基層審計機關實現審計監督全覆蓋的路徑選擇

凌翠蘭

江西省撫州市廣昌縣審計局

摘要：審計監督全覆蓋是黨中央國務院對審計工作提出的新要求，更是“四個全面”戰略布局在審計領域的具體體現。本文主要對基層審計機關實現審計監督全覆蓋的路徑選擇進行分析探討。

關鍵詞：審計監督全覆蓋；基層審計機關

一、審計監督全覆蓋理論提出的背景

2014年1月9日，李克強在聽取審計署的年度工作匯報時指出要實現審計全覆蓋；2014年1月11日，在國務院召開第二次廉政工作會議時李克強再次指出要實現審計監督全覆蓋；國務院關于加強審計工作的意見中指出：“凡是公共資金、國有資產、國有資源、領導干部經濟責任履行情況都要進行審計，實現審計監督全覆蓋”。在黨的十八屆四中全會決定中又再次指出實現審計監督全覆蓋，可見國家對實行審計監督全覆蓋的重視程度。劉家義曾經舉例說：有些縣、市審計局，全局只有20多個人，一年要審計800多個項目，平均一個人要審計40多個項目，平均每天要出2～3個審計報告，這意味著審計業務人員幾乎沒時間到現場核實取證，只能爭分奪秒寫報告、編底稿和取證記錄。而審計工作是必須要花費大量時間進行現場核實取證的，否則審計質量根本無法保證。因此，審計全覆蓋必須符合現實的情況，不能只片面的追求數量而無視質量，必須綜合考慮可審計資源與審計任務的配比性。

二、審計監督全覆蓋需處理好幾個方面的關系

1、處理好審計全覆蓋與審計重點的關系。2013年劉家義講到審計全覆蓋時說，審計全覆蓋要有重點，不是所有領域、所有項目平均用力，不是眉毛胡子一把抓，要緊緊圍繞黨和政府工作重心，全面把握相關領域的總體情況，確定審計的重點領域、關注的重點問題。可見，全覆蓋初期階段還是要做到審計重點的全覆蓋，隨著審計工作的不斷成熟發展，監督的對象、審計項目、審計金額等都會不斷增多，而當前可利用的審計資源短時間內是難以壯大和改善的，這些情況使得短期內實現審計全覆蓋的絕對化是不現實的，只能先考慮審計重點的全覆蓋。在審計重點全覆蓋的基礎上，各項措施逐步完善，各項資源配備齊全，才能最終實現審計全覆蓋，力爭形成在抓重點的基礎上盡量實現無死角。

2、處理好全面發展與專業特長的關系。在當前，審計人才是大量缺失的，非常有限的審計人員根本無法適應審計全覆蓋的需求，因此必須調動一切可以調動的力量，逐步培養財政審計、稅務審計、工程審計、績效審計等方面的骨干人才，并在此基礎上逐步推進審計人員的綜合素質，開展多方面的交流，從而拓寬工作經驗，盡快成長成能夠滿足審計監督全覆蓋需求的合格人才。

3、處理好統一領導與分級管理的關系。從審計署到審計廳再到審計局，各級政府部門都有著不同的工作職能，這些職能必須呈現金字塔式的分工才能有效、科學的完成。在審計全覆蓋方面，鄉級和縣級審計工作如何結合自身條件積極開展審計監督工作，市級審計部門又如何對縣級的審計監督工作進行有重點的把控，這些都需要各級政府部門之間要形成整合，最終形成審計合力，從而緩解審計工作人員數量嚴重不足和專業化程度較低的問題。

三、基層審計機關推進審計監督全覆蓋的路徑和方法

1、完善相關法律法規，為全覆蓋提供法律保障。有法可依是實現審計監督全覆蓋的首要條件。在國家層面可以用修訂《審計法實施條例》或發布審計監督全覆蓋相關規章的形式，明確審計監督全覆蓋的權限、程序以及法律責任等內容，從而實現審計監督全覆蓋有法可依。在地方層面可以通過發布地方性法規或行政規章的形式，為審計監督全覆蓋提供制度保障，營造良好的外部環境。縣區基層審計機關可根據法律法規，推動當地政府適時出臺適合本地區特點的相關審計規定，從而將黨政機關、事業單位、國有企業、集體企業及領導干部經濟責任全部納入審計監督范圍，實現對區縣本級、鄉鎮（街道）、村（社區）的公共資金、公有資產和公有資源以及使用者的全覆蓋。

2、推進基層審計機構改革，為全覆蓋提供組織保證。以十八屆四中全會《決定》提出的“探索省以下地方審計機關人財物統一管理”為指引，推行設立鄉鎮審計派出機構，提高鄉鎮審計的獨立性和規范化。目前蘇州市吳中區等地已在鄉鎮設立了地方審計局的派出機構，將鄉鎮審計監督提升至縣區級監督層面，以國家審計的標準開展鄉鎮審計工作，已取得了一定成效，為其它地區提供了借鑒與參考。即使不設立派出機構，審計部門也要加強對鄉鎮審計的業務指導和考核監督，以提升鄉鎮審計人員的整體素質，提高鄉鎮審計的質量和水平。同時，進一步建立健全內部審計機構，將負有經濟責任的下屬行政、事業單位及國有、集體企業主要負責人納入內審監督范圍，鞏固“三位一體”的審計監督格局。

3、合理確定范圍和重點，制定全覆蓋的實施計劃。審計機關應定期分析本地區審計對象的變化情況，跟蹤公共資金、資產、資源涉及的關聯主體，及時將其納入審計全覆蓋的監督范圍。科學安排審計項目計劃，合理分配審計資源，既要消除審計盲區，又要避免重復審計。例如蘇州市吳中區審計局將“必審制”、“年審制”和“輪審制”相結合：對領導干部離任審計、政府投資建設項目等實行“必審制”；對同級審、區屬國有企業、鄉鎮集團公司等實行“年審制”；對領導干部任中審計、行政事業單位、財政專項資金、其他農村集體經濟組織等實行“輪審制”。

4、樹立大數據審計理念，創新全覆蓋的技術方法。積極構建審計數據系統，加大數據集中力度，探索大數據背景下的聯網審計應用。如吳中區自2008年開發了“財政聯網審計平臺”，多年來取得了較好效果，其經驗在全省得到推廣，目前正在開發“國有資產聯網審計云平臺”，進一步加大聯網審計建設力度，從而實現區級財政、部門預算、國有企業的聯網審計全覆蓋。審計機關可以構建被審計單位數據庫，將全部審計對象納入監管范圍，針對不同層級的審計對象，構建不同的實時監控系統，實現監督的常態化和動態化。

5、加大整改和查處力度，深化全覆蓋的審計成效。落實《國務院關于加強審計工作的意見》中關于“狠抓審計發現問題的整改落實”的要求，建立健全問責機制，推動建立“一把手”負責和上級督辦相結合的審計整改工作機制，將審計成果真正有效地運用到干部考核、監督、教育、調整、評議等各個領域，提升審計整改的權威性和執行力。進一步完善多部門協作會商、聯合督查、協同查辦機制，優化審計整改環境，實現有質量、有深度、有成效的審計監督全覆蓋。

6、科學整合與分配資源，優化全覆蓋的審計隊伍。基層審計機關要克服審計力量和資源的局限性，在重點項目上把國家審計、內部審計和社會審計結合起來，實行“五個統一”（統一組織領導、統一審計方案、統一標準口徑、統一審計報告和統一對外公布）的審計模式。審計機關要強化對內部審計、社會審計的指導，完善對協審機構及人員的監督、管理、考核及優勝劣汰機制，促進協審人員樹立國家審計理念，認真履行監督職責。要加強基層審計隊伍建設和作風建設，完善審計職業教育培訓體系，不斷提升審計監督全覆蓋所必備的審計能力。

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