城市社區黨委“公推直選”的調查與思考

祖金玉+張政

摘要：秀峰里是天津市第一個進行黨委班子“公推直選”的社區，該社區在2006年、2009年、2012年先后進行了三次選舉改革試點。在“公推直選”模式上，秀峰里選擇了比較具有體制內合法性、同時具有一定改革創新性的做法。這一做法啟示我們，基層黨組織選舉改革，要用好用足制度內改革空間，要處理好協商民主與選舉民主的關系，要把基層黨組織選舉改革與干部選拔任用制度改革結合起來，統籌謀劃。

關鍵詞：城市社區黨委;“公推直選”;基層黨組織;選舉改革

中圖分類號：D26文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2015）11-0026-04

2006年，天津市河西區陳塘莊街道秀峰里社區啟動了該市最早的城市社區黨委班子“公推直選”試點。2009年4月，中共河西區委組織部認真總結推廣秀峰里社區黨委“公推直選”的經驗，將試點范圍擴大到3個社區。2012年，天津市社區黨組織換屆普遍實行了“公推直選”的選舉方式。學界關于基層黨組織“公推直選”的一些案例研究，大多集中于一兩年內的選舉過程，缺乏較長時間的跟蹤調查，而對于天津市社區黨委“公推直選”的研究，目前僅僅局限于一些大眾媒體的新聞報道，尚未有專門的學術研究成果。有鑒于此，本文以第一手檔案材料、當事人訪談、媒體相關報道為主要資料，系統考察秀峰里社區黨委“公推直選”的過程和內容，并就基層黨組織改革前景作些思考。

一、三次“公推直選”的大致過程

1.成立選舉工作小組，積極開展宣傳發動工作

選舉工作小組由秀峰里社區黨委成員組成，其主要工作是以《中國共產黨章程》和《中國共產黨基層選舉工作暫行條例》為依據，召開社區黨委擴大會議，擬定《社區黨委“公推直選”實施方案》《致黨員的一封信》《日程表》《社區黨委工作報告》等，部署換屆選舉的準備工作。社區黨委以支部為單位召開黨員會議，傳達《社區黨委“公推直選”實施方案》《日程表》，討論《社區黨委工作報告》（初稿），征求意見建議，同時發放《致黨員的一封信》;支部黨員會議結束后，由社區黨委成員，各支部書記和組織成員，進行入戶走訪，進一步宣傳動員;隨后召開居民代表會議，參與人員為全體樓棟長，進一步傳達。此外，還通過橫幅、宣傳櫥窗等形式廣泛宣傳“公推直選”工作的目的、意義和有關政策。

2.制定候選人標準，公開推選候選人

秀峰里社區對黨委成員候選人的資格有以下要求：一是具有較高的政治素質，思想覺悟高，黨性原則強;二是熱愛社區黨務工作，有一定的黨務工作經驗、群眾工作經驗;三是有較強的服務意識和奉獻精神，熱心為居民服務，在社區各項工作中發揮先鋒模范作用;四是有一定的組織協調能力，善于組織、發動、引導群眾，在居民中有較高威信;五是身體健康，年齡在70歲以下（60—70歲之間的候選人所占比例不超過40%）。在符合以上要求的前提下，候選人的推薦階段分為推薦候選人初步人選和建議人選兩個階段。候選人初步人選推薦階段，主要是在宣傳動員階段，通過召開支部黨員會議提名推薦、居民代表會議提名推薦以及部分黨員自薦等三種形式確定;繼而由社區黨委成員、各支部書記和組織委員進行匯總研究，形成建議人選，并對候選人的建議人選反饋給各支部，同時將候選人建議人選在社區內進行公示，并上報街道黨工委。之后，召開黨員大會（社區黨委換屆選舉大會）直選。會議實到人數超過有選舉權黨員的五分之四，方可進行開會，會議議程主要有以下幾個環節：一是審議表決選舉辦法、監票人、計票人，表決通過后，由本屆社區黨委向黨員大會報告工作。二是主持人按照姓氏筆畫順序介紹候選人的基本情況，隨即候選人逐一演講。三是演講結束后，進行分發選票、講解選票、填寫選票，進行投票并清點選票。四是計票結束后，差額選舉產生新一屆社區黨委班子，宣布社區黨委成員的選舉結果。五是召開新一屆委員全體會議，討論、確定黨委正、副書記候選人。六是進行第二輪選舉，即黨委委員等額選舉正副書記的投票，計票結束后，宣布正副書記選舉結果。七是上級黨委審批。選舉大會結束后，將選舉產生的委員報街道黨工委備案，將選舉產生的書記、副書記報街道黨工委審批。

3.認真總結經驗，積極推廣好的做法

在換屆工作結束后，將有關材料歸檔立卷，由街道黨工委妥善保管，同時對“公推直選”中的經驗和不足進行總結，形成書面報告上報街道黨工委。2006年4月，秀峰里社區黨委第一次“公推直選”共選出19位初步候選人，黨委召開會議后，選出11人作為建議候選人。直選環節中，黨員大會最終差額選出9名黨委成員，組成新一屆社區黨委班子;新班子隨即通過黨委會議的形式，等額選出1名書記和2名副書記。市委組織部和區委組織部對直選進行了全程督導，黨員參與人數達到了98%，只有一些高齡病重黨員和在外務工黨員未能參與。2009年，中共河西區組織部決定將這一選舉形式推廣到陳塘莊街道的貴山里、華山里等幾個社區。作為第一個成功試點社區，秀峰里社區的關注度最高。天津市委組織部要求各區組織部、河西區各個街道的“一把手”（書記）以及負責組織工作的科長都到秀峰里“公推直選”現場觀摩。在推薦候選人與黨員大會的直選環節上，還是采取了2006年的做法，最終確定出10名候選人，黨員大會直接差額選舉產生7名新一屆社區黨委成員，等額選舉產生書記、副書記。值得一提的是，針對2006年選舉中存在的一些問題，在2009年的“公推直選”準備階段，社區黨委召開會議，增加設置了總投票箱和流動票箱，總投票箱針對黨員大會的直選設置，流動票箱則是針對流動黨員，特別是為外出務工人員和高齡病重人員設置。負責流動票箱黨員投票的工作人員分為兩組，一組入戶負責接收高齡病重黨員的投票，另外一組則通過機動車輛的方式（共4輛，每輛配備3個黨員作為工作人員，3位黨員提前在總投票箱投票），將流動票箱送到組織關系在社區的外出務工黨員身邊，然后進行投票。兩組流動票箱的投票工作都在社區黨員大會召開之前進行。此外，對一些遠在外地的黨員，則采用委托書的形式委托他人將選票投到總投票箱。

經過兩輪試點后，在2012年的換屆選舉中，天津市社區黨組織換屆普遍實行了“公推直選”的選舉方式。2012年秀峰里社區黨委的“公推直選”在具體程序上，延續了2006年和2009年的做法，最終確定了8名候選人，經黨員大會投票差額選舉產生6名新一屆社區黨委成員，書記、副書記仍然是新一屆黨委班子召開黨委會議等額選舉產生。從推薦環節到直選環節幾乎完全由街道黨工委統一組織。

總結秀峰里社區黨委三次“公推直選”的情況，2006年的“公推直選”作為首屆選舉改革，直接推動了天津市社區黨委選舉改革熱潮。2009年“公推直選”照顧到了絕大多數人的民主權利，流動投票箱的使用，使社區內行動不便的高齡病重黨員和外出務工黨員的選舉權得到有效行使;此外，這一年社區黨組織擁有較大的自主權，極大提高了社區黨組織的探索熱情，因而選舉過程和結果得到參與黨員群眾的積極支持和廣泛認同。2012年的“公推直選”則突出了上級黨組織的掌控權。

二、比較視野中的秀峰里社區黨委“公推直選”模式

在“公推直選”的實踐探索中，四川省走在改革前列，進行了廣泛試點，創造出多種“公推直選”模式，其中三種模式最具有代表性和影響力，即以成都市新都區木蘭鎮為代表的“組閣”模式、平昌縣為代表的“倒著選”模式、遂寧市船山區為代表的“三票制”模式。將秀峰里社區黨委的“公推直選”與上述三種“公推直選”模式進行比較，有利于更清楚地認識秀峰里“公推直選”模式的特點。

從整體的操作過程來看，上述三種模式與秀峰里社區黨委的做法都具有“公推直選”的一般特征，具有一定的相似之處，即都是在候選人產生和投票方式兩個環節上著力，讓候選人的產生和選舉結果更大程度上體現普通黨員乃至黨外群眾的意愿。但在具體程序設計方面也存在很多不同之處。需要指出的是，本文對于其不同之處的比較以候選人產生和直選方式為限，對于宣傳發動環節以及候選人資格條件等差異不予比較分析。

推薦產生候選人和黨員大會直選，是“公推直選”的兩個關鍵環節。在公開推薦環節，又包括初步候選人推薦以及正式候選人的推薦。在黨員直選環節，則涉及選舉黨委班子還是選書記，差額選舉還是等額選舉等問題。

首先看初步候選人的產生。成都市新都區木蘭鎮鄉鎮黨委書記“公推直選”啟動于2013年11月，其初步候選人產生的程序主要有兩個階段：一是發布公告、公開報名和資格審查，同時將初步人選在當地媒體進行公示;二是實地調研。通過上級組織部門審查通過的初步候選人，用兩天時間到木蘭鎮參與實際考察（新都區之后出臺的規定將實際調研的時間延長至5—10天）。平昌縣在2004年1月對鄉鎮黨委的“公推直選”進行了擴大試點，其初步候選人的產生經過公開報名、資格審查兩個步驟。2004年9月，遂寧市船山區啟動了“公推直選”桂花鎮黨委書記的選舉改革，初步候選人產生也主要經過自愿報名、資格審查兩個環節。秀峰里與新都區、平昌縣的做法相似，即通過多方推薦產生初步候選人，黨組織、普通黨員、黨外群眾都可以參與其中，突破了以往由上級黨組織掌控候選人提名的慣常做法，大大提高了黨員和群眾的參與度，增強了基層黨組織的民意基礎。

從正式候選人的產生看，新都區分為兩個階段，一是公開推薦階段。即召開公開推薦大會，參會人員構成廣泛，包括當地村支書、村主任、村民小組長、各級人大代表、機關干部以及企業負責人和普通群眾代表等。公推大會的流程主要包括：抽簽依次演講、無記名投票、計票和當場公布結果。票選前兩名的參選人將作為鎮黨委書記的最終候選人，進入最后的黨員直選環節。二是組織的進一步考察和確定人選。由區委組織部、區紀委按照《黨政領導干部選拔任用工作條例》對兩名候選人進行考察，并進行公示。平昌縣在公推黨委班子正式候選人時，參加推薦會的人員同樣不只局限于黨內，同時規定要有不超過參會黨員30%的非中共黨員代表參加，由普通群眾參與和監督黨內事務。船山區的選舉模式被稱為“三票制”，正式候選人的產生就占了其中的“兩票”。“結構推薦，信任投票”是第一票，具體規則是報名并審查成功后的初步候選人，必須先后參與民主信任度測評和結構推薦（信任度測評占10分，結構推薦共占90分）。民主信任度在初步候選人所在單位進行測評，得到超過50%的信任票才能繼續參加結構推薦。結構推薦采取大會的方式，將參會代表分為A、B、C、D四個層面。A層面為本鎮的區及以上黨代表（占30分），B層面為鎮機關干部，鄉鎮站所及所屬單位負責人，村支部書記、村主任（占20分），C層面為村民代表（占20分），D層面為區委“公推直選”領導小組成員（占20分）。①按照總分100分，參會代表現場投票，成績前五名者作為候選人預備人選。第二票，則是確定預備人選后，候選人進行實地調研，并參與競職演說，區委委員差額投票選出2人作為黨委書記的正式候選人。秀峰里社區最終的建議候選人即正式候選人的產生，則是通過黨內擬定產生，即由社區黨委成員、各支部書記和組織委員進行匯總研究，確定最終的候選人正式人選。概括而言，在正式候選人的確定上，秀峰里社區與船山區比較相近，都是黨組織發揮主導作用。

從選舉對象而言，新都區黨員大會直選黨委書記，最終當選的鄉鎮黨委書記不僅可以提名黨委副書記，還可以提名其他班子成員，因此新都的選舉模式被稱為“組閣制”。平昌“倒著選”模式是先選書記、副書記，再選黨委成員，整個過程全部由黨員大會差額選舉產生。按照常見的選舉規則，一般先選出黨代表，黨代表再選黨委委員、黨委委員再選出黨委書記、副書記，而平昌縣的做法恰好相反，這也是其“倒著選”模式提法的由來。船山區“三票制”模式通過召開黨員大會，正式候選人回答會上黨員提問，隨即黨員大會直接無記名差額投票選出鎮黨委書記。秀峰里則是黨員大會差額直選出黨委班子成員，隨即召開黨委會議，由班子成員等額選舉產生書記、副書記。這一做法盡量符合體制規定、不與現有黨內規章制度發生嚴重沖突的同時，也廣泛征求民意，并在關鍵環節（即正式候選人的確定）發揮了黨組織的把關作用。

三、對基層黨組織選舉改革發展前景的思考

1.要用好用足制度內改革空間。

2008年5月，中共中央頒布的《建立健全懲治和預防腐敗體系2008—2012年工作規劃》明確提出：“改進候選人提名制度和選舉方式，修訂《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》，推廣基層黨組織領導班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結合的辦法，逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉范圍?！雹诨鶎狱h組織選舉改革應當充分用好用足制度內的改革空間。秀峰里社區黨委選舉改革的做法及其成效，證明了這一點。秀峰里社區黨組織選舉改革，基本上采取了不與現有規章制度發生嚴重沖突、同時具有一定改革創新性的做法，在實踐中，不僅保障了黨員主體地位、推動了社區自身黨內民主建設，而且帶動了社區基層民主的發展，總的來講取得了較好的成效。當然，秀峰里社區黨委選舉改革的做法尚有不少需要改進的地方，但其比較穩妥、易于操作等優點也是顯而易見的。

2.處理好選舉民主與協商民主的關系

社會主義協商民主是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢。基層協商與政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、社會組織協商一道，構成了協商民主的總體布局。黨的十八大把協商民主從民主形式上升為制度，并提出要“推進協商民主廣泛、多層、制度化發展”，“積極開展基層民主協商”。③2015年2月，中共中央印發的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，進一步明確了基層協商的重要地位和作用，對開展基層協商提出了新的要求。2015年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強城鄉社區協商的意見》（以下簡稱《意見》），首次對城鄉社區協商工作進行了系統性部署?！兑庖姟吠ㄟ^明確協商的內容、主體、形式、程序、保障等，將進一步推進城鄉社區協商的制度化、規范化和程序化。一般來說，選舉民主主要解決權力授受問題;協商民主主要解決限制絕對權力問題。選舉民主和協商民主都是民主政治中不可或缺的基本環節，二者互為補充，相輔相成。在基層，城鄉黨員群眾把基層黨組織的當家人選出來后，通過各種協商的形式，充分協調黨員群眾與基層黨組織的關系，可以增強民眾對基層黨組織的信任度和支持度，增強基層黨組織的執行能力。

3.把基層黨組織選舉改革與干部選拔任用制度改革結合起來

黨的十八大以來，中央多次強調要防止“簡單以票、以分取人”。這是對實踐中存在的簡單“唯票取人”“唯分取人”等錯誤傾向的糾正，而不是對“公推直選”乃至黨內選舉改革的否定。對于競爭性選舉，中央的政策很明確，是“改進”，而不是取消。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》說得很清楚：“改進競爭性選拔干部辦法，改進優秀年輕干部培養選拔機制，區分實施選任制和委任制干部選拔方式，堅決糾正唯票取人、唯分取人等現象，用好各年齡段干部，真正把信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔的好干部選拔出來?！雹芏?，中央關于基層黨組織選舉改革的大方向并沒有變化。值得注意的是，“不唯票”并不意味著“不要票”，為體現黨員和群眾的民主權利，選舉投票環節必不可少，選舉民主不可取代。黨的十八大以來，以習近平為總書記的黨中央突出強調要“全面從嚴治黨”，并非常重視干部選拔任用制度等方面的改革。為此，應從大局出發來把握基層黨組織選舉在今后一個時期的發展趨勢，將其與基層干部的選拔任用制度改革有機地結合起來，統籌謀劃。

注釋

①任中平、胡振亞、熊高仲：《黨內基層民主建設的又一制度創新實踐——遂寧市船山區桂花鎮“三票制”公推直選鎮黨委書記的啟示與思考》，《社會主義研究》2005年第5期。

②《十七大以來重要文獻選編》（上），中央文獻出版社，2009年，第431頁。

③胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》（單行本），人民出版社，2012年，第26—27頁。

④《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。

責任編輯：浩淼南武