人大質詢權的實踐與思考

許美群

質詢權是憲法和法律賦予人大的重要監督職權。黨的十八屆三中全會指出，“完善人大工作機制……通過詢問、質詢、特定問題調查、備案審查等積極回應社會關切。”質詢制度作為人大監督“一府兩院”的重要舉措和實現國家民主法治的有力保障，再次受到社會的廣泛關注。然而在實踐中，由于政治體制和社會環境等多方面原因，質詢權在各級人大未能得到很好行使，多處于“閑置”狀態。因此，加強對人大質詢權的實踐與探索，對于完善人大監督體制，具有重大的理論價值和現實意義。本文結合廣東省地方各級人大及其常委會開展質詢的相關實踐，淺談點滴認識與體會。

一、質詢權概述

質詢制度起源于英國，是基于議會制人民主權、分權制衡、有限政府、腐敗治理等一系列權力制約與監督理論的基礎上而誕生，經歷了三百多年的實踐與發展，質詢制度已成為了代議制議會監督制度的一個重要組成部分，時至今日，世界各國大多在憲法中明文規定建立質詢制度。從各國議會行使質詢權的實踐看，質詢監督也成為大多數西方國家議會或議員監督政府的重要手段。我國人大質詢制度作為人民代表大會制度的重要組成部分，是在中國特有的社會背景和歷史條件下對議會質詢監督制度的發展和運用，并且隨著人民代表大會制度與時俱進而不斷探索與完善。人大質詢制度發端于1954年憲法，雖然因缺乏相應的程序保障而未能付諸實踐，但質詢制度以憲法法律文本形式得以確立。1975年憲法由于特殊時代背景，質詢制度被取消。1978年憲法恢復了質詢制度，但實踐中未能發揮質詢實效。1982年憲法規定全國人大及其常委會有權對國務院及各部委進行質詢，且受質詢的機關必須負責答復。隨后，1986年修訂的地方組織法、1987年通過的《全國人大常委會議事規則》和1992年通過的代表法，進一步授權地方各級人大及其常委會可以對相應的各級“一府兩院”提出質詢。2007年實施的監督法第一次專章對各級人大常委會質詢案的提出和處理作出詳細規定[1]。

由憲法和法律可知，質詢是人大代表或人大常委會組成人員在人代會或常委會會議期間，對本級人民政府及其部門和人民法院、人民檢察院等國家機關提出質問并要求答復的一種監督形式，其提出主體必須是人大代表或常委會組成人員，必須符合法定人數，必須以書面形式提出。質詢具有如下特點：一是法定性。我國憲法和法律等對質詢制度作出了明確規定，可見，人大質詢制度是國家權力機關對“一府兩院”實施監督的法律制度。二是有限性。主要體現在質詢主體的具體規定、質詢時間的限定和質詢內容的范圍限制等。三是強制性。質詢具有直接支配受質詢對象的強制力量，體現一定程度的威懾控制，以保證監督目的的實現，一旦形成質詢案，對質詢對象來說，這種質詢不僅必須答復，而且必須針對質詢的問題和內容回答。雖然我國憲法和法律確立了人大質詢權，各級人大及其常委會做了相關實踐，一些具有影響力的質詢案也相繼出現，在一定程度上糾正了有關國家機關的重大違法失職行為，成了人大監督實踐中的一大亮點。然而，隨著我國社會主義民主法制建設不斷推進，各級人大及其常委會開展質詢監督仍任重道遠。

二、有關質詢實踐與效果

長期以來，廣東省地方各級人大及其常委會根據憲法和法律的規定，依法履職，對行使好質詢權做了相關實踐與探索。

1.關于對廣東省國土廳實施《廣東省城鎮房地產權登記條例》中有關問題的質詢。1994年7月6日，廣東省八屆人大常委會第九次會議審議通過了《廣東省城鎮房地產權登記條例》。《條例》規定，在取得城鎮國有土地使用權的前提下，一幢房屋實行由一個部門登記，發一個房地產權證的新辦法。然而，《條例》實施前夕，省國土廳先后兩次向全省各級國土局發出兩份傳真電報，說“登記條例”與國家法律“不盡一致”，要求“一律依法按現行的土地權屬證程序辦理”，致使《條例》不能如期在全省實施。在省八屆人大常委會第十一次會議上，21名省人大常委會組成人員聯名對省國土廳實施《條例》中有關問題提出質詢。11月16日上午，省國土廳廳長袁征對質詢進行了19分鐘的口頭答復。在審議中，委員們對袁征的答復都表示不滿意。次日，常委會會議通過決議，責成受質詢人在下一次常委會會議上再次作出答復，并要求省政府迅速糾正國土廳的違法行為。11月19日，省政府發出通知指出：國土廳于8月18日和8月31日發出的《情況通報》和《緊急通知》兩份傳真電報，是錯誤的，應按省人大常委會《決議》的要求，立即撤銷，并堅決貫徹執行省人大常委會通過的《廣東省城鎮房地產權登記條例》。隨即，省國土廳撤銷了下發的兩份電傳電報[2]。

2.關于對四會市在北江邊建電鍍城事件處理不當的質詢。2000年1月22日，在廣東省九屆人大三次會議上，佛山市25名代表聯名向大會秘書處議案組提交了《對四會市在北江邊建電鍍城事件處理不當》的質詢案，要求省環保局作答復。質詢案中稱：四會市（屬廣東肇慶市）在北江邊建電鍍城沒有進行環境影響評估，未經批準之前就私下接受18家電鍍廠進駐建設是違法的。省環保局從1999年8月份就知曉此事而遲遲不作處理，使事件發展越加嚴重。最近，電鍍城有8家電鍍廠建成投產，發生了7家電鍍廠廢水未經處理而通過地下管道直接排入北江的嚴重事件。省環保局雖然多次到四會市作調查，但一直沒有到下游征詢意見，沒有進行依法行政。經大會批準，1月25日上午，由省環保局負責人到佛山代表團口頭答復代表的質詢。代表們對于省環保局所作的口頭答復，經表決為“滿意”5票，“不滿意”23票，答復沒有通過。根據代表法的規定，提出質詢案的代表半數以上對答復不滿意的，可以要求受質詢機關再接受質詢。1月26日，省環保局再次接受佛山市20多名省人大代表的質詢，代表對質詢結果仍然不滿意。最后，代表聯名向大會主席團提出建議撤銷接受質詢的省環保局副局長的職務[3]。省九屆人大三次會議結束兩天后，成立由省政府有關部門和南江工業園電鍍企業建設所涉及的肇慶、佛山、四會市的有關人員組成的聯合調查組，本著尊重科學、依法辦事的態度，實事求是地處理人大代表提出的電鍍企業建設與環保的問題，給省人大代表及全省關心此事的群眾一個滿意的答復。

3.關于古元藝術館為何建設緩慢的質詢。2003年2月19日，在珠海市五屆人大六次會議上，市人大代表霍曉光等11位代表聯名向大會提出“關于辦理人大有關議案進展情況的質詢案”，要求市政府作出答復。人大代表以質詢案的形式對市政府工作進行監督，這在珠海市人大史上還是第一次。早在1998年的市四屆人大六次會議通過《關于做好文物保護工作的議案》，議案中提出要建設古元藝術館以紀念珠海籍的版畫、水彩畫家古元先生。當年5月21日，市四屆人大常委會第三十次會議也通過了市政府辦理該議案的決定。人大代表們感到不解的是，為什么從1998年到2003年的五六年間，古元藝術館的建設問題一直沒有得到落實？代表在質詢案中指出，古元的藝術作品是我國寶貴的藝術財富，全國乃至聯合國都爭相收藏。古元生前曾多次表示要將其作品送給家鄉人民。對于珠海來說，這是一筆不可多得的藝術瑰寶。代表們想知道：這件從四屆人大就開始辦理的議案，在本屆人大換屆前究竟能否有實質性的進展？經批準，市政府及市發展計劃局、市文化局、市財政局和市國土資源局、市文聯的有關負責人就質詢案的有關問題，向代表們作出解釋和回答。市政府秘書長劉振新在回答代表的質詢時表示，古元藝術館的建設工作已經完成部分籌建工作，并且該項目已經被列入市政府文化基礎設施建設計劃當中，有關的具體問題也在研究當中[4]。

4.關于青溪至九和公路工程問題的質詢。1996年4月9日，在河源市紫金縣十一屆人大四次會議上，17名人大代表聯名提出“關于青溪至九和公路工程問題的質詢案”。原來在1994年紫金縣十一屆人大二次會議上《政府工作報告》中提出了要“完成青溪至九和新開15公里路段的土石方工程”；縣計委關于《紫金縣一九九三年國民經濟和社會發展計劃執行情況與一九九四年計劃草案的報告》中也說要“溝通九和至青溪公路”。會上也一致通過這兩個報告。會后，代表們認真宣傳、貫徹代表大會決議，協助政府開展田路分家等工作，盼望這一公路早日開筑。然而，過了一年這條公路仍沒有動工。于是，在1995年4月縣十一屆人大三次會議上，有11名代表聯名提出“關于加速開通九和至青溪公路問題”的議案，縣政府卻答復“待路線走向確定后，視資金情況，待后安排”。這引起代表們的不滿：為什么縣人民代表大會作了決議的事，拖了兩年沒有動工，還要“待后”安排呢？縣政府“報告”怎么能說了不算？人代會的決議有沒有權威？經大會主席團安排，在縣十一屆人大四次會議期間，主管交通的副縣長和縣公路指揮部領導對質詢案作了答復，表示縣政府一定執行縣人代會的決議，在1996年內一定安排該公路工程動工。提出質詢案的人大代表對縣政府的答復表示滿意[5]。

從實踐看，各級人大及其常委會通過質詢監督，督促“一府兩院”依法行政、公正司法，糾正了一些違法失職行為，保障了人民群眾的合法權益，在一定程度上樹立了人大及其常委會的監督權威。一是保障權力機關的知情權，增強人大監督權威。質詢是一種具有法律效力的知情權實現途徑和方式，具有很強的針對性和時效性。各級人大代表和常委會組成人員代表人民行使監督權開展質詢，獲知“一府兩院”的工作情況和其他必要情況，對所關注的事關改革發展大局和人民群眾普遍關心的問題進行了解并提出意見，要求“一府兩院”對有關問題作出采取相應行動的承諾，并對其跟蹤監督。通過質詢，有效保障權力機關的知情權，增強了權力機關的監督權威，樹立了權力機關在人民群眾中的良好形象。二是督促“一府兩院”改進工作，提高工作水平。人大代表和常委會組成人員開展質詢，了解“一府兩院”公共政策的制定、執行和落實情況，及時發現其工作中存在的問題，提出糾正和預防措施，督促“一府兩院”依法行政、公正司法，不斷改進工作，從而增強公共政策的民主性和科學性。同時，通過質詢，加強了人大代表和常委會組成人員與“一府兩院”之間的雙向溝通和交流，增強“一府兩院”與人民群眾之間的協調性，使“一府兩院”接受人民群眾的評價和考量，促使“一府兩院”工作水平的提高。三是有利于推動社會主義民主法制建設，形成良好社會風氣。全面貫徹實施憲法和法律是社會主義民主法制建設的首要任務和基礎性工作，各級人大及其常委會代表人民行使管理國家事務，對憲法和法律的實施負有特殊的使命。質詢作為人大監督的一項經常性法定權力，其行為本身就是對憲法和有關法律的具體實施。同時，在實踐中，開展質詢既是健全民主制度、豐富民主形式，拓寬民主渠道的重要舉措，也是保障人民知情權、參與權、表達權、建議權和監督權的有效做法。特別是隨著經濟社會的發展，人民民主法制意識不斷增強，全社會參與政治生活的積極性十分高漲，質詢制度的日益完善也為之提供廣闊的舞臺。

三、開展質詢的相關啟示

質詢權是憲法和法律賦予人大代表和常委會組成人員的重要監督職權，質詢制度確立已久，但始終未能成為人大監督的常態，這既有現行法律對質詢的相關規定過于原則、操作性不強的原因，也有各相關部門對質詢的認識不到位等問題。因此，用好質詢權，需要深化對質詢權的認識、進一步完善法律制度、不斷提高人大代表和常委會組成人員的履職素質和能力等，使質詢成為人大監督的常態。

1.用好質詢權，需要解決認識上的問題。質詢是一種較為嚴厲的監督手段，有的人大代表或常委會組成人員存在如果開展質詢有為難被質詢人的思想壓力，往往擔心被指責和“一府兩院”唱“對臺戲”，不支持其工作之嫌而不愿行使質詢權。有的地方領導，也因怕影響團結、弄僵關系，而不愿意讓人大代表和常委會組成人員行使質詢權，進而說服改為提出建議、批評和意見。在實踐中，各級人大的質詢案較少，未“常態化”，加上媒體的過度炒作，公眾的關注，被質詢的機關則往往被先“有罪推定”，視為工作有嚴重的失誤，被質詢人有一定的畏難對立情緒，對如何應詢也缺乏必要的引導和準備。實際上，質詢的基本功能首先就是知情，人大代表和常委會組成人員通過質詢，能夠更有針對性地了解“一府兩院”的理政情況和決策依據等；其次是督促和糾正，即人大代表和常委會組成人員有權利和責任督促和糾正“一府兩院”的不足或過失行為。在質詢過程中，質詢方可就某一問題進行質問，而作為被質詢的一方，則可以通過回答質詢，解釋相關決策的思路、實施過程中遇到的困難，甚至承認某些過失，提出整改措施，從而通過人大代表或者常委會組成人員及媒體向社會公眾宣傳解釋相關決策，得到人民群眾的接受或者諒解，從而在監督與被監督過程中推動“一府兩院”的工作，全面促進依法治理水平的提高。

2.用好質詢權，需要進一步完善法律制度設計。雖然我國憲法和法律已確立了人大質詢制度，但現行法律對質詢案的內容和范圍、提交期限、準備時限、質詢人的發問、被質詢人的答復和辯解等均未作具體而明確的規定，對相關的法律責任也缺乏具體規定。在實際工作中，各地人大多數根據自行制定的議事規則開展質詢，這樣存在實際操作的不一致性。要激活和規范質詢權，需從制度設計層面健全和完善。統一法律關于質詢對象的規定，使憲法和有關法律對質詢制度的規定相銜接；適當降低質詢權的門檻，增加關于質詢范圍、答復時限、法律責任、回避和跟進制度等的規定，進一步完善質詢的程序性規定，尤其要簡化人代會期間質詢案的提出、通過、提交程序等；地方各級人大及其常委會要在法律框架內，通過完善地方性法規、人大常委會議事規則等，建立健全有關質詢方面的規章制度，為質詢權明確方向、規范和規則[6]。使質詢成為人大及其常委會行使監督權的常態方式。

3.用好質詢權，需要進一步提高人大代表和常委會組成人員的履職素質和能力。我國的人大代表是兼職制，目前人大常委會組成人員也多為兼職。在實際工作中，不少人大代表和常委會組成人員由于受制于專業知識和閱歷的局限性以及履職的相關制度保障等，對于提出質詢案“心中無數”，致使質詢權多是處于“閑置”狀態。要激活人大質詢權，需要人大代表和常委會組成人員具備一定的履職素質和能力，明確自身所擔當的責任和使命，積極依法履職，科學合理地行使好質詢權。因此，要把好代表入口關，引入競爭機制，切實把具有較高政治素質、較好群眾觀念、較強履職能力的人選入代表隊伍，并健全代表激勵機制，加快推進代表專職化；要按照職業結構合理化、年齡結構梯次化、知識結構多元化的要求合理配備常委會組成人員[7]；要加強培訓力度，舉辦多種形式的法律法規、政治理論和人大業務培訓，幫助人大代表和常委會組成人員系統學習質詢案的提出要件、形式和程序等專業知識，使其理解質詢權的實質；要深入調查研究，了解人民群眾普遍關心和集中反映的社會熱點焦點問題，提出針對性強、有價值的質詢案。

注釋：

[1]周瑩：《人民代表大會質詢制度研究》，載《中共中央黨校學報》2014年第8期，第74～75頁。

[2]宗一：《維護法律的尊嚴——省人大常委會質詢省國土廳側記》，載《人民之聲》1995年第1期，第4～6頁。

[3]曉嚴：《千百萬人的生命安全豈可兒戲？》，載《人民之聲》2000年第3期，第4～6頁。

[4]人大視野：《珠海：代表首提質詢案》，載《浙江人大》2003年第3期，第45頁。

[5]蔡鐵強：《政府“報告”怎能不算數人大“決議”應該有權威》，載《人民之聲》1996年第6、7期，第59頁。

[6][7]魏殿余：《人大質詢考析》，載《人民代表報》1995年10月23日，第3版。

（作者單位：廣東省人大常委會辦公廳綜合處）