對行政事業單位全面深化預算績效管理的路徑思考

天津財經大學在職研究生

黨的十八屆三中全會在“全面深化改革”的決定中指出，“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。改進預算管理制度，實施全面規范、公開透明的預算制度”。預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是落實《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》中的重要內容，是推進國家財政體制改革、實現預算管理轉型升級的重要舉措。

一、預算績效管理是行政事業單位預算管理改革的核心

（一）推進預算績效管理是行政事業單位的必然選擇。

首先，我國行政事業單位財政支出壓力逐年劇增，這種支出壓力迫使行政事業單位必須走向預算績效管理模式，高效率的分配、使用資金，更準確地體現行政事業單位改革與發展意圖。其次，推行績效管理是行政管理改革的必要配套之舉。要實行行政事業單位全面深化改革，改革管理機制是一種必然，就要重新考慮預算資金的使用結構，需要推行績效預算改革。最后要起到行政事業單位治理的基礎和重要支柱作用，必須以績效管理為核心，建設基于績效的科學預算制度，實現從“支出有預算，計劃有安排”的支出控制型，向“有效支出充分滿足，無效支出不予安排”的績效管理型跨越，完成由“行政事業單位出納”向“行政事業單位管理者”的戰略轉型。

（二）現代預算績效管理的科學內涵。

財政部預算司將績效預算定義為：是一種以目標為導向的預算，它是以政府公共部門目標實現程度為依據，進行預算編制、控制以及評價的一種預算管理模式。經合組織（OECD）將績效預算管理改革的主要內容概括為：（1）管理重點從控制投入轉到重視產出和結果。（2）將政策制訂、計劃編制和預算編制相聯系，體現戰略目標和預算約束。（3）建立激勵和約束機制。（4）建立績效衡量體系和績效報告、審計制度。（5）注重預算管理制度與政府其他制度改革的協調配合。

由此可見，績效預算首先是一種全新的預算模式，它要求人們在編制預算時以部門績效為依據，就是要把撥款和事情結果聯系起來；其次，績效預算又是績效的核算，就是從資金使用的角度去分別規劃政府各個部門在預算年度內可能取得的績效；最后，績效預算是一種受托責任圖，體現的是以民為本的執政思路，就是預算資金的使用必須產生一定的社會效益，滿足政府服務對象的需要。

（三）預算績效管理的優點。

（1）建立預算與發展規劃的協同，優化配置。將年度預算與發展規劃相銜接，以發展規劃確定預算編制的支出重點，更有力的約束支出部門的支出需求，更好的確保政策制定與執行的連續性。通過編制績效預算，將年度預算的績效目標與長期規劃的發展目標相協調，實現了二者的統一。（2）明確支出責任。績效預算由控制投入轉向控制結果，在預算管理上，要求預算支出部門對結果負責，支出部門在使用了預算經費后必須完成相應的工作任務、實現預期的效果。（3）推動目標完成。各支出部門的預算需求必須圍繞中心目標展開，并且設計出明確的落實計劃和方法。不符合中心目標的需求、沒有具體落實規劃的需求、沒有明確預期效果的需求就難以得到滿足，促使支出部門主動落實中心工作，有效開展任務分解，積極推動目標完成。

二、以績效管理為核心重構行政事業單位預算管理模式的具體路徑

（一）轉變預算定位，重構預算職能。

現實中，行政事業單位財務部門雖然擁有大部分財政資金的預算權，并且正在逐步成為核心預算機構，但卻沒有正式意義上的規劃權。行政事業單位的目標制定和規劃游離于預算程序之外，必然導致預算難以對行政事業單位的發展規劃、工作目標提供強有力的支持和科學的管理。要實現預算的管理作用，必須使預算真正參與到制定發展規劃、確定工作目標的中去，從而使財務部門擺脫“大出納”地位，真正成為“行政事業單位管家”。

此外，重構財務職能，還應使財務部門由“編預算”轉為“審預算”。預算編制應由支出部門提出資金支出需求，財務部門根據行政事業單位工作目標以及支出部門的預期“產出”審核資金支出需求。預算一經分配即表明支出部門對資金使用成果承擔管理責任，資金使用由支出部門掌握，支出部門以支出產生的成果向財務部門負責，財務部門根據支出結果進行績效考核，從而形成完整的管理鏈條。

（二）建立以滾動預算為基礎的中期預算框架。

中期預算是實現績效管理的重要手段和內容。與傳統的年度預算相比，中期預算最重要的優勢就是在預算與行政事業單位規劃或政策目標之間建立直接聯系，解決預算與規劃、目標相脫節的問題，防止年度預算的編制和執行受到收入驅動（有多少錢就花多少錢），克服現行預算年終突擊花錢等“短期行為”，同時防止預算資金的分配偏離發展規劃和優先性（浪費在車輛購置、樓堂建設、會議考察等），為強化支出控制與審核提供了更有效的管理工具。

中期預算應以行政事業單位中長期規劃為依據編制，確定跨年度的支出政策、保障重點、支出限額，并對各單位（部門）具有指導和約束作用。在中期框架下，預算編制與發展規劃對接，將財政資金的配置問題置于一定的時間周期來考慮，在預算周期內，只要與規劃相吻合，允許本年度沒有使用的資金結轉至下一年度使用，允許預先支出一部分下一年度的預算資金。逐年滾動編制預算，根據行政事業單位發展規劃的實施情況以及預算收支情況，每年對相關預算指標進行調整和修改，決定是否需要出臺新政策，或維持、調整、中止部分現行政策目標（支出項目），矯正預算與規劃的脫節，實現行政事業單位政策目標和預算執行的一致性與連續性，以彌補現行年度預算在總量控制和資金配置導向方面的缺陷。

（三）圍繞行政事業單位發展規劃，設定行政事業單位工作績效目標。

實施預算績效管理改革，必須首先明確預算支出所要達到的目標，績效目標的制訂是實行預算績效管理的前提和基礎。設定行政事業單位工作績效目標，是在預算需求和績效目標間建立聯系。績效目標由預算申請單位在提交預算時制定，為行政事業單位編制預算和績效考核提供基本依據，從而促進行政事業單位各項工作向良好績效邁進，對績效預算管理意義重大。

1、績效目標必須具體明確。對行政事業單位各部門要達到的年度和跨年度工作目標有準確清晰的表述和界定。2、績效目標必須是可以衡量的。如果目標沒有可衡量性，那么目標則無法考核，對各部門的工作成績就無從驗證。3、績效目標必須和行政事業單位發展規劃和年度工作計劃相關。目標應是行政事業單位發展規劃和年度工作計劃的細化和具體化，如果目標的制訂與之脫節，目標即使實現，對行政事業單位管理職能的有效履行、發展規劃和工作計劃的實現也是無用的。4、績效目標必須有明確合理的完成期限。

（四）以目標導向完善“項目庫”建設，推進預算項目化管理。

行政事業單位現行的項目庫滾動預算管理，先報項目再核預算，是以具體業務事項為基礎的項目預算體系。由于缺乏發展規劃的制定和績效目標的設定，項目庫管理缺乏目標導向，在項目立項時就缺乏明確的項目目標。項目編制過程中缺乏項目的可比性，可行性論證也不夠充分，難以做到按輕重緩急對項目進行篩選和排序。

完善“項目庫”建設，就是要建立目標導向的科學的項目層級結構體系。建立“戰略性項目（計劃）——分項目——子項目”三級結構體系，對應形成“上級機關—行政事業單位—基層部門”的三級管理體制。按照與上一層級項目的契合度和預計成果對項目進行篩選排序，對性質相同的項目按照完成情況和績效結果對項目進行橫向考核，從而減少項目，聚焦目標，提升管理效能。

推進預算項目化管理，就是要把列入項目預算的項目，按照資金運行軌跡進行流程化管理。建立項目支出預算并細化到每一個部門的每一項具體開支，跟蹤資金運動并對項目執行情況進行分析，形成事前評審、事中評價、結果評價三個環節，并將結果記入項目庫中，作為審核預算、審批立項的重要參考，從而提高資金使用效益。

（五）實施全面的預算績效管理體系。

全面的績效預算管理體系應該包括行政事業單位長期發展規劃的制定；年度績效目標的確立；根據績效目標確定部門的基本支出與項目支出；由支出部門提出建立，財務部門審核通過的，考核目標完成程度的指標體系；績效評價；根據績效評價結果制定的整改措施；績效評價報告等內容。

（1）預算績效管理是管理體系，績效預算、撥款支出、績效評價是組