國家治理視閾下人民政協協商民主功能及其優化

魏曉文+徐鳳月

摘要：人民政協是社會主義協商民主的主渠道和專門協商機構，發揮人民政協協商民主功能是優化和提高國家治理能力的重要途徑。在人民政協中進行協商，能夠強化政協功能，整合不同群體利益訴求;能夠堅持求同存異，推動社會各界有序政治參與;能夠依托群策群力，促進黨和國家科學民主決策。在推進國家治理現代化的進程中，充分發揮人民政協協商民主功能有利于拓展社會主義民主的廣度和深度，引導民主政治健康有序發展;有利于發揮黨際協商的獨特優勢，更好實現人民當家作主;有利于兼顧少數人的利益訴求，促進社會和諧穩定。當前，人民政協協商民主的功能發揮面臨著制度化水平低、程序不健全、溝通銜接不暢通等問題。為更充分發揮人民政協協商民主在現代國家治理中的重要作用，需進一步完善人民政協協商民主的制度化建設，加強人民政協協商民主的程序化建設，推進政協協商與黨委和政府工作的有效銜接。

關鍵詞：國家治理;人民政協;協商民主

中圖分類號：D621文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2015）11-0021-05

社會主義協商民主作為中國社會主義民主政治的特有形式，在完善中國特色社會主義民主政治體制，推動國家治理現代化過程中發揮著至關重要的作用。在中國，社會主義政治協商除了中國共產黨直接同各民主黨派的協商之外，還存在一種重要的政治協商，就是中國共產黨同各民主黨派和各界代表人士在人民政協中的協商，即人民政協協商民主。作為社會主義協商民主的重要組成部分，人民政協協商民主在全面深化改革，推進國家治理現代化進程中扮演著重要角色。習近平總書記在慶祝人民政協成立65周年大會上明確指出，人民政協是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構，是國家治理體系的重要組成部分。具體到政治運行當中，人民政協協商民主是推動多黨合作的重要政治平臺，是促進社會各界有序政治參與的重要渠道，是實現黨和國家科學民主決策的重要前提，是提升國家治理能力的重要途徑。在推進國家治理現代化的背景下，研究人民政協特有的功能，充分發揮人民政協作為社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構的作用，無疑具有極為重要的意義。

一、國家治理視域下人民政協協商民主的獨特功能

所謂人民政協協商民主，即“在中國共產黨領導下，參加人民政協的各黨派團體、各族各界人士履行政治協商、民主監督、參政議政職能，圍繞改革發展穩定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中廣泛協商、凝聚共識的重要民主形式”①。作為在“中國特殊政治文化和政治實踐中形成”②的協商民主形式，人民政協協商民主既是中國特色社會主義民主形式的重要組成部分，也是推進中國國家治理現代化的重要推動力。

1.強化政協功能，整合不同群體的利益訴求

實現國家治理現代化，很重要的目的就是要妥善處理各社會階層之間的利益矛盾，實現不同社會階層利益格局的合理與協調。改革開放至今，中國社會經濟結構發生了巨大變遷，由此帶來了社會群體的不斷分化與組合，中國出現了不同的社會階層和利益群體，這些階層和群體在根本利益一致的前提下，又產生了各自不同的需求和愿望，隨著全面深化改革的不斷推進，利益群體多元化進一步擴大，群體利益摩擦不斷加劇，這種需求和愿望愈加強烈。作為執政黨，中國共產黨的性質決定了她始終代表中華民族和全體人民的根本利益，但在一些具體的愿望和利益訴求方面，還需要作為各階層、各群體利益代表的各民主黨派、人民團體和社會各界別通過不同形式向國家和政府反映他們所代表群體的正當需求。人民政協協商民主為此提供了一個重要渠道和途徑。在人民政協中進行協商，中國共產黨與各民主黨派、各人民團體、社會各界別相互平等，共產黨員與各民主黨派成員、無黨派人士及各界代表人士相互平等，這確保了彼此之間能夠平等協商，互相溝通，有利于保障不同階層利益群體的正當訴求能夠得到妥善解決。

2.堅持求同存異，推動社會各界有序政治參與

“社會主義協商民主的本質就是要實現和推進公民有序的政治參與，引導公民以理性合法的形式表達利益訴求、解決利益矛盾。”③很顯然，在制度安排上，人民政協協商民主適應了這一要求。中國共產黨在人民政協中與各民主黨派、各人民團體和各界代表人士進行廣泛而深入的協商，是廣大人民群眾及人民團體參政議政、有序參與管理國家事務的重要體現。在人民政協中，各民主黨派、人民團體和社會各界別緊緊圍繞國家中心工作和事關人民群眾切身利益的問題，通過廣泛協商、平等協商、各抒己見、求同存異，積極主動地向黨和國家提供建設性的意見和建議。同時，隨著人民政協的完善和壯大，通過政協集中獲得的意見和建議能夠更充分、更廣泛地代表不同階層、不同群體的愿望和訴求，最大限度地實現各方利益的均衡，“促進形成全面表達社會利益、有效平衡社會利益、科學調節社會利益的協調機制”④。在政協協商中，各協商主體充分發揚社會主義民主，求同存異，不斷增強政治協商的政治基礎，推動著社會各階層的有序政治參與。

3.依托群策群力，促進黨和國家科學民主決策

“政治決策是對政治生活重大問題的決定，是黨和國家機關活動的中心環節，它規定著國家發展的目標和方向，制約著人們的政治行為，影響著社會發展的各個方面。政治決策的正確與否，關系到國家政局能否穩定，國家發展是否健康。”⑤人民政協聚集著一大批專業學者和仁人志士，他們與全體人民一道，在經濟、政治、文化、社會、生態等方面建言獻策，為黨和政府提供智力支持和人才支撐，使黨和政府的決策更具全局性、綜合性和前瞻性。在人民政協中開展協商，既可以對國家和政府的決策制定和執行起到輔助和參考的價值，又能為其運行提供一種監督和糾錯的機制。對此，2015年6月中共中央印發的《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》中明確指出，人民政協，集協商、監督、參與、合作于一體，是各黨派團體和各族各界人士發揚民主、參與國是、團結合作的重要平臺，是適合中國國情、具有鮮明中國特色的制度安排。⑥因此，充分發揮人民政協作為社會主義協商民主主渠道和專門協商機構的作用，對于促進黨和政府決策科學化、民主化，提升國家治理現代化能力有著重要的現實意義。

二、國家治理視域下發揮人民政協

協商民主功能的實踐意義

隨著社會經濟的發展，社會利益主體日趨多元化，利益分化日益明顯，利益沖突日益激烈，化解矛盾、消除分歧、構建和諧、實現共贏已經成為實現國家治理現代化的關鍵。當前我國社會是一個強調多元、尊重差異的社會，原有的民主形式已經不能很好適應國家治理的現實需求，民主走向協商是現代國家治理背景下民主的應然狀態與實然狀態有機統一的結果。作為一種接受多元社會現實并能有效解決不同利益主體之間利益訴求的民主協商形式，人民政協協商民主正在為推進國家治理能力現代化和治理體系現代化發揮著重要作用。因此，積極發揮人民政協協商民主功能，對推動實現中國國家治理現代化就具有十分重要的實踐意義。

1.有利于拓展社會主義民主的廣度和深度，引導民主政治健康有序發展

民主運行是否充分是國家治理現代化能否實現的一個重要標志。“作為一種復興的民主范式，協商民主承載了發展社會主義民主理論和改造一元獨大的現實政治管理模式的期待。”⑦人民政協協商民主作為協商民主的主要形式，在改造政治管理模式，實現國家治理現代化過程中發揮著重要作用。60多年來，各民主黨派、人民團體、社會各界別堅持在黨的領導下，以解決經濟社會發展重大問題和事關人民群眾切身利益的實際問題為內容，在人民政協中廣泛開展協商，堅持協商于決策之前和決策實施之中，不斷增強人民政協協商民主的實效性。在人民政協協商中，協商主體不論人數多少，都具有發表意見、充分討論的機會，縱然是協商當中的最少數，意見也可以得到充分表達，受到充分尊重，政協協商的這種包容性和真實性，不論從形式上還是從內容上，都豐富和發展著中國特色社會主義民主。此外，在人民政協中進行協商，協商范圍比較廣，協商內容比較全面，協商程序規范，也正因為如此，人民政協協商民主在民主的實踐過程中更具有權威性、真實性和合法性，從而在深度和廣度上豐富和拓展了中國特色社會主義民主。

2.有利于發揮黨際協商獨特優勢，更好實現人民當家作主

在我國多黨合作的政治制度中，政治協商包含兩種基本形式，一種是中國共產黨同各民主黨派的協商，另一種是中國共產黨在人民政協中同各民主黨派和各界代表人士的協商。作為中國共產黨和民主黨派協商的重要組織場所，人民政協為黨際協商提供了組織化、制度化、規范化的機制與渠道。雖然人民政協協商民主遠不止黨際協商民主，但黨際協商卻在人民政協中得以充分開展。在政協協商中，中國共產黨同各民主黨派之間圍繞國家和地方的大政方針以及政治、經濟、文化、社會生活中的重要問題開展協商。依托人民政協這一專門協商機構，各黨派充分開展政治協商，參政議政，民主監督，履行自身職能。在政協協商過程中，雖然中國共產黨和各民主黨派都帶有自身黨派屬性，但在協商過程中，彼此都是以追求公共利益為最終價值目標，所以，無論是執政黨還是參政黨，在政協協商中都不存在自己政黨的特殊利益，都是以維護好和發展好最廣大人民的根本利益為己任，都是以實現全體人民當家作主為宗旨。因此，充分發揮人民政協協商的民主功能，有利于中國共產黨和各民主黨派更好地在人民政協中開展黨際協商，充分實現人民當家作主的權利。

3.有利于兼顧少數人的利益訴求，促進社會和諧穩定

現代國家治理理論要求各個行為主體都能參與到國家治理當中來，以實現自身的價值追求。在政協協商中，參與協商的主體不僅包括中國共產黨和各民主黨派，也包括各人民團體和各族各界其他代表人士。人民政協協商主體的這種廣泛的代表性和巨大的包容性，使其能夠更加全面、系統、綜合地反映社會各階層各群體的利益訴求。在人民政協協商中，盡管協商主體來自不同界別，代表不同群體的社會利益，但是作為社會主義勞動者、社會主義事業的建設者和擁護社會主義的愛國者、擁護祖國統一的愛國者，在根本利益上沒有差別。也正因為如此，在推進國家治理過程中，彼此之間的利益訴求可以在根本利益一致的基礎上達成妥協，從而形成在協商中促進社會和諧、在社會和諧中進行民主協商的良好局面。

三、國家治理視域下發揮人民政協

協商民主功能面臨的困境

改革開放以來，人民政協協商民主在完善中國民主政治發展，推動中國政治現代化過程中發揮了巨大作用，政協協商由此在國家政治、經濟和社會生活中的影響迅速擴大。但是也應看到，在推進國家治理現代化進程中，人民政協協商民主在功能發揮方面仍然存在不少問題。

1.人民政協協商民主制度化水平低

經過數十年的實踐與發展，人民政協協商民主的制度化水平得到了很大提升，尤其是2015年《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》（以下簡稱《意見》）的頒布，更是標志著人民政協協商民主制度化建設邁上了新臺階。但是，與人民政協協商民主在國家政治生活中的地位相比，與國家治理現代化的要求相比，人民政協協商民主制度化水平仍然不高。一是協商內容有待進一步明確。《意見》雖然指出政協協商可以就國家大政方針和地方的重要舉措以及政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題，各黨派參加人民政協工作的共同性事務，政協內部的重要事務，以及有關愛國統一戰線的其他重要問題展開協商，但對什么是大政方針、哪些屬于重大問題、哪些屬于重要事務，《意見》中并沒有明確界定。二是協商形式有待進一步鞏固。總的來說，在協商形式上，《意見》相比2006年中共中央頒布的《關于加強人民政協工作的意見》，已經細化很多，但從現實層面來看，協商形式仍然存在過于宏觀、籠統和模糊的現象，如《意見》雖然提出政協協商的七種主要形式，但對何種情況下采取何種協商形式、各協商形式的具體操作細則等都沒有明確規范。協商內容不明確，協商形式不具體，在很大程度上制約著政協協商民主功能的發揮。

2.人民政協協商民主程序不健全

程序化是協商民主理論的重要特征之一，不論是西方還是中國，程序正義都是協商民主獲得合法性的規范性要求。但長期以來程序正義理念在中國政治文化中并沒有很好地樹立起來，反映在人民政協協商民主的實踐中就是隨意性和形式化。一是對不同內容、不同形式的政協協商缺乏與之配套的操作程序。由于中央并沒有明確可操作的協商程序，致使各地在制定協商程序方面并不規范、統一，協商中很容易受制于領導人的個人偏好和主觀臆斷，造成許多問題的處理彈性較大，隨意性較強。二是政協協商實踐中程序性不足，導致政協協商參與者知情渠道比較有限。協商什么？如何協商？協商參與者并不十分清楚。協商中由于缺乏充分的考察和調研，很多參與者對協商內容和程序并不熟悉，只能倉促表態，致使協商流于形式，嚴重影響了政協協商的有效性和功能的發揮。這些問題的存在歸根到底都源自于政協協商程序的不健全。

3.政協協商與黨委政府溝通銜接不暢通

人民政協協商民主作為社會主義協商民主發展和成長的內在要素，其使命和目的一開始就是為權力機關決策服務，以推動黨和政府的決策科學化、民主化。因此，推動政協協商與黨委政府相銜接就成為政協協商成果能夠真正落到實處的關鍵環節。具體到實踐中，人民政協協商民主與黨委、政府溝通銜接不暢表現在兩個方面：一方面，協商過程相關規定不明確。如時間上，協商議題提前多長時間告知協商對方，各級黨委和政府并沒有統一的規定;形式上，協商與通報界限如何區分，實際協商中如何避免通報代替協商，各級黨委和政府在實踐中也都存在很大差異。另一方面，銜接渠道不夠暢通。在各級政協會議上，政協委員雖然可以就各種問題暢所欲言，各抒己見，但真正能夠傳達到黨政決策部門的意見和建議卻只占少數，很多意見和建議經過政協機關的整理和信息過濾，難以傳達到黨政決策部門，即使傳達到黨政決策部門，是否準確，能否采納，采納多少，也都缺少可依循的相關規章制度。

四、國家治理視域下人民政協協商民主

功能優化的路徑選擇

國家治理現代化視閾下，針對人民政協協商民主功能發揮所面臨的困境，可以通過多種途徑，優化人民政協協商民主功能，深挖政協協商的內在潛力。

1.完善人民政協協商民主制度化建設

經驗表明，制度建設更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。隨著社會主義民主政治的不斷推進，人民政協協商民主制度化建設取得長足進步。黨的十八大、十八屆三中、四中全會都著重強調，要不斷健全社會主義協商民主制度，實現協商民主廣泛多層制度化。2015年中共中央通過的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》及《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》也明確指出，要高度重視協商民主建設，從制度上保障協商成果落地;要加強政治協商的制度建設，把政治協商作為重要環節納入決策程序。由此可見，完善政協協商制度建設已經成為充分發揮人民政協協商民主功能，推進其工作開展的關鍵環節。實踐中，要優化政協協商功能，克服政協協商在功能發揮方面存在的制度困境，充分發揮其在現代國家治理過程中的獨特優勢，需要從改進政協協商的內容和形式入手。一是要明確協商內容。對什么是大政方針，哪些屬于重大問題和共同性事務，哪些是重要事務，中央應該出臺文件加以細化，加強頂層設計;各地要根據中央文件的相關精神和內容，制定符合本地區實際的協商內容，通過細化內容，凝心聚力，增進共識，提高協商質量。二是要規范協商形式。“人民政協協商民主的形式，是人民政協開展政治協商、民主監督和參政議政的硬化形態，是推進人民政協協商民主制度化的重點和關鍵”⑧，也是充分發揮人民政協協商民主功能的重要載體，為此，要在豐富政協協商民主形式的同時，針對政協協商民主的不同形式設計不同的制度規定、流程規范，真正實現協商實踐中多重社會力量協同合作共治的理念。

2.加強人民政協協商民主的程序化建設

“作為一種程序性的民主形式，協商民主對于制度和程序有著特殊的偏好，協商民主的一項基本特征就是程序性。”⑨重視合理程序是包括人民政協協商民主在內的民主理論的一貫主張和政治品格。離開完備的民主程序，任何民主都將無法實現或無法完全實現。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，構建程序合理、環節完整的協商民主體系。⑩可見，要充分發揮人民政協協商民主功能，實現多重社會力量協同合作治理的局面，加強其程序化建設是十分重要的。作為我國社會主義協商民主的重要渠道和主要形式，人民政協協商民主亟須建立一整套完備的協商程序，以凸顯自身協商的權威性和合法性。當前，在人民政協中，加強政協協商民主程序化建設，需要嚴格按照“協商于決策之前和決策實施之中”的原則，從實際出發，大膽探索，不斷完善政協協商過程中的一系列相關程序，包括協商議題的提出和確定、通報情況和聽取意見、及時整理并報送協商成果、意見建議處理與反饋等程序。讓健全、完善的程序貫穿于政協協商始終，確保政協協商可開展、可操作，充分發揮人民政協協商民主協調關系、匯聚力量、建言獻策、服務大局的獨特優勢，讓政協協商真正成為一個社會各界充分發揚民主、反映民意、集中民智、增進共識的平臺。

3.推進政協協商與黨委和政府工作的有效銜接

開展人民政協協商民主的目的是圍繞著國家和地方經濟發展和社會進步的重大問題以及人民群眾現實生活中的突出問題，積極建言獻策，并在協商過程中將不同階層社會群體的利益訴求反映給黨委和政府，為各級黨委和政府決策的科學化、民主化提供強有力的支持。因此，加強人民政協協商民主與黨委和政府工作的有效銜接，是提高人民政協協商民主科學性和實效性的關鍵所在。按照《意見》的相關要求，要做到政協協商與黨委、政府工作的有效銜接，需要做到以下幾點。一是規范協商議題提出機制。在人民政協協商過程中，按照相關程序，認真落實由黨委、人大、政府、民主黨派、人民團體等提出議題的規定。建立黨委同政府、政協重點協商議題會商機制，建立政協內部選題機制，通過常務委員會會議、專門委員會會議以及座談會、發函等形式征集議題，積極探索由界別、委員聯名、委員小組提出議題。二是健全知情明政制度。各級黨委和政府召開的有關重要工作會議可安排政協領導參加，建立相關部門定期通報情況制度，為政協委員履行職責提供便利，創造條件。政協全體會議召開前，根據需要可組織情況通報會，請有關部門通報年度工作情況。三是完善協商成果采納、落實和反饋機制。這是進行政協協商的最終落腳點。政協協商不同于其他協商，協商后形成的視察報告、調研報告、政協信息、大會發言專報、重要提案摘報等成果，經黨委、政府批準后必須及時發送至有關部門進行落實，并將落實后的情況進行反饋。唯有如此，才能增強政協協商的實效性，發揮其廣納群言、廣謀良策、廣聚共識、真正服務于國家的獨特作用。

注釋

①⑥《中辦印發〈關于加強人民政協協商民主建設的實施意見〉》，《人民日報》2015年6月26日。

②趙蕙蘭：《人民政協協商民主的核心價值分析》，《重慶社會主義學院學報》2011年第5期。

③④⑤李賀林、左憲民：《中國特色協商民主研究》，中央黨校出版社，2008年，第183、184、181頁。

⑦彭姝：《協商民主：國家治理現代化轉型的政治邏輯》，《甘肅理論學刊》2014年第4期。

⑧⑨王學儉：《健全人民政協協商民主制度推進社會主義協商民主政治建設》，《中國政協理論研究》2014年第2期。

⑩《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。

責任編輯：浩淼思齊