文/封春榮

我國標準化法律制度建設，始于上世紀六十年代初，為了規范標準的制定和實施，國務院于1961年4月22日通過了《工農業產品和工程建設技術標準暫行管理辦法》。1962年11月10日，國務院又通過了《工農業產品和工程建設技術標準管理辦法》（以下簡稱《技術標準管理辦法》），初步建立了我國的標準化法律制度。1979年7月31日，國務院發布了《中華人民共和國標準化管理條例》（以下簡稱《標準化管理條例》），國務院標準化管理部門也制定了一系列實施性規章，將標準化工作基本納入了依法管理的范疇。1988年12月29日，第七屆全國人大常委會第五次會議通過《中華人民共和國標準化法》（以下簡稱《標準化法》），自1989年4月1日起施行。1990年4月6日，國務院令第53號發布了《中華人民共和國標準化法實施條例》，自發布之日起施行。至此，我國正式確立了較為全面的標準化法治管理。

《標準化法》及其實施條例自發布施行26年來，我國的標準化事業得到快速發展，國務院于2015年3月11日印發的《深化標準化工作改革方案》（以下簡稱《改革方案》）將其概括為：“國家標準、行業標準和地方標準總數達到10萬項，覆蓋一二三產業和社會事業各領域的標準體系基本形成。我國相繼成為國際標準化組織（ISO）、國際電工委員會（IEC）常任理事國及國際電信聯盟（ITU）理事國，我國專家擔任ISO主席、IEC副主席、ITU秘書長等一系列重要職務，主導制定國際標準的數量逐年增加。標準化在保障產品質量安全、促進產業轉型升級和經濟提質增效、服務外交外貿等方面起著越來越重要的作用。”

《改革方案》同時指出：“從我國經濟社會發展日益增長的需求來看，現行標準體系和標準化管理體制已不能適應社會主義市場經濟發展的需要，甚至在一定程度上影響了經濟社會發展。”以發展社會主義商品經濟為目的制定的《標準化法》亟需修訂，《改革方案》在明確標準化工作改革的基本原則、總體目標、六方面改革措施和三個階段、18項改革任務基礎上，要求在2016年6月底完成《標準化法》修訂工作，并提出法律修正案。

本文結合《改革方案》，對標準化法治管理中的有關問題進行探討。

準確定位標準化作用

標準化在我國經濟和社會發展中發揮什么樣的作用，涉及到標準化管理體制、標準化對象、標準體系、標準性質、標準制定和實施、如何有效發揮標準化作用等一系列問題，需要準確定位。

《技術標準管理辦法》將標準化對象定義為技術標準：“技術標準主要是對工農業產品和工程建設的質量、規格及其檢驗方法等方面所作的技術規定，是從事生產、建設工作的一種共同技術依據。”《標準化管理條例》認為：“標準化是組織現代化生產的重要手段，是科學管理的重要組成部分。在社會主義建設中推行標準化，是國家的一項重要技術經濟政策。”條例還將標準化對象限定在技術標準，再次強調技術標準是從事生產、建設工作以及商品流通的一種共同技術依據，明確了由當時的國家標準總局牽頭的標準化管理體制。《標準化法》的立法目的是“為了發展社會主義商品經濟，促進技術進步，改進產品質量，提高社會經濟效益，維護國家和人民的利益，使標準化工作適應社會主義現代化建設和發展對外經濟關系的需要”。《標準化法》也將標準化對象限定在技術標準，并由此建立了統一管理、分工負責的技術標準化管理體制。

《改革方案》明確，要“更好發揮標準化在推進國家治理體系和治理能力現代化中的基礎性、戰略性作用，促進經濟持續健康發展和社會全面進步”，讓標準成為對質量的“硬約束”，推動中國經濟邁向中高端水平。《改革方案》賦予了標準化前所未有的歷史使命。

推進國家治理體系和治理能力現代化是黨的十八屆三中全會提出的，被認為是我國的第五個現代化，具有非常廣泛的內容，涉及國家政治、經濟、技術、社會的方方面面。所謂基礎性，《辭海》的定義是“事物發展的根本或起點”；所謂戰略性，《辭海》的定義是“泛指重大的、帶全局性或決定全局的謀劃”。《改革方案》要發揮標準化在國家治理中的基礎性、戰略性作用，將對標準化工作產生深遠影響。

長期以來，我國參照國際標準化體系，將標準化的作用更多地集中在技術領域，強調了其技術基礎作用，并明確了技術標準對象、體系和性質，建立了與技術標準體系相適應的標準化管理體制和制定、實施、監督程序。實踐中，標準化對象已經擴展到管理標準和服務標準，特別是《中華人民共和國行政許可法》施行以來，用管理標準和服務標準廣泛代替取消的行政許可，用標準進行社會管理。《改革方案》提出：要發揮標準化在推進國家治理體系和治理能力現代化中的基礎性、戰略性作用。無論標準化對象、標準體系和性質、標準地位、標準制定、標準實施、標準化管理體制等都提出了新的要求。標準化如何適應？國內外沒有前人經驗可循，需要深入研究。

二十年前，未來學大師阿爾文?托夫勒(Alvin Toffler)將標準化認作工業革命的基本法則。在工業化時代，標準化作為現代化生產的重要手段，得到迅猛發展和廣泛運用，通過產品和技術的簡化、選優和統一、規范，使得產品系列化、功能模塊化、零部件通用互換，生產專業化，產品質量和工作效率提高，成本大幅下降，貿易迅速擴大，進而推動工業化高速發展。同時，托夫勒也預測了第三次浪潮將首先打破工業文明的“標準化”法則。當今，我們正在進入以大數據、物聯網、云計算等為特征的新科技時代，以大數據和互聯網+為基礎的科技創新層出不窮，由工業4.0引領的產業變革將根本性改變產品設計和功能；3D打印技術的普遍運用將顛覆產品制造技術和流程；以OTO為典型特征的電子商務正在全面沖擊傳統的商業模式；移動互聯網的廣泛應用迅速地改變著人們的生活方式，大眾創業、萬眾創新將帶來更多、更快的變化。服務內容在拓展，監管方式在改變，層出不窮的APP（指各類第三方應用程序）體現了社會改變的廣闊空間，人與人之間的空間距離在縮短，人們的需求在升華。一個正在發生的事實是國家治理、政府監督、企業管理、個性發揮、社會服務等，都將經歷一個脫胎換骨的變化歷程。在這一歷程中，標準化如何適應？有所為，有所不為，才能有效作為。改革和調整，是事物發展的必然要求，也是標準化工作發展的必由之路。

筆者認為，技術標準是標準化工作的立身之本，已經并且還將繼續發揮重要技術基礎作用。但是，標準化對象、標準體系、制定標準程序等，應當隨著科技進步和人們需求越來越多樣化而作出相應調整。而管理標準、服務標準的屬性，是法規還是非強制性文件，如何保證其貫徹實施，需要立法予以明確。至于發揮標準化在國家治理體系和治理能力現代化中的基礎性、戰略性作用，更需要相應的立法予以支撐。

關于強制性標準和技術法規

對標準性質的認識是隨著市場經濟體制的建立和完善而逐步深化的。《標準化管理條例》規定：標準一經批準發布，就是技術法規，必須嚴格貫徹執行。《標準化法》將標準性質確定為強制性標準和推薦性標準：“強制性標準，必須執行。不符合強制性標準的產品，禁止生產、銷售和進口。”《改革方案》提出要整合、精簡強制性標準。其主要內容：一是規定強制性標準的形式只能是國家標準，法律法規另有規定的除外；二是強制性標準對象嚴格限定在“保障人身健康和生命財產安全、國家安全、生態環境安全”方面，同時又擴展到“滿足社會經濟管理基本要求的國家標準”，超出了《標準化法》規定的技術標準范疇；三是規定了強制性國家標準制定程序，充分發揮國務院各有關部門作用；四是強制性國家標準只能由國務院或者授權部門批準。

在發達國家，標準都是推薦性的，實施標準是自愿的；標準的相關內容需要強制執行，作為技術法規的組成部分，由立法機關批準發布。例如，1985年5月7日歐共體理事會（現歐盟委員會）通過的《技術協調與標準化新方法》規定，歐共體法律不再包括具體的技術規范，而只在歐共體指令（現稱歐盟指令）中規定必須達到的基本安全或公益性要求，進入流通的產品必須符合歐共體指令。涉及基本安全或公益性要求的標準屬于協調標準，授權歐洲標準化組織制定，歐盟委員會經審查批準公布這項協調標準的編號，或者同時公布標準中適用的部分條款編號。涉及技術的歐盟指令，是技術法規。協調標準規定指令中基本安全或公益性要求的相關技術細節，產品符合協調標準的，即可推斷符合相關基本安全或公益性要求。技術法規與協調標準的結合，不僅體現了市場經濟的特點，也保證了消費者人身、財產安全底線，更體現了法治社會的特點。

技術法規是什么？《技術性貿易壁壘協定》（WTO/TBT）的定義是：“規定強制執行的產品特性或相關工藝和生產方法，包括應適用的管理規定，并強制要求與其符合的文件。”定義表明，技術法規通常應當包括兩部分，一是產品特性或相關工藝和生產方法等；二是強制要求與產品特性或相關工藝和生產方法等相符合的文件。如歐盟關于玩具安全的第2009/48/EC號指令，既規定了玩具的基本安全要求，又規定了投放歐盟市場的玩具必須符合這些安全要求，同時授權歐洲標準化委員會(CEN)和歐洲電工技術標準化委員會(CENELEC)制定有關與基本安全要求相關的技術細節。

技術法規既有法的特征，由立法機關制定，由國家強制力強制執行；同時又具有法律規范的結構特征，由假定、處理、后果三要素組成，相當于WTO/TBT規定的兩部分。假定指的是適用該法律規范的條件或情況的部分。處理是指行為法律規范本身的要求，即人們行為的方式和尺度，這是法律規范最基本的組成。后果又稱制裁，是指法律規范中對違反法律規范將導致的法律后果的規定。這三部分是密不可分的，并共同來調整人與人之間的社會關系。但這三部分并不一定在同一法律條文中，甚至法律條文中有時未敘述假定部分。例如：《標準化法》第十四條：“強制性標準，必須執行”就是處理，同時可以推論出“凡是與強制性標準有關的產品”就是假定，而第二十條規定：“生產、銷售、進口不符合強制性標準的產品的，由法律、行政法規規定的行政主管部門依法處理”就是制裁。（未完待續）