措施予以應對的社會安全事件、公共衛生事件、事故災難事件、自然災害事件，既具有破壞性、突發性、持續性、復雜性，又具有群體性、組織性、公開性、利益性。只有溯本求源，分析、認清當前突發事件發生的深層次原因，才能從根本上防止與遏制其發生。突發事件形式多樣，起因復雜，通常由多種因素彼此影響、相互作用而引發，有自然環境的因素，更有主觀人為的因素。

第一，地理、氣候因素是引發自然災害的突出因素。我國處于特殊的地質構造部位，山地占到總面積的2/3，加之人們自然活動的影響與社會活動的作用，崩塌、滑坡、泥石流災害比較嚴重。而且，隨著環境污染的加劇與全球氣候的變暖，溫室效應加劇、臭氧層破壞、大氣污染、酸雨污染等自然災害有所增多。我國處于亞熱帶濕潤季風氣候地區，受來自西伯利亞的大陸干冷、偏北氣流的影響，冬半年天氣干冷、少雨，往往出現春旱、冬干的天氣狀況;受來自南方海洋上的暖濕西南氣流的影響，夏半年降水集中，然而分布不均，極易發生旱澇交錯的危急情形。

第二，宗教、民族問題是影響社會安定的重要因素。民族地區、邊疆地區經濟發展與文化教育相對滯后，突發事件多為人為因素造成，有著深刻的思想根源與歷史根源。宗教、民族問題是影響社會穩定和諧的重要因素，民族政策與宗教政策的落實存在某些失誤、缺位，極易引發突發事件。加之一些封建

思想殘余的影響，西方敵對勢力的滲透，如果個別群眾受到少數別有用心的不法分子的挑唆、利用、煽動，也會釀成群體性事件與突發性事件。如1989年西藏發生騷亂事件;20世紀80年代境內外民族分裂勢力在新疆南部制造騷亂事件;20世紀90年代“東突伊斯蘭運動”利用非法宗教活動多次制造恐怖活動。

第三，機械設備落后，安全設施失當，引發事故災害。“物”的因素是導致災難事件的客觀原因。安全設施失當、機械設備落后，在設計、安裝、保養等技術方面比較老化，工藝過程防護設備存在技術缺陷，企業規程標準及檢查制度不健全、不完善，工程決策失誤，管理水平差，都會引起事故災害與突發事件。迄今為止，已有不少企業生產事故是因機械設備落后、安全生產設施失當釀成的，如2013年11月沈陽一化工廠發生爆炸事故，2014年4月7日發生的云南曲靖煤礦透水事故。

第四，地方政府違規發展，損害人民群眾切身利益。突發事件的產生往往涉及不同的社會階層與利益群體，具有很強的連帶性與敏感性。改革開放30多年來，一些地方政府在發展過程中只講經濟效益，不講社會效益，忽視可持續發展，不注重對廣大群眾合法權益的保護，違規拆遷、違規征地、移民資金不到位等現象頻頻發生，這些現象往往涉及廣大群眾的切身利益，稍有不慎即可釀成突發事件。在社會轉型過程中，一些地方政府動輒實施重獎措施，但其中不少重獎都于法無據，造成了不正當競爭，擾亂了市場經濟秩序，損害了廣大群眾的切身利益，容易引發群體性事件與突發性事件。

第五，處置方式簡單粗暴，促使突發事件驟然升級。“社會糾紛的處置不當往往是引起糾紛不斷擴大化、復雜化的一個重要因素。”①綜觀以往發生的群體性事件，不難發現，在突發事件中，一定要慎用強制措施，慎用警械警力，絕不能動輒使用簡單粗暴的手段對待廣大群眾。個別突發事件的發生，相當一部分原因在于一些政府部門與執法機關處置方式不當，不能用理性、文明的方式加以應對，從而引發廣大群眾對黨和政府的不信任，導致社會怨氣積聚，最終引發大規模騷亂與群體性事件。如浙江省臺州市章安辦事處在征用土地建設工業園區過程中，只是停留于表層上的宣傳，對廣大群眾關心的熱點問題語焉不詳，致使廣大群眾產生較大誤解，在廣大群眾實施過激行為后，一些領導干部感到自身威信受到冒犯，就決定對少數人進行傳喚，并要求派出所強制傳喚個別重點人員進行“政策宣傳”，但事與愿違，反而激化了廣大群眾的對立情緒，最終釀成突發事件。

二、在突發事件中踐行群眾路線的基本原則

群眾路線是中國共產黨歷來強調的工作理念與工作方法，這個理念與方法應當貫徹到黨領導的各項具體工作中去。應對與處置突發事件更要堅持“從群眾中來，到群眾中去”的理念與方法。在突發事件中踐行群眾路線，必須遵循四項基本原則。

第一，生命至上原則。重特大突發事件處置過程中應始終堅持以人為本、生命至上理念，制訂現場處置方案時應優先考慮受害群眾的救助，有力、有序、有效地開展群眾救助工作，最大限度地降低受害群眾的生命財產損失。災后的道路可以重修，房屋可以重建，而唯有生命一旦失去便不能起死回生。因此，在應對突發事件中，必須堅定做好群眾救助工作的決心與信心，充分保障受害群眾的生命安全，并注意保障參與應急救援人員自身的生命安全，不可大意、麻痹、松懈，盡可能避免為減少財產損失而犧牲群眾生命的情況發生。

第二，果斷及時原則。現場的掌控與事態的平息始終是第一位的。一旦發生突發事件，當地主要負責人要立即趕赴現場，迅速掌握情況，及時制定措施，果斷應對處置。在此期間，要區分不同情況，抓住主要矛盾，因人制宜，因情施策，及時疏導與化解矛盾，以最快的速度平息事態。必要時還需動用政法機關維護現場秩序，避免事態向難以收拾的方向發展，最大限度地防止與避免社會閑雜人員與不法分子乘機挑事、鬧事、滋事，盡最大努力減少社會波及面，避免造成社會動蕩。

第三，依法辦事原則。在突發事件中踐行群眾路線，必須按照黨的政策與國家法律法規辦事。政法機關是在突發事件中維護與掌控現場的重要責任主體，是防止與避免突發事件向社會騷亂發展的中堅力量。在處置與應對突發事件過程中，一方面，要互動協商、協調處置，不能一味強行，防止事態擴大化;另一方面，嚴格依照黨紀國法應對與處理突發事件，該柔則柔，該斷則斷，不能無原則遷就。

第四，疏導教育原則。對突發事件要本著“宜解不宜結、宜順不宜激、宜疏不宜堵、宜散不宜聚”的工作理念與工作方法，對參與群眾做耐心細致的宣傳解釋工作，力求曉之以理、動之以情、明之以法;讓涉事群眾明白，即便合理合法，倘若表達方式不合程序、不合法規，也屬于違法行為，同樣需要承擔相應責任。縱觀以往突發事件的解決，很大程度上是由于當地黨委和政府通過對涉事群眾進行耐心疏導、積極教育以及合理引導才得以妥善解決的。

三、堅持用群眾路線的方法有效應對突發事件

群眾路線是黨的生命線與根本工作路線，是應對與處置突發事件的良方妙藥。“群眾路線不僅在減少突發性人禍方面具有重要作用，實際上在預防突發性天災方面同樣也可以有所作為。”②因此，應對突發事件要踐行黨的群眾路線，從群眾中來，到群眾中去，同廣大人民群眾保持最密切的聯系，盡可能將災難造成的損失與影響降低到最低限度。

1.充分發動群眾，依靠群眾參與解決問題

第一，依靠群眾提供突發事件信息。一旦發生重特大突發事件，當地主要負責人必須在第一時間趕赴現場，進行民情調查，通過廣大群眾提供的第一手資料，迅速掌握突發事件的相關情況與信息，重點摸查有無黑惡勢力介入，有無群眾沖擊行為跡象，當事人家屬、親戚與朋友中有無公務人員;而且，還要通過群眾及時摸清突發事件的起因是政策性因素、政治性因素，還是經濟性因素、社會性因素，做到心中有數。對于突發性自然災害、干群矛盾引發的大規模沖突、敵對分子的故意破壞、不同利益群體的尖銳矛盾以及對民族宗教問題引發的沖突等，當地黨委與政府要通過廣大群眾提供的信息與情況，迅速對突發事件進行準確定性。只有依靠群眾提供突發事件信息，確認了突發事件的原委與性質，才能有針對性地確定應對策略與處置方法。

第二，引導群眾參與解決突發事件。處理突發事件的出發點與落腳點，是維護廣大群眾的切身利益，因而離不開廣大群眾的積極參與與配合。因此，“治理的實質不是控制而是協調”③。從國際經驗看，最大限度吸引與擴大群眾參與是解決突發事件的有效途徑。而且，當前群眾的自我意識、民主意識、權利意識、法治意識不斷增強，渴望參與突發事件等社會事務的解決。但目前“社會力量參與應急救援的組織性、有序性、專業性、有效性不足”④。這就要求我們要主動適應形勢需要，在應對突發事件過程中，充分調動廣大群眾的積極性、主動性、創造性，不斷擴大群眾有序參與，依靠廣大群眾協助做好關鍵人物的思想工作與穩控工作。同時，要按照最大限度調動社會積極性、最大限度激發社會活力的要求，不斷探索群眾參與應對突發事件的現實途徑，要從法律法規上對群眾參與解決突發事件的內容與方式做出明確規定，保證廣大群眾依法參與、有效參與、積極參與。總之，無論是應對突發事件，還是組建搶險隊伍，都要讓廣大群眾參與其中，最大限度地避免出現“干部干、群眾看”的情形。

第三，發揮黨員應急處理表率作用。黨的根本宗旨是全心全意為人民服務，而突發事件的應對與處置事關人民群眾的切身利益，這就要求共產黨人在應對與處置突發事件中必須發揮表率作用與帶頭作用。當突發自然災害或公共衛生事件來臨時，要善于廣泛依靠和深入發動廣大基層黨員、離退休老干部等各方面的力量來消除糾紛、化解沖突。因此，需要進一步強化對共產黨人的黨性教育，使之真正具有為民服務、敢于擔當的精神，通過挺身而出、沖鋒在前，有效發揮模范帶頭作用，努力將廣大黨員的“自覺行為”轉化為“集體行動”，將“各顯其能”轉變為“有序組織”，成為在應對和處置突發事件中維護廣大群眾生命安全與切身利益的堅強力量。

2.教育引導群眾，合理表達自身正當訴求

第一，教育群眾相信黨和政府。教育群眾、引導群眾是應對突發事件的重中之重。從“非典”的流行到“汶川大地震”，從“甬溫線動車追尾事故”到“新疆吐魯番襲擊事件”，黨和政府通過廣泛應急宣傳，讓群眾明白了：在黨和政府的堅強領導下，無論什么困難與挫折都嚇不倒中國人，這就是最大的真理。所以，在處置突發事件中，一定要堅持正確的輿論導向，教育和引導群眾。相信黨和政府有能力、有辦法解決目前的逆境與困難，同時也要通過廣泛依靠群眾、深入發動群眾來戰勝困難，走出逆境。而且，在應對突發事件中，要教育和引導廣大群眾做到不造謠、不信謠、不傳謠，始終相信黨和政府。

第二，及時追蹤報道突發事件。“輿情只是民眾的態度和意見的匯集，它必須被涉事主體意識到，才能發揮實際作用。”⑤在突發事件中，掌握正確輿論導向是穩控突發事件發生、發展的重要一環。因此，在突發事件出現以后，黨和政府要善于借助媒體的聲音來調節情緒、化解矛盾。“良好的協商溝通有助于達成政府與媒體合作雙贏的治理效果。”⑥一是迅速開放傳播通道。當地黨委和政府在處置突發群體性事件中，必須第一時間亮明黨和政府的態度，抱著科學、誠懇、負責的態度來解決問題，把公共信息公之于眾，讓廣大群眾及時了解突發事件的事態以及當地黨委與政府正在盡職盡責地應對與處置的情況。二是有效引導輿論走向。人們對突發事件認識的角度不同，所持的態度不一，所以有可能使信息傳播向毫無預期的不利方向發展。正是從這個意義上說，黨和政府必須要站在維護人民群眾切身利益的角度，有效引導與適時調整信息傳播的走向，使新聞傳播朝著有利于突發事件順利解決的方向發展。三是力爭消除一切謠言。通過多渠道、多層次的宣傳報道，讓廣大群眾接受全面確鑿、客觀真實的突發事件信息，動員一切可以動員的傳播力量，對付謠言的肆意傳播，讓謠言與誤解在第一時間銷聲匿跡，最大限度地減少與降低突發事件的危害與影響程度。

第三，引導群眾合理表達訴求。隨著經濟活動的活躍、城建力度的加大以及老百姓維權意識的增強，拆遷類、經濟類突發事件易發多發，有些群眾對當地黨委與政府心存戒心，以為“官官相護”“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”，誤以為信訪問題“越往上，解決得越容易”“信上不信下、信大不信小、信訪不信法”，容易造成“訴求沒解決，勞神又傷財”的局面。因此，要積極教育與妥善引導廣大群眾通過依法信訪、有序信訪、司法渠道來維護自身合法權益。“有理走遍天下”不假，然而“理”并非自我感覺出來的，而是由政策、法律、法規以及事實依據來界定的。在法律與政策允許的情況下，盡可能滿足廣大群眾的利益訴求，迅速拿出切實可行的應對措施，督促落實到位。能夠一次性解決的，就一次性解決到位;能夠創造條件解決的，就要發揮主觀能動性，全力以赴地創造條件;倘若超出了法律規定與政策原則而無法解決的，就要耐心細致地做好廣大群眾的解釋說明工作，務必講清道理。

3.維護群眾利益，保障群眾生命財產安全

第一，最大限度保障群眾生命財產安全。在突發事件發生的危急時刻，必須堅持群眾利益至上理念，突出對廣大群眾的生命權、健康權、財產權的保護。一是保障生命健康權，確保把廣大群眾的生命安全放在第一位;二是保護群眾財產，因為財產是老百姓的“命根子”，是老百姓多年的心血與積蓄。被征用的財產使用后應當及時返還給老百姓，財產被征用或者征用后毀損、滅失的以及實施征用的，由當地黨委與政府給予相應的物質補償;老百姓參加應急救援工作或者協助維護社會秩序期間，本人在本單位的工資福利待遇不受影響;若沒有工作單位的群眾，由當地黨委和政府給予一定補貼，保證廣大群眾參加突發事件處置期間其應享有的正當權利不受影響，不被損害。

第二，竭盡全力滿足群眾利益愿望要求。老百姓之所以要質疑、聚集、上訪，就是因為他們迫切需要表達自己的利益、愿望、訴求。在廣大群眾看來，實現什么樣的發展，怎樣發展，上什么樣的項目，不能只是政府與干部說了算，廣大群眾也擁有發言權。“如果在做決策、干事情前站在群眾的角度想一想能否行得通，群眾就一定不會有那么多的怨氣，就會理解你、支持你。”⑦踐行黨的群眾路線，聽取老百姓的聲音，是不能省略的工作過程。領導干部務必順民愿、聽民聲、察民情，盡心盡力關注與滿足廣大群眾的正當利益與合理訴求，才是應對與處理突發事件的基本思路與工作方法。

第三，及時有效做好突發事件的善后工作。在突發事件處理與控制后，由當地主要負責人宣布應急結束，并進行善后處置，尤其要對突發事件的發生原因、處理經過、后期處置等情況進行詳細梳理、全面分析與深刻總結，形成文字性材料，在規定時間內報交上級機關與有關領導。同時，要及時查找工作漏洞，認真總結經驗教訓，不斷健全專項應急機制，提升應對類似突發事件的能力與水平。而且，必須嚴格追究漏報、瞞報、遲報突發事件信息的責任，對突發事件隱瞞、緩報、謊報或者授意下屬隱瞞、緩報、謊報的，要依法給予主要負責人行政處分;嚴格追究相關人員“不作為”“亂作為”責任，對未按照政府應急預案要求，不積極配合、行動遲緩、推諉扯皮，嚴重損害黨和政府形象，致使突發事件蔓延與擴大，影響惡劣、后果嚴重的，要追究相關單位及人員的行政責任與刑事責任，不斷提高應急管理科學化、規范化、社會化水平。

4.完善長效機制，從制度上保障群眾利益

第一，構建突發事件預警機制。突發事件中群眾工作的準備程度，直接關系到遇有情況時能否快速反應、及時動員、有效應對。這就要求各級黨委與政府在突發事件上必須做到居安思危，制定與完善應急預案，扎實做好突發事件的各項準備工作。一是堅持“以人為本”的決策理念。要結合當地的社情民情，從維護最廣大群眾的根本利益出發，避免因決策不當或決策失誤侵害廣大群眾的切身利益。二是加強突發事件的應急培訓和預警宣傳。要加大演練力度，定期組織廣大群眾參與防災與救災演練，不定期抽查機關干部與廣大群眾對預案的熟悉情況，通過傳單、逐戶通知、宣傳車、警報器、廣播、電視、報刊、戶外終端顯示設備、互聯網、手機短信等方式發布預警信息，提高廣大群眾的預警意識與應急能力，務必做到讓預案老少皆懂、婦孺皆知。三是各級政府與有關部門應建立輿情匯集分析機制，不斷建立健全群眾工作預案。要針對當地可能發生的突發事件，進一步修訂與完善應急處置、搶險救災、反恐維穩等群眾工作預案，做到早發現、早控制、早解決;要及時開展突發事件中的群眾工作，牢牢把握突發事件中群眾工作的主動權，確保有備無患。

第二，健全突發事件排查機制。各級黨委與政府必須加大對突發事件風險隱患的整改與監控力度，嚴肅開展突發事件風險隱患的拉網式排查行動，全面系統掌握本區域、本領域、本行業各類突發事件風險隱患情況，組織力量限期整改、治理、解決，盡快消除突發事件隱患。對一時難以整改、治理、解決的突發事件風險隱患部位，要安排專門人員進行實時監控。要加大農村、社區、學校、企業等基層單位突發事件風險隱患的排查力度，第一時間將風險與隱患解決在基層，解決在萌芽狀態。改進監督與管理方式，建立健全分級分類管理制度，落實綜合防范與處置措施，實行動態管理與監控，并把突發事件風險隱患排查整改、治理、解決情況報送專項應急指揮部門，同時報送上級政府應急管理辦公室備案，從制度上保障廣大老百姓的切身利益。

第三，完善反腐倡廉長效機制。改革開放30多年來，腐敗現象在一些領域與部門易發多發，一些突發事件與群體性事件的背后時常隱藏著腐敗問題，預防與應對突發事件，必須正視這一事實，加大反腐倡廉力度。一是要加強干部作風建設，重構干群魚水關系。當前，中國處于社會轉型期，個別群眾的生產生活問題比較突出，某些潛在的社會沖突比較集中。解決這些問題，必須狠抓黨員領導干部的生活作風與工作作風建設，嚴格執行“中央八項規定”精神，構建走群眾路線的長效機制，嚴查與狠剎“四風”問題，重構黨群干群魚水關系，實現黨和國家的長治久安。二是要拓展監督渠道，實現預防與監督社會化。積極推行黨務公開、政務公開、財產公開，讓權力在陽光下運行，讓廣大群眾監督各級干部，廣泛發動群眾舉報腐敗分子，推進黨內監督與黨外監督、自上而下監督與自下而上監督、專門機關監督與廣大群眾監督的有機結合，不斷提高監督合力，實現預防與監督社會化。三是要突出查辦大案要案，切實維護群眾利益。當前，要繼續加大對腐敗分子的查處力度，讓腐敗分子在經濟上得不償失，在政治上身敗名裂，在后果上一敗涂地。同時要抓好對重大典型案件的深刻剖析，加強懲防腐敗體系建設，切實保障群眾利益，從而使人為因素造成的群體性事件與突發性事件最大限度地得以減少與降低。

注釋

①梁建春、莫映寬、熊健敏：《基層政府應急管理的現狀調查與分析》，《武漢理工大學學報》（社會科學版）2014年第2期。

②劉哲昕：《堅持群眾路線是應對突發事件的“王道”》，《領導科學》2014年第3期。

③童星：《防災減災與社會治理》，《中州學刊》2014年第6期。

④鐘開斌：《中國應急管理的演進與轉換：從體系建構到能力提升》，《理論探討》2014年第2期。

⑤劉海明：《論新聞報道引發的媒體輿情及其預警——以馬航失聯事件為例》，《中州學刊》2014年第8期。

⑥陳毅：《群體性突發事件中媒體治理的困境與出路》，《學習與探索》2014年第2期。

⑦孫宏亮：《基層領導干部如何把控突發事件的局面》，《領導科學》2014年第22期。

責任編輯：浩淼思齊