我國跨界流域生態補償的現狀及優化策略

【摘要】本文擬從這個目的出發，首先分析了跨界流域生態補償制度建設的背景，明確了流域生態補償及其機制的定義。在此基礎上，分析了我國跨界流域生態補償制度的現狀，同時指出我國跨界流域生態補償制度存在的問題與不足。最后，提出自己的看法，期望可以為我國跨界流域生態保護問題提供有益的參考。

【關鍵詞】跨界；流域；生態補償；制度

1、跨界流域生態補償

1.1 跨界流域生態補償的產生背景

為督促地方政府治理水污染，我國建立了水環境保護目標責任制和考核評價制度，并將水環境保護目標的完成情況作為對地方政府及其負責人考核評價的內容。

理順流域上下游間的生態關系和利益關系，加快上游地區經濟社會發展并有效保護流域上游的生態環境，需要下游受益區和上級政府來幫助流域上游區分擔生態建設的重任。

1.2 跨界流域生態補償的內涵

在跨界流域生態補償中，提供補償的主體應是下游受益地的地方政府，因為地方政府是受益人群的集體代表；而接受補償的主體應是代表上游居民和企業利益的地方政府。由此決定了流域生態補償金絕不能用于地方政府的財政開支，也不得用于平衡財力，而應用于流域水污染防治和彌補上游地區居民、企業所受到的財產損失及喪失的發展機會等。

2、跨界流域生態補償實施中面臨的問題

目前跨界流域生態補償機制已初步建立，從各地試點情況看，該政策對流域水環境治理的激勵效果明顯。但是，隨著該制度的實施，也逐漸出現了跨界流域生態補償機制缺乏長效性、補償資金不足、補償實施中未賦予地方政府相應的權限與責任、補償機制實施中對區域合作未予以足夠重視等一系列實際問題。

3、跨界流域生態補償的具體建議與實施方案

3.1 跨界流域生態補償的具體建議

3.1.1 科學評估省外的經驗和教訓

鑒于跨界流域生態環境的重要性和脆弱性，需要盡快啟動跨界流域生態補償工作并爭取申報國家的生態補償試點項目。因此，借鑒已實際開展跨界流域生態補償試點工作的省份的成功經驗和面臨的問題，對于其他省啟動和實施跨界流域生態補償機制將有所助益。

3.1.2 中央及各省政府引導，下級地方政府實踐，共同推動跨界流域生態補償機制的建立健全

中央、省及下級地方政府通力合作，各負其責，共同推動，使跨界流域生態補償機制有效地建立起來。其次，充分汲取和推廣國外流域綜合管理的成功經驗，結合跨界流域生態補償試點工作，提高生態補償的公眾參與度。特別是在目前上級政府推動的方案設計下，一定要注意確保鄉鎮政府及村民委員會的參與，如此才能實現跨界流域生態補償機制的順利運行。

3.1.3 跨界流域生態補償概念應具體化，注重政府手段和市場手段的配合

鑒于跨界流域生態補償機制概念較為宏觀，在制定生態補償措施時，應具體化概念，提高可操作性，區分與其他常規已有措施的異同，避免使其成為空洞化的口號或宣傳工具，以致被地方政府訴之高閣。在補償方式上，應以政府補償為主。政府補償方式包括財政轉移支付、差異性的區域政策和生態保護項目實施，其中流域上下游政府之間的橫向財政轉移支付應受到重視。同時，也要逐步考慮市場手段的引入

3.1.4 重視科學在解決技術層面問題上的作用

應重視科學在跨界流域生態補償機制建立中的作用，尤其需要科學地評估跨界水污染產生原因，以確定流域生態補償政策開展的優先秩序。另外，從部分省份試點情況看，一般都是采用交界斷面水質作為跨界流域生態補償標準的建立依據。鑒于河流水系的復雜性，出入境支流交錯的情況，在實踐中，應注意處理好僅以干流交界斷面分析的不足。

3.2 跨界流域生態補償的實施方案

3.2.1 確定補償模式

為落實地方政府對轄區內水環境質量負責的法律責任，應積極推進跨界流域生態補償制度。以跨設區的流域為例，由各省有關部門按照規定設立行政交界控制斷面和水質目標，上游設區的市出境水質超過控制斷面水質目標的，由上游設區的市及所轄縣（市）政府根據責任對下游設區的市予以資金補償；上游設區斷面水質超過控制斷面水質目標的，由上游設區的市及所轄縣（市）政府根據責任向省級財政繳納補償資金。

3.2.2 科學設置河流交接斷面和入湖斷面

根據事先確定的主要河道，設置河流交接斷面和入湖斷面。各斷面建設水質自動監測站，實行水質同步監測。同時，各斷面應明確上下游水質交接目標，確定責任主體和責任，以便于跨界流域生態補償工作的推廣實施。

3.2.3 確定生態補償資金計算方法

如江蘇省太湖流域污染補償計算方法為：單因子補償資金=（斷面水質指標-斷面水質補償目標值）×月斷面水量×補償標準，斷面補償資金為各單因子補償資金之和。

3.2.4 確定斷面水質指標及水質監測機關

省政府和設區的市政府應根據地方性法規的要求及流域具體情況，制定跨設區的市、縣（市）河流交接斷面水質指標，并向社會公告。在監測機關確定上，一般情況下，應由河流交接斷面下游的地方政府環保部門所屬環境監測機構進行監測。如相鄰地方政府的環保部門一方或者多方對水質監測結果有異議的，可以在收到監測結果后及時向共同的上一級政府環保部門或者直接向省政府環保部門申請復核。同時，環保部門還應當定期向社會公布河流交接斷面的水質狀況。

3.2.5 確定生態補償資金的交付

可由省環保部門會同省財政廳按季度核算、匯總各斷面補償金額，依據設區的市政府報送的分攤意見，通知相關設區的市、縣（市）政府自收到通知后及時向省財政繳納補償資金，再由省財政直接轉撥受償的地方政府財政。逾期不繳納的，由省財政廳負責催繳，仍不按規定繳納的，由省財政在年度結算時，直接從其財政予以劃扣。

3.2.6 確定生態補償資金使用方向

生態補償金一部分用于跨界流域水污染治理工作，一部分用于獎勵工作力度大、水質改善明顯的地方政府。

4、結論

目前試點實施的跨界流域生態補償機制，之所以出現上游積極性高，四處奔走呼吁，而下游則被動、回避的現象，原因就在于中央或省政府財政轉移支付力度較小，上游政府為彌補其投入的環保成本，只得將目光投向下游政府，希望由下游地區補償上游地區為保護流域水資源所投入的資金。然而，根據憲法，地方各級政府雖應服從國務院的統一領導，但作為地方各級國家權力機關的執行機關，地方各級政府要對產生它的地方各級人大負責并報告工作，而地方各級人大則以直接（縣和縣以下）或間接（縣以上）的方式向當地選民負責，這種地方問責制使地方各級政府權力的行使具有明顯的地方性。受此影響，下游政府為實現地方利益的最大化，自然不愿主動推進跨界流域生態補償機制的建立。這就需要中央及省政府通過相關的經濟補助及政策扶持以推動跨界流域生態補償的開展，并增強地方政府之間的跨域合作。