城市規劃的公共政策屬性與績效偏差研究

云浮市城鄉規劃編制研究中心 527300

摘要：我國已從法律層面確立了城市規劃的公共政策屬性，然而在經濟社會轉型時期城市規劃不僅偏離了公共價值立場，而且決策不民主、編制不科學、實施問題多，因此本文對城市規劃的公共政策屬性與績效偏差進行了探討。

關鍵詞：城市規劃；公共政策；績效；偏差；分析研究

我國《城市規劃編制方法》歷經四次修訂，并在2006年實施的版本中首次明確城市規劃是政府重要的公共政策之一（詳見第三條），這標志著我國已從法律層面上確認了城市規劃公共政策的屬性。然而受到長期計劃經濟體制的影響，城市規劃公共政策屬性不僅難以體現，而且在經濟社會轉型時期城市規劃被異化為單純追求經濟增長和實現政績目標的工具[1]，公共價值和社會服務功能缺失，不斷重復編制的規劃已失去了對城市發展的調控作用[2]，因此討論城市規劃績效偏差具有重大的現實意義。

1 城市規劃的公共政策屬性與表現

1.1 城市規劃符合公共政策屬性的原因

周國梁[3]認為城市規劃符合公共政策的原因主要基于三點：一是城市規劃的主體、目標、立足點都與公共政策的定義相吻合，從定義上符合公共政策屬性。二是城市規劃的目的、實施途徑也與公共政策的基本特征相同，如解決公共問題、維護公共利益。三是城市規劃價值取向與公共政策一致，如追求效率、實踐取向等。但是城市規劃不等同于公共政策，因為公共政策既包括以空間為載體的“塊塊”作用通道，也包括“條條”作用通道，前者隸屬城市規劃范疇，后者為行業政策范圍。

1.2 城市規劃公共政策屬性的具體表現

朱明藝[3]認為城市規劃的公共政策屬性表現在公共性、政府主導性、博弈性、穩定性與變更性幾個方面。公共政策以實現公共利益最大化為目標，所以城市規劃也必須體現公共性特點。政府是公共利益的主要代言人，城市規劃在制定實施過程中也要以政府作為主導，發揮政府在規劃專業性、信息壟斷性和強制力方面的保障作用。城市規劃實施過程中，面臨著以政府各部門私利為代表的部門利益、以開發商為代表的企業利益和以廣大城鄉居民利益為代表公共利益之間的三方博弈行為，開發商為滿足己方利益傾向于投政府部門私利所好，就會損害公共利益。城市規劃作為公共政策，在政策制定、實施和終止過程的生命周期內要保持一定的穩定性，同時又要根據城市發展需要而作出調整和完善，表現出穩定性與變更性的對立統一。

2 城市規劃的績效偏差分析

2.1 盲目擴張違背發展規律

由于對公共政策理解的偏差，將單一經濟目標作為社會公共目標，于是“增長型”、“外延擴張型”城市規劃主導城市建設，不惜以犧牲耕地和森林資源為代價盲目擴張、人為造城，導致產城割裂、城鄉分離、功能失調的后果，城市規劃的控制和規范功能被忽視。

2.2 公共服務設施建設疲軟

在經濟高速發展過程中，地方政府為了完成主要政績指標，非常熱衷于基礎設施建設，對諸如多中心、多組團等空間發展目標投入較多資源，而對于包括教育、醫療等公共服務設施建設未給予的足夠的關注，對生態環境保護目標同樣不重視，導致建成區功能不完善，甚至環境惡化。

2.3 多規并存削弱規劃效力

目前，我國存在著發展規劃與空間規劃并存以及國土規劃、區域規劃、城鄉規劃、土地規劃、專項規劃并存的格局，各規劃在功能定位、作用范圍等方面不可避免的存在交叉重疊、矛盾沖突之處，導致規劃體系碎片化、重復化和低效化，城市總體規劃被各專業規劃肢解，規劃效力被嚴重削弱。

2.4 公眾參與不足利益失衡

隨著市場經濟體制在我國逐步確立起來，城市規劃中的公眾參與日益受到重視，然而更多的是象征性參與，公眾參與的權利并未真正得到尊重和保障，其中既有公眾對城市規劃不了解、公眾參與的法律制度不完善原因，更多的恐怕還是政府自身對公眾利益關注不夠。公眾參與不足導致利益失衡，特別是弱勢群體的利益很難得到有效的保護。

2.5 制度不健公共屬性缺失

城市規劃制度不健全是導致公共政策屬性缺失的最重要原因，經常出現領導者個人意志凌駕于決策體制之上，包括規劃師、公眾在內的其他人員只能配合和執行，一些地方流傳著“市長規劃”、“書記規劃”等說法印證了這一事實。由于缺乏監督機制，導致規劃決策失敗、權利尋租和腐敗現象，公共價值也被漠視乃至踐踏。

3 城市規劃的公共政策屬性回歸與解決規劃績效偏差的對策

3.1 轉變城市規劃價值取向

《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》明確了“以人為本”的城鎮化建設思路，所以城市規劃的價值取向也應由單一經濟目標轉變為“以人為核心”的綜合化多元目標，再結合公共政策的價值取向，城市規劃應確立公共性、民主參與性、人本性和空間正義性的價值目標。公共性反映城市規劃的本質特征，維護公共利益也是城市規劃的核心價值。民主參與性是政府合法施政的基礎，故應完善信息公開、意見表達、協商決策和民主監督機制，確保公眾民主參與渠道暢通。人本性包括人道主義、尊重個體意識、自由平等等人文關懷。空間正義性反映了空間資源分配的正義性和空間治理的合理性。

3.2 變革城市規劃目標機制

目前，我國經濟發展已由高速增長的形態轉入“緩速、提質、增效”的新常態，因此城市規劃也應進行相應的變革和調整，其目標就是向公共政策屬性回歸，在去“物質化”的同時，應更好地發揮規劃的空間引導和管控功能。還要轉變政府職能，由“全能型政府”向“服務型政府”轉變，并建立政府引導、多元利益主體相互制衡的城市規劃治理模式。

3.3多規融合促進有機銜接

現有各種規劃要進行整合，通過“多規融合”促進各種規劃的有機銜接，包括國家層面的“多規協調”、區域層面的“多規合作”和城鄉層面的“多規合一”。理順了各種規劃之間的關系才有利于形成定位清晰、功能互補、有機銜接的規劃體系，推動區域合作、城鄉整合、部門協同、政策與空間合一有利局面，使用途管控有規可循、有據可依。

3.4 保障公眾參與范圍深度

要保障公眾在城市規劃中的參與程度，一要保障公眾的知情權，擴大公眾參與的范圍；二要提高公眾參與的深度，讓公眾真正參與城市規劃的編制和實施過程。為此公眾參與不應停留在問卷調查、群眾走訪層面，還要培養公民精神，鼓勵公眾主動參與和表達意見，在實施過程中接受公眾民主監督。

3.5 完善制度構建績評體系

首先在規劃制度上，要從法律層面明確城市規劃從編制、實施、評估、修改到監督的程序要求，還要明確違反程序的相關懲戒措施，提高違法違規成本，遏制少數人肆意干預、把持規劃的局面。其次，構建適合我國規劃機制的績效評價體系，通過引入定性、定量方法對城市規劃進行評價。現行規劃評價體系僅限于編制階段聽證會或論證會，應將其擴展到規劃決策到規劃實施的整個過程。

4 結語

城市規劃具有公共政策性與空間性的雙重屬性，但在過去發展階段城市規劃不僅忽視了公共政策屬性，在空間屬性方面也存在規劃功能失調、擴張有余而管控不足的問題，也就是出現了績效偏差，因此城市規劃既要回歸公共價值取向，還要完善規劃制度和變革規劃內容。

參考文獻：

[1] 黃勤，黃勃.中國城市規劃的深刻變革：基于規劃二重性的研究[J].江西社會科學，2015（8）：48-54.

[2] 馮超.城市規劃方案評估的公共政策視角[J].工程與建設，2015，29（3）：310-312.

[3] 周國梁.論公共政策視角下城市規劃的價值取向[J].城市觀察，2014（3）：134-140.