PPP模式在政府公共服務(wù)中的應(yīng)用

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南京中歡節(jié)能材料有限公司 南京蘇夏工程設(shè)計有限公司全資子公司 江蘇南京 210036

摘要：在謀求轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式、化解地方政府債務(wù)的大背景下，2014年以來國家陸續(xù)出臺系列政策文件，大力推廣政府與社會資本合作（PPP）模式。PPP模式有利于緩解財政支出壓力、為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成可持續(xù)的資金投入機制，同時有利于提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率，發(fā)展空間廣闊。本文結(jié)合具體項目從理論和實踐兩個層面論述。

關(guān)鍵詞：PPP模式；政府供給效率；基礎(chǔ)建設(shè)

一、前言

PPP項目從無到有的過程，PPP項目有兩種常見發(fā)起方式：應(yīng)標(biāo)式和自提式。

應(yīng)標(biāo)式是指政府發(fā)布公告通過競爭性方式公開招選PPP項目特許經(jīng)營商，有意向參與且符合資格條件的社會資本方可以報名和參加投資競爭。

自提式又稱民間自提，民間自提是基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目初始發(fā)起的另一種方式。一般而言包括三種情形：（1）沒有被邀請投標(biāo)的提議；（2）可能不在政府預(yù)算或政策框架范圍內(nèi)；（3）項目需求及目標(biāo)尚未被有效識別。

項目準(zhǔn)備階段主要工作包括項目PPP運作模式的選擇和項目交易結(jié)構(gòu)的設(shè)計，和/或核心邊界條件的設(shè)計。項目準(zhǔn)備階段是否需要確定項目核心邊界條件的設(shè)計，取決于社會資本方的甄選方式。一般而言，采用公開招標(biāo)方式甄選社會資本方的PPP項目，政府需在準(zhǔn)備階段全面、詳細(xì)的確定核心邊界條件；而采用競爭性談判程序甄選社會資本方的PPP項目，具體邊界條件則通常在項目談判環(huán)節(jié)進行詳細(xì)設(shè)計。

二、PPP運作模式

通過決策樹來判定PPP項目的具體運作模式，見圖1。

圖1 PPP運作模式的判定

根據(jù)上述的判定流程，廣州市建設(shè)委員會在對比該項目的特點以及不同PPP模式的適用范圍后，決定采用BOT運作模式，這也是大多數(shù)新建水務(wù)設(shè)施采用的模式。

2、項目交易結(jié)構(gòu)的設(shè)計

根據(jù)PPP項目投資融資結(jié)構(gòu)和合同結(jié)構(gòu)的一般安排，此項目交易結(jié)構(gòu)：

（1）投融資結(jié)構(gòu)

①融資安排：項目公司初始投資主要由政府方授權(quán)單位和外商按持股比例共同出資和項目融資兩部分組成，其中大部分來自商業(yè)銀行的項目抵押貸款。

②投資安排：項目公司獲得污水處理廠的特許經(jīng)營權(quán)，負(fù)責(zé)西朗污水處理廠、截污干管及沿線4個泵站的投資、建設(shè)、運營和維護。

③付費機制：由于污水處理項目是不能直接向終端用戶提供服務(wù)的終端型基礎(chǔ)設(shè)施項目，所以采用政府付費方式。政府方向項目公司提供污水，項目公司向市方提供污水處理服務(wù)，政府方接受經(jīng)處理過的污水并向合作公司支付污水處理服務(wù)費。

（2）合同結(jié)構(gòu)

項目主要包括以下幾種合同：a.廣州市建委代表政府與項目公司簽訂具有特許經(jīng)營性質(zhì)的污水處理服務(wù)合同；b.項目公司與投資者簽訂的股權(quán)投資合同；c.項目公司與銀行簽訂的項目抵押貸款合同；d.項目公司與EPC總承包商簽訂的總承包商合同（EPC合同）；e.項目公司與運營商簽訂的營運和維護合同（OM合同）。

（3）監(jiān)管結(jié)構(gòu)

政府部門監(jiān)管：由廣州市建設(shè)委員會作為簽約主體依據(jù)污水處理服務(wù)合同對項目公司實施合同監(jiān)管；市政局排水處及廣州污水處理有限公司對項目進行行業(yè)監(jiān)管；省、市環(huán)保局對項目建設(shè)經(jīng)營給環(huán)境帶來的影響進行環(huán)境監(jiān)管。

金融機構(gòu)監(jiān)管：貸款人就項目資金使用及還款進度進行監(jiān)管。

三、設(shè)定交易邊界

PPP項目的交易邊界一般包括特許經(jīng)營期限與內(nèi)容、付費及補貼機制、定價機制等。

（1）特許經(jīng)營期限與內(nèi)容

美國泰科亞洲投資有限公司獲得西朗污水處理廠17年的特許經(jīng)營權(quán)，合作期結(jié)束后將全部資產(chǎn)無償轉(zhuǎn)讓給中方所有。

（2）付費及補貼機制

《污水處理服務(wù)合同》規(guī)定，政府方向項目公司提供污水，項目公司向政府方提供符合合同規(guī)定或環(huán)保部門規(guī)定的出水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的污水處理服務(wù)，政府方接受經(jīng)處理過的污水并向合作公司支付服務(wù)費。

（3）定價機制

項目公司與政府方根據(jù)項目的建設(shè)和經(jīng)營成本、合理的利潤等因素，有理、有據(jù)地確定服務(wù)費價格，以使合作公司在正常的營運情況下，能通過收取服務(wù)費來收回項目的成本并獲得合理的利潤。

政府方償還項目投資從項目建成投產(chǎn)開始，因此西朗項目自建成投入啟用日起，每個公歷月的服務(wù)費按以下公式計算：

服務(wù)費P=P1×當(dāng)月天數(shù)+P2×當(dāng)月基本處理量+服務(wù)費調(diào)整P3

公式中各組成因子的計算如下：

①P1以人民幣/天為單位，按下列公式計算：

P1=P1.1×掛牌匯率+P1.2 其中：

（美元/天）

（人民幣/天）

①P2以人民幣/立方米為單位，按下列公式計算：

其中：

在基建運營的試運行期內(nèi)，項目公司與政府方達成服務(wù)費調(diào)整為零，污水處理服務(wù)利潤為零，則：

服務(wù)費P=P1×當(dāng)月天數(shù)+P2×當(dāng)月基本處理量

服務(wù)費調(diào)整P3指在項目運營過程中當(dāng)實際進水和/或出水水質(zhì)和標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)不符時，或當(dāng)實際進水量和基本處理量不符時，對服務(wù)費進行的調(diào)整。增加的費用按下列公式計算：

P3=水量調(diào)整+進水水質(zhì)調(diào)整-出水水質(zhì)調(diào)整

四、項目的實施

（一）項目公司設(shè)立

廣州隧道開發(fā)公司與美國萊姆納國際有限公司于1993年3月6日簽訂了協(xié)議書，在可行性研究獲準(zhǔn)通過后，在中國組建了廣州萊姆納西朗污水處理建設(shè)管理有限公司。

（二）項目融資

項目總投資除注冊資本3.33億元人民幣外，其它資金均通過項目融資