新常態(tài)下PPP項目的風(fēng)控難點及對策

鄒鵬

中鐵隧道集團(tuán)三處有限公司 廣東深圳 518000

摘要：PPP項目除了一般建設(shè)項目所具有的風(fēng)險之外，由于其自身在空間和時間上的延伸性，其內(nèi)部諸因素之間以及與外界環(huán)境的相互影響錯綜復(fù)雜，使其面臨的風(fēng)險遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于一般的工程風(fēng)險。本文即分析了新常態(tài)下PPP項目的風(fēng)控難點，并詳細(xì)闡述了新常態(tài)下PPP項目的風(fēng)險控制對策。

關(guān)鍵詞：PPP項目；風(fēng)險；控制；融資；政府

一、PPP模式概述

PPP模式是一種完全的項目融資模式，公私合作貫穿項目的整個過程，包括項目的建設(shè)、運(yùn)營以及項目的確認(rèn)、設(shè)計和可行性研究等前期工作。PPP 模式作為一種在新時期與時俱進(jìn)的融資模式，是減輕政府財政壓力，提高項目運(yùn)營效率和服務(wù)質(zhì)量的戰(zhàn)略選擇。但是，PPP 項目除了一般建設(shè)項目所具有的風(fēng)險之外，由于其自身在空間和時間上的延伸性，其內(nèi)部諸因素之間以及與外界環(huán)境的相互影響錯綜復(fù)雜，使其面臨的風(fēng)險遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于一般的工程風(fēng)險，因此分析研究 PPP 項目風(fēng)險分擔(dān)和應(yīng)對措施是一個亟待解決的現(xiàn)實問題。

二、新常態(tài)下PPP項目的風(fēng)控難點

（一）不可控制風(fēng)險

1、政治風(fēng)險

政治風(fēng)險是由于政治條件發(fā)生變化而給項目帶來的風(fēng)險?？煞譃閮深?，一類表現(xiàn)為政策債務(wù)償還的潛在可能性，又稱強(qiáng)制收購風(fēng)險；另一類表現(xiàn)為法律變更風(fēng)險，即政府在項目違約、法律制度、稅收制度、勞資關(guān)系、環(huán)境保護(hù)等與項目有關(guān)的敏感性問題方面的立法是否健全、管理是否完善、是否經(jīng)常變動。

2、市場風(fēng)險

在PPP項目融資的特許經(jīng)營期中，供求關(guān)系變化和價格變化時有發(fā)生，而產(chǎn)品或服務(wù)在市場上的市場需求情況和其他情況的變化就是市場風(fēng)險。PPP融資方式的市場風(fēng)險主要有價格風(fēng)險、需求風(fēng)險和競爭風(fēng)險。這三種風(fēng)險相互關(guān)聯(lián)、相互影響，直接影響著城市基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資效益。

2、金融風(fēng)險

金融風(fēng)險主要包括通貨膨脹風(fēng)險和利率風(fēng)險通貨膨脹風(fēng)險指由于國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的變化，引起貨幣貶值，從而使私人投資者在特許權(quán)協(xié)議確定的項目收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)下無法按期收回投資所帶來的風(fēng)險。

利率風(fēng)險指項目在經(jīng)營過程中，由于利率變動直接或間接地造成項目投資增加或收益受到損失的風(fēng)險。如果私人投資者采用浮動利率融資，利率上升會導(dǎo)致項目生產(chǎn)成本提高，采用固定利率融資，市場利率降低會造成項目機(jī)會成本的提高。

（二）可控制風(fēng)險

1、技術(shù)風(fēng)險

（1）因設(shè)計原因引發(fā)的技術(shù)風(fēng)險，包括設(shè)計內(nèi)容不全、設(shè)計缺陷、錯誤和遺漏，選用規(guī)范不恰當(dāng)，考慮地質(zhì)條件不適合，未考慮施工可能性，選用材料材質(zhì)不符合工藝要求等。

（2）因施工原因引發(fā)的技術(shù)風(fēng)險，包括施工工藝的落后，不合理的施工技術(shù)和方案，施工安全措施不當(dāng)，應(yīng)用新技術(shù)新方案的失敗，未考慮施工現(xiàn)場條件等。

2、建設(shè)風(fēng)險

（1）土地拆遷與補(bǔ)償風(fēng)險，指項目在建設(shè)之前，即項目公司與項目所在地就土地拆遷與補(bǔ)償問題可能會產(chǎn)生的各種利益糾紛。對拆遷人來說，總是希望以最小的代價獲取理想的回報，而對被拆遷人來說，總是希望拆遷時獲取的利益越多越好，這是一對矛盾。

（2）按期完工風(fēng)險，指的是PPP項目建設(shè)階段，承包商由于種種原因不能在原定計劃的工期內(nèi)完成項目建設(shè)的風(fēng)險。其結(jié)果是項目不能按照預(yù)定的計劃運(yùn)營，因而不能產(chǎn)生足夠的現(xiàn)金流量來支付生產(chǎn)費(fèi)用和償還債務(wù)，造成貸款償還延期，貸款利息增加，導(dǎo)致整個即項目的成本增加。

（3）工程質(zhì)量風(fēng)險，指項目建設(shè)過程中，由于承包商把關(guān)不嚴(yán)、層層轉(zhuǎn)包、

原材料質(zhì)量規(guī)格有問題、設(shè)計不符合標(biāo)準(zhǔn)等原因引發(fā)的各種工程質(zhì)量風(fēng)險，其結(jié)果是項目雖然完工，但無法投入使用或功能受限。

3、運(yùn)營風(fēng)險

運(yùn)營風(fēng)險存在于PPP項目的試運(yùn)營和正式運(yùn)營階段，主要是項目建成投產(chǎn)后，在項目的運(yùn)營和維護(hù)過程中，由于技術(shù)、能源和原材料供應(yīng)、生產(chǎn)經(jīng)營管理、勞動力狀況以及市場等因素引起的風(fēng)險的總稱。

三、新常態(tài)下PPP項目的風(fēng)險控制對策

（一）風(fēng)險回避

風(fēng)險回避是指在完成項目風(fēng)險分析與評價后，如果發(fā)現(xiàn)項目風(fēng)險發(fā)生的概率很高，而且可能的損失也很大，又沒有其他有效的對策來降低風(fēng)險時，應(yīng)采取放棄項目、放棄原有計劃或改變目標(biāo)等方法，使其不發(fā)生或不再發(fā)展，從而避免可能發(fā)生的潛在損失。比如，某 PPP 項目的可行性研究報告表明，雖然從凈現(xiàn)值、內(nèi)部收益率指標(biāo)看是可行的，但敏感性分析的解困是對投資、產(chǎn)品價格、經(jīng)營成本均很敏感，這意味著該項目的風(fēng)險很大，因而決定不投資建造該工程。在面臨災(zāi)難性風(fēng)險時，采取回避風(fēng)險的方式處置風(fēng)險是比較有效的。但是同時，放棄承擔(dān)風(fēng)險也就意味著放棄某些機(jī)會。因此，某些情況下的風(fēng)險回避是一種消極的風(fēng)險處理方法。

（二）風(fēng)險自留

風(fēng)險自留是指項目風(fēng)險保留在風(fēng)險管理主體內(nèi)部，通過采取內(nèi)部控制措施來化解風(fēng)險或者對這些保留下來的項目風(fēng)險不采取任何措施。風(fēng)險自留與其他風(fēng)險對策的根本區(qū)別在于：它不改變項目風(fēng)險的客觀性質(zhì)，也就是既不改變項目風(fēng)險的發(fā)生概率，也不改變項目潛在損失的嚴(yán)重性

（三）風(fēng)險控制

1、拓寬融資渠道，降低融資風(fēng)險和項目風(fēng)險

PPP 項目資金投入量較大，首先面臨的是項目自有資本金的資金缺口，靈活借助基金、信托等融資工具，拓寬股權(quán)融資渠道，降低項目資本金融資風(fēng)險。投資人應(yīng)充分利用現(xiàn)行 PPP 項目融資政策，設(shè)法取得與項目投資周期期限更匹配、利率更優(yōu)惠、擔(dān)保要求更寬松的融資資金，在重點建設(shè)項目上積極爭取國開行的政策性貸款，條件允許的情況下積極尋求利率優(yōu)惠的國外貸款支持。投資人還應(yīng)充分了解各類創(chuàng)新融資工具的特點和發(fā)行條件，通過不同融資工具的有效組合，降低融資風(fēng)險和融資成本。比如，針對分期投資建設(shè)運(yùn)營的項目，項目在建期間可以通過項目收益?zhèn)ㄆ睋?jù)）進(jìn)行融資，項目建成后則可以通過資產(chǎn)證券化方式融資。

2、結(jié)合金融機(jī)構(gòu)意見，合理確定合作模式

對社會資本來講，PPP 項目資金來源應(yīng)作為決策前的重點安排，而金融機(jī)構(gòu)的具體要求又關(guān)系到社會資本與政府的 PPP 具體合作方案，因此，金融機(jī)構(gòu)及早介入極有必要。對于金融機(jī)構(gòu)要求的擔(dān)保、支持函件若是需要政府協(xié)助的，應(yīng)當(dāng)及時向政府提出要求，及時落實到特許權(quán)協(xié)議及相關(guān)協(xié)議文件中。

3、設(shè)法通過項目收益權(quán)進(jìn)行質(zhì)押融資

擔(dān)保是項目融資非常重要的環(huán)節(jié)，但實踐中，很多社會資本尤其是工程企業(yè)往往忽視資產(chǎn)的積累，自身資產(chǎn)狀況滿足不了金融機(jī)構(gòu)的要求，這種情況下可能就會依賴政府和項目尋求擔(dān)保支持。就政府提供的支持而言，過去較常見的是未來土地出讓收益和融資平臺擔(dān)保，根據(jù)發(fā)改委企業(yè)債新政，未來土地出讓收益不能作為發(fā)行企業(yè)債的償債保障措施。而融資平臺的信用隨著其融資職能的逐步剝離，沒有政府隱性擔(dān)保的融資平臺實際擔(dān)保能力可想而知。鑒于此，PPP 項目中，社會資本應(yīng)當(dāng)及時與金融機(jī)構(gòu)溝通，取得項目收益權(quán)的相關(guān)審批證明文件，以便辦理質(zhì)押融資。

4、做好應(yīng)急計劃

應(yīng)急計劃就是事先準(zhǔn)備好若干種替代計劃方案，當(dāng)遇到某些風(fēng)險事件時，能夠根據(jù)應(yīng)急預(yù)案對項目原有計劃的范圍和內(nèi)容做出及時的調(diào)整，使中斷的項目能夠盡快全面恢復(fù)，并減少進(jìn)一步的損失，使其影響程度減到最小。應(yīng)急計劃不僅要制定所要采取的相應(yīng)措施，而且要規(guī)定不同工作部門相應(yīng)的職責(zé)，應(yīng)急計劃包括的內(nèi)容有：調(diào)整整個項目的實施進(jìn)度計劃、材料與設(shè)備的采購計劃、供應(yīng)計劃；全面審查可使用的資金情況；準(zhǔn)備保險索賠依據(jù)；確定保險索賠的額度；起草保險索賠報告；必要時需調(diào)整籌資計劃等。

結(jié)語

綜上，只有積極創(chuàng)新融資方式，拓寬融資渠道，才能有效控制 PPP 項目融資風(fēng)險，讓企業(yè)在 PPP 熱潮中真正掘得屬于自身的那桶金。

參考文獻(xiàn)：

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