新時期航運市場監管思路

謝 燮 交通運輸部水運科學研究院研究員、經濟學博士

航運市場是一個相對開放的市場，相應的市場主體既包括國內外的船公司，也包括國有和民營的船公司，還涉及諸多航運細分門類，并對我國對外貿易產生直接影響。因此，構建高效、有力的監管手段和機制具有重要意義。

航運市場領域仍然面臨突出問題

我國航運市場總體運行良好，但也隨著市場環境的變化產生了諸多問題，這在航運領域和港口領域都有所體現。在航運領域，航運聯盟涉嫌壟斷、部分航線負運價、海運附加費以及惡性競爭等問題，雖經多年整治仍然時有發生。航運聯盟分分合合，哪些聯盟需要被禁止？哪些聯盟應該予以通過？相關的法律法規是否能夠支撐？不同國家對航運聯盟的監管是否具有行動的一致性和有效性？這些在航運市場層出不窮的航運聯盟不斷考驗著政府的監管能力和監管藝術。

部分航線長期以來的負運價已經成為了行業潛規則和行業慣例，業內人士將其作為特定環境下形成的商業模式而習以為常，甚至完全意識不到其中存在的問題，隨波逐流是大多數公司的想法，每一個想改變的企業都可能面對現實的無奈，因為維護潛規則的暗流太過強大。海運附加費項目繁雜，隨時變化，甚至出現了附加費高于運費的情況，對客戶造成了很大的困惑，也因此降低了海運服務水平。這樣的服務價格構成大概在經濟社會中是絕無僅有的事情，很難在市場中看到有哪種服務向客戶要幾十種附加費，這樣奇葩的行業慣例長期得以盛行，原因何在？真的是因為航運業的特殊性所以有理由這樣任性嗎？

航運領域的惡性競爭在這輪市場的低迷期尤其突出，惡性競爭的結果是降低了服務水平，同時還可能造成安全隱患。從港口領域來看，存在著進入壁壘和強制服務等突出問題。進入壁壘就是限定部分服務必須由某個特定的港口企業或者其所指定的企業來提供，這剝奪了相關企業的選擇權。強制服務就是港口為企業提供無可選擇的服務或者過度的服務，比如拖輪（大馬力拖小船）、理貨（簡單服務高收費）和代理（強制代理）等。這些長期以來存在的問題一直沒能得到解決是不是因為港口下放地方產生的負效應？是不是地方政府為了促進地方的發展而對當地的港口企業“睜一只眼閉一只眼”？

政府強化市場監管沒有資源和路徑

國家簡政放權制度不斷推進，在航運領域也有諸多事項放開或者下放到地方。傳統通過嚴格審批的方式來管理航運市場的模式不再有效，市場開放后也需要對不同市場主體的市場行為進行規范。2014年政府工作報告指出：“加強事中事后監管。堅持放管并重，建立縱橫聯動協同管理機制，實現責任和權力同步下放、放活和監管同步到位”。對于政府與企業的關系，放的是企業進入市場的準入門檻，即企業的注冊資金、經營領域、雇員和辦公場所等要適度放寬，以增強市場的活力和競爭力；而加強的是事中事后的監管，即企業經營中的誠信、守法、責任等規范經營。這樣，才能保證更規范的企業經營、更公平的競爭規制、更良好的市場秩序、更活躍的市場經濟。“放權”與“監管”體現了本次改革的價值取向和路徑方法，二者的關系如同一個硬幣的兩面，相互依存、相互影響。調動人的積極性、主動性、創造性，激發市場和社會活力，需要政府向市場和社會“放權”；為了營造公平穩定的社會環境，維護市場秩序，又需要政府加強“監管”。“放權”對政府的管理水平提出了更高要求，加強事中事后“監管”比事前審批要難得多。通過“放權”，激活市場活力，增強社會發展內生動力，構建有限政府；通過“監管”，規范市場秩序，維護社會穩定，構建法治政府。行政管理體系的變革，需要在航運領域進行拓展，相關的體制機制需要構建。

從體制上來講，過往依托上海航運交易所開展的運價備案以及非常態化的突擊檢查的監管模式具有一定效果，但還沒有產生真正的實效。運價備案并不能杜絕企業上報一個不真實的價格，相關的突擊檢查也會因為監管的臨時性而未能產生長效。而要產生真正的長效需要相關監管資源的匹配。隨著政府簡政放權的不斷推進，港航行政事業性收費逐步縮減，強化航運市場監管缺乏經費來源和人員保障。在當前簡政放權的大背景下，成立獨立的航運監管機構存在困難，諸多行業都成立相應的市場監管機構也不現實。上海方面提出了依托上海航運交易所提供技術支撐、成立獨立的航運市場監管機構的方案，體現在上海在推進自貿區航運市場監管方面的主動作為，但由于與現今的大政方針不一致而未能實現。試圖借鑒美國FMC的監管體制在中國當前的行政背景下難以實現，試圖建立以貨代為主體對市場運價進行審計的“審計制”也需要構建一套新的體系，在當前的行政環境下也不具有可操作性。未來，行政事業性收費的不斷縮減使得行業監管面臨人員和經費的雙重困境，在原有基礎上進行修修補補難以應對環境的巨大變化，只有市場監管領域的模式創新才有可能走出這樣的困境。從機制上來看，航運市場監管與工商部門的綜合市場監管部門的聯動和常態化機制沒有構建，航運反不正當競爭和反壟斷領域的工作也沒能與商務部和發改委形成常態化的機制，這些問題都制約了健康航運市場的形成。當前，亟需在相關領域進行變革，優化市場監管模式，進而構建公平公正的航運市場。

構建多元化的市場監管體系

2014年2月17日，習近平在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班開班式上發表重要講話，強調完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。行政審批，是一種帶有明顯事前監管特征的“門檻式”監管。而在簡政放權的大背景下，減少和取消行政審批事項的趨勢仍將持續。審批門檻降低了，正常的市場秩序、規范運營和人民群眾的合法權益也要有效保障，這就要求政府改進工作方式，加強事中事后監管，避免管理缺位，防止“一放就亂”。 進一步簡政放權，深化行政審批制度改革是十八屆三中全會《決定》中的重要部署。深化行政審批制度改革等相關改革措施密集推出，激發了市場活力、發展動力和社會創造力。但權力的“下放”與市場的“監管”之間如何銜接？改革之后的市場監管主體職責如何界定？簡政放權與市場監管如何更好地統一起來真正為市場主體提供健康安全的市場環境？

總體來看，航運市場的監管，需要建立多元化的市場監管體系。政府一方面要構建公平公正的市場，另一方面要建立誠信體系；企業在政府構建的良好環境下天生具有維護品牌價值和誠信經營的動力；第三方機構發揮各自作用，在行業自律、商業模式的構建和政策建言方面起到居間作用。

政府在市場監管中的作為。未來的航運市場監管，不是通過增加機構和人員進行高壓無縫監管，而是通過創新模式提高監管實效。一是要構建公平公正的市場。對各種所有制企業一視同仁，同樣的規則和制度讓在市場中生存的所有企業沒有投機的可能，并堅定其只有提升競爭力才能在市場中勝出的決心。這樣的制度不會“劣幣驅逐良幣”，這樣的制度才能鼓勵企業“心存高遠”而不是“賺一票走人”。對企業沒有隱形的壁壘，要素價格也不會因為企業所有制的不同而不同，行業主管部門和地方政府所出臺的政策也不會僅僅對國有企業“青眼有加”或者“暗通款曲”。當然，公平公正的市場規則具有歷史性，會隨著時代的變化而發生變化。在當前市場條件下，嚴格隔離國內市場與遠洋市場確有必要性，因為這兩個市場稅收強度完全不對等，打通這兩個市場對國內市場的從業者是不公平的。二是建立誠信體系。當前在交通領域的信用體系建設是在國家“信用中國”的總體框架下推動“信用交通”的行業信用體系建設。2015年5月交通運輸部政研室發布《交通運輸部關于加強交通運輸行業信用體系建設的若干意見》（政研發﹝2015﹞75號）。交通信用體系的建設應當是政府主導和社會共建，行業主管部門要充分發揮在制度設計、標準制定和實施、監督使用中的作用，而社會力量廣泛參與信息系統建設和第三方評價也應當放在重要的位置。同時，還要打通行業信用體系建設與社會信用體系建設的連接，讓曾經的信息孤島互聯互通，從而使得行業內的違規企業在社會上無法遁形、寸步難行。航交所、協會和科研機構都可以參與到第三方評價當中，對誠信表現良好的企業予以表彰和獎勵，對誠信表現差的企業進行公示并納入到黑名單中，從而引導企業誠信經營。不能成立獨立的航運市場監管機構，也應積極探索與綜合性的市場監管機構形成常態的工作機制，使行業主管部門的調查權與反壟斷部門、反不正當競爭部門的執法權對接。目前，行業主管部門正在與國家發展改革委制定港口價格體系監管的辦法。

企業行為。企業作為市場行為主體，其行為依賴外部環境。好的市場環境能夠使得惡的企業從善，而壞的市場環境能夠讓好的企業也隨波逐流。企業自身具有維護其品牌價值的天然動力，只需要適當的環境去激發。當前的航運市場，失信行為比比皆是，誠信就變成了稀缺性資源，市場中的誠信行為因而顯得彌足珍貴。低迷市場下航運企業都在尋找盈利的突破口和創新的方向，而以“誠信”為突破口重構企業與客戶的關系，也不失為一條好的路徑，江蘇金馬運業有限公司是走在最前列的踐行者。該公司創建于2002年，是一家主要經營內河和沿海貨運、貨代、船舶管理、船舶保險以及燃油供應等業務的民營企業，在靖江市、泰州市、江蘇省乃至國家層面獲得了諸多誠信經營的獎項，2016年4月被中國管理科學研究院誠信評價研究中心等單位聯合評委“十二五”中國誠信經營與服務示范單位，董事長兼總經理江宗金2015年5月被中國交通運輸管理協會評為“誠信贏響交通人物”，2016年4月被中國管理科學研究院誠信評價研究中心評為“中國商界誠信領袖”和“中國企業家誠信宣傳大使”。2007年，因為為一艘船舶抵押貸款做了擔保，其后這條船由于經營問題不能償還銀行貸款及利息，金馬運業公司因連帶責任被銀行凍結600萬元，為堅守誠信，已支付銀行利息800余萬元，至今還沒有結案。多年的誠實守信讓其贏得了社會、客戶、員工的信任。2015年，《中國水運報》、《江蘇經濟報》、《泰州商界雜志》和《靖江日報》都作了專題報道。本著“誠信務實，開拓創新，追求卓越，與時俱進”的企業精神，江蘇金馬運業有限公司在市場極為低迷的環境下取得了不俗的成績，2015年實現營業收入5.53億元，利稅5052萬元。隨著金馬運航運大數據網絡平臺上線，一個“誠信為本”和創新驅動的新型企業將成為行業發展的標桿。行業需要正能量，時代呼喚正能量，因為有這樣的公司探索前行，就一定有更多的公司踐行“誠信為本”的理念，航運市場就一定會走出低谷，迎來更好的明天。

第三方機構的作為。強化市場監管需要摒棄過去增加監管人員和經費的老路，新的環境也不可能有這樣的條件，而第三方力量將在此過程中發揮重要作用。第三方力量包括行業協會、航交所、科研機構以及新型智庫，形成新型航運市場監管機制。行業協會首先要起到縱向溝通和橫向協調的作用，使得行業政策能夠在行業內得以宣貫實施，行業的呼聲也可以通過協會向行業專管部門反映，同時協調行業內企業的行為和行動；其次，行業協會要起到利益聚合與表達的作用，利益聚合指的是行業協會能夠把行業內的普遍性和共性問題集中起來向行業主管部門以及行業所服務的客戶傳達，從而形成行業的統一聲音而不僅僅是個別企業建立在自身私利基礎上的意見；第三，行業協會要建立行業的規則并起到行業自律的作用，規則主要是行業的服務標準和行業的良性競爭規則，從而確立行業規則的界限和范圍，違反相關規則用行規對相關企業進行處罰，這種處罰可能是公示，也可能是踢出市場，這樣就形成了行業自律的基礎框架。航交所要建立為企業服務的新模式，該模式具備較強的服務范圍和產業鏈上下游覆蓋范圍，這一方面可以通過航交所所設定的資信門檻讓有服務能力的企業進入到其體系中，另一方面也可以通過服務企業形成航運市場運行的大數據，這些數據有助于準確了解行業的真實運行狀態，為行業主管部門出臺相關的政策提供比以往更為準確的分析來源。研究機構和智庫通過這些數據基礎可以進行深入挖掘，進而將其成果應用到政府決策支持體系中，為航運市場監管的健康發展提供更具有現實基礎的決策咨詢。