深入實施軍民融合發展戰略推動經濟建設和國防建設融合發展——學習黨的十八屆五中全會精神及“十三五”規劃建議體會

袁 偉　孫艷紅

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深入實施軍民融合發展戰略推動經濟建設和國防建設融合發展——學習黨的十八屆五中全會精神及“十三五”規劃建議體會

袁 偉孫艷紅

內容提要：黨的十八屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，提出了“推動經濟建設和國防建設融合發展”的主張和要求，部署了健全完善軍民融合組織管理體系、工作運行體系和政策制度體系等方面的重點任務及重大舉措。按照《建議》的部署和要求，推進經濟建設與國防建設融合發展，要健全軍民融合發展的組織管理體系、工作運行體系、政策制度體系，制定統籌經濟建設和國防建設專項規劃，深化國防科技工業體制改革、建立國防科技協同創新機制，加快關鍵領域軍民融合發展步伐，打造一批軍民融合創新示范區。

關鍵詞：國防建設 經濟建設 軍民融合 發展戰略 “十三五”規劃

作者：袁偉，軍事科學院軍民融合研究中心研究實習員，少校；孫艷紅，軍事科學院軍民融合研究中心副研究員，空軍大校

黨的十八屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》），為我們黨在“十三五”期間帶領全國人民奪取全面建成小康社會決勝階段的勝利提供了科學理論牽引。《建議》開創性地提出，“推動經濟建設和國防建設融合發展”，重申“堅持發展和安全兼顧、富國和強軍統一，實施軍民融合發展戰略，形成全要素、多領域、高效益的軍民深度融合發展格局”，并部署了健全完善軍民融合組織管理體系、工作運行體系和政策制度體系等方面的重點任務及重大舉措1。《建議》的這些主張和要求，豐富和發展了習近平軍民融合深度發展重大戰略思想，為我們在新形勢下深入實施軍民融合發展戰略，實現經濟建設和國防建設融合發展，提供了實踐路徑和任務抓手。

一、健全軍民融合發展的組織管理體系、工作運行體系、政策制度體系

健全完善我國軍民融合發展的體制機制和政策制度，是有效破解軍地之間自成體系、實現軍地深度融合的關鍵舉措。黨的十八大報告中，就將“體制機制建設”和“法規建設”作為軍民融合式發展的兩項重要內容。2013年3月11日，習近平在出席十二屆全國人大一次會議解放軍代表團全體會議時提出，要“注重從體制機制上解決軍民融合式發展存在的矛盾和問題”。2015年3月12日，習近平進一步強調：“要強化改革創新，著力解決制約軍民融合發展的體制性障礙、結構性矛盾、政策性問題，努力形成統一領導、軍地協調、順暢高效的組織管理體系，國家主導、需求牽引、市場運作相統一的工作運行體系，系統完備、銜接配套、有效激勵的政策制度體系。”2這一系列決策部署，高瞻遠矚、立意深遠，牢牢抓住了軍民融合發展體制機制這個“牛鼻子”。

在組織管理方面，《建議》提出：“建立國家和各省（自治區、直轄市）軍民融合領導機構。”這說明，建立中央和地方各級軍民融合領導機構已被提上議事日程。可以預見，“十三五”期間，結合國家和軍隊深化改革的穩步推進，我國自中央到地方各級人民政府，以及軍隊各級相關部門，將逐步建立起集中統一、權威高效的軍民融合組織管理體系，初步形成分工明確、縱向貫通、橫向協調的職能配系，為各級推動軍民融合深度發展提供科學有力的組織保證。

在工作運行方面，有序推進軍地協調、需求對接、信息互通、資源共享等機制建設。具體來講，將更加重視發揮軍事需求的牽引作用和政府的宏觀調控功能，努力在各層次、各領域、各方面實現軍地雙方需求與供給的統籌協調和綜合平衡；同時，有效運用市場機制和信息化方法手段，發揮市場在資源配置中的決定性作用，不斷提升融合層次水平；結合政府簡政放權和軍工企業深化改革，打破行政管理體制上的剛性約束和利益羈絆，逐步破除“民參軍”和“軍轉民”面臨的瓶頸障礙，激發各方活力，實現軍地互利共贏、健康發展；鼓勵和吸納社會上的多種主體、多元力量、多方資源參與國防建設，實現軍地資源的雙向有序流動，提高國家戰略資源配置的綜合效益。

在政策制度方面，加速構建中國特色軍民融合政策法規體系。2014年10月23日，黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，作出了“加強軍民融合深度發展法治保障”的決策部署。2015年3月12日，習近平總書記在出席十二屆全國人大三次會議解放軍代表團全體會議時進一步強調：“要強化法治保障，善于運用法治思維和法治方式推動軍民融合發展，充分發揮法律法規的規范、引導、保障作用，提高軍民融合發展法治化水平。”3在此基礎上，《建議》進一步明確，要“推進軍民融合發展立法”，充分體現了黨和國家加大力氣構建軍民融合政策法規體系、強化軍民融合法治保障的堅定決心。下一步，一方面，軍地各級將更加重視軍民融合相關法規的立改廢工作，加快軍民融合綜合性法律立法的實質步伐；針對軍民融合重要領域、重點工作和關鍵環節存在的法律法規空白，將出臺具體配套的整改意見，加緊協調解決，逐步填補消除；及時清理和廢止過時法規及條款內容，確保開展軍民融合工作有法可依、有章可循。另一方面，軍地各部門、各領域將進一步加大對于軍民融合發展的政策扶持力度，制定、出臺和完善有利于軍民融合的激勵引導、利益補償和優惠幫扶政策，充分激發軍、政、企等各方參與融合的內在動力。

二、制定統籌經濟建設和國防建設專項規劃

以專項規劃主導軍地資源配置，以資源配置引導軍民深度融合，既是深入實施軍民融合發展戰略的客觀要求，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。2012年，國家和軍隊有關部門編制了《統籌經濟建設和國防建設“十二五”規劃》。這部專項規劃作為新中國成立以來第一部統籌經濟建設和國防建設兩大領域協調發展的戰略性規劃，順應了時代潮流、體現了國家意志，具有里程碑式的重大意義。規劃頒布后，黨和國家領導人多次就規劃的貫徹落實做出了重要部署。2013年3月11日，習近平在出席十二屆全國人大一次會議解放軍代表團全體會議時指出，要抓好《統籌經濟建設和國防建設“十二五”規劃》貫徹落實，加強軍地協調配合，加強宏觀調控和資源統籌，加強監督檢查，把規劃落實到實處。2015年3月12日，習近平針對規劃落實再一次強調：“要強化戰略規劃，拿出可行辦法推動規劃落實，加強督導檢查、建立問責機制，強化規劃剛性約束和執行力。”4規劃實施以來，軍地各級高度重視，加強組織領導，精心籌劃部署，克服困難推進工作，使得我國“十二五”期間統籌建設重點領域有突破、重大工程建設有進展、法規制度配套有推進，有效推動了經濟建設和國防建設協調發展。

《建議》提出：“制定統籌經濟建設和國防建設專項規劃”，反映了黨和國家將繼續發揮專項規劃對于軍民深度融合的牽引和規范作用。在“十三五”期間，編制和實施統籌經濟建設和國防建設專項規劃，一方面，能夠將國防和軍隊現代化建設，特別是國防和軍隊深化改革與全面建成小康社會的進程保持一致，將推動軍民融合深度發展納入國家政治、經濟、科技、社會、文化等體制深化改革的總體布局中去，從源頭上實現經濟建設和國防建設融合發展。另一方面，能夠在國家戰略產業、科技創新、經濟布局、基礎設施建設等方面充分考慮國防和軍隊建設發展的需求，將國防和軍隊現代化建設在裝備、科技、人才等方面的需求融入經濟社會發展體系，納入中央國家機關和地方政府的職責范圍，上升為國家意志和政府安排，實現全局統籌與局部突破、宏觀管理與微觀協調、長遠設計與當前建設的有機融合、同步協調。

下一步，在“十三五”專項規劃制定和實施過程中，將重點處理好以下三種關系。一是繼承與發展。作為首份專項規劃的自然延續，“十三五”專項規劃在總結汲取經驗教訓的基礎上，必須貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，結合國家和軍隊深化改革，適應新形勢下深入實施軍民發展戰略的新特點、新內容、新要求，為在國家總體戰略層面統籌國家發展和安全，提供制度牽引和工作抓手。二是綜合與專業。作為在國家層面統籌經濟建設和國防建設兩大領域的一部專項規劃，必須按照體系設計的科學定位，做好與國家相關部門、行業、區域規劃，以及國防和軍隊建設發展規劃計劃的銜接配套，將軍地單獨一方難以推動的重要領域、重點任務、重大項目作為工作重點，既要體現其綜合性、完整性，又要注重其專業性、獨立性。三是計劃與市場。以規劃推進“十三五”期間軍民深度融合，必須發揮中國特色社會主義制度優越性，找準行政手段與市場機制的結合點、過渡面，將政府的宏觀調控、政策導向與市場的競爭擇優結合起來，引導政府、軍隊和社會的力量和資源向規劃預期的領域和方向聚集。

三、深化國防科技工業體制改革，建立國防科技協同創新機制

國防科技工業作為國家戰略性產業，肩負著強軍和富國的雙重使命，是我國國防建設和國家安全的重要基石；國防科技創新系統是國家創新體系的重要組成部分，在國防和軍隊現代化建設、國家經濟社會發展中發揮著極為重要的作用。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，做出了“健全國防工業體系，完善國防科技協同創新體制”的戰略決策。2014年8月29日，習近平在中央政治局第十七次集體學習時指出：“要堅定不移地走軍民融合式創新之路，在更廣范圍、更高層次、更深程度上把軍民融合創新體系納入國家創新體系之中，實現兩個體系相互兼容同步發展，使軍事創新得到強力支持和持續推動。”5針對國防科技工業的使命任務，習近平強調，國防科技工業要“以國家戰略為先導，以強軍為首要責任，瞄準差距、激發活力、攻堅克難，更好地擔負起支撐國防軍隊建設、推動科學技術進步、服務經濟社會發展的光榮職責”6。近年來，在黨和國家的高度關注和重點投入下，我國載人航天、探月工程、大飛機等一系列重大科技專項捷報頻傳，新一代信息技術產業、高端裝備制造產業、生物產業等戰略性新興產業蓬勃發展，有效支撐了軍隊戰斗力生成模式轉變和經濟發展方式轉型，顯著提升了國防實力、綜合國力和國際影響力。

《建議》再次明確：“深化國防科技工業體制改革，建立國防科技協同創新機制”，體現了黨和國家領導人對于這一重大問題的高度重視和持續發力。目前，我國國防科技工業體制深化改革正按照既定戰略目標和總體部署安排，穩妥、有序、扎實地推進。下一步，“十三五”期間，將繼續以保軍強軍為立業之本，以自主創新為根本動力，以軍民融合為基本途徑，深化軍工企業和科研院所轉軌改革，調整優化體系結構，推動核心能力轉型升級，增強國防科技工業活力，朝著構建中國特色先進國防科技工業體系，開創國防科技工業改革發展新局面的目標方向，攻堅克難，開拓進取。在國防科技協同創新機制方面，將全面貫徹創新發展基本理念，結合國家深入實施創新驅動發展戰略和各相關領域深化改革，進一步加大扶持保障力度，在國家創新體系建設的各個層次、領域、環節，推動軍民兩大科技創新資源的互通、互補、互動，實現二者的有機結合，努力破解管理體制不完善、激勵機制不健全、市場渠道不通暢等深層次矛盾問題，促進我國國防科技協同創新向更高層次邁進。

四、加快關鍵領域軍民融合發展步伐

加快推動海洋、太空、網絡空間等關鍵領域軍民融合發展，是深入實施軍民融合發展戰略、支撐我國由大向強轉變的必然要求。從全球來看，關系國家生存、安全和發展利益的海洋、太空、網絡空間等戰略新興領域，作為各國經濟利益與軍事利益交匯的敏感領域，已成為世界大國博弈、區域強國競爭的主要陣地，也是我國應對未來威脅和挑戰、維護和拓展戰略利益的重要方向。從我國來看，近年來為維護海洋權益、空天安全和網絡空間主權，黨和國家先后作出了一系列重要決策部署。如，2015年5月26日發布的國防白皮書——《中國的軍事戰略》提出“建設與國家安全和發展利益相適應的現代海上軍事力量體系”“密切跟蹤掌握太空態勢，應對太空安全威脅與挑戰”“加快網絡空間力量建設，提高網絡空間態勢感知、網絡防御、支援國家網絡空間斗爭和參與國家合作的能力”等7，并明確提出“廣泛開展軍民合建共用基礎設施，推動軍地海洋、太空、空域、測繪、導航、氣象、頻譜等資源合理開發和合作使用，促進軍地資源互通互補互用”8。這些為我國加快推動關鍵領域軍民融合發展鋪平了道路。

《建議》進一步提出：“在海洋、太空、網絡空間等領域推出一批重大項目和舉措”，是在國家層面整合軍地優勢力量、優質資源，在戰略新興領域謀篇布勢、奪占先機的有力舉措。可以預見，“十三五”期間，國家和軍隊將在以下三個方面有所突破。一是加大頂層集中統管力度。結合軍民融合體制機制建設，健全和完善各關鍵領域統分結合、相對獨立的軍地頂層統管機構及協調機制，解決目前職能交叉、多頭管理，建用管協調不夠、行動缺乏統一指揮等現實問題，提高決策和指揮效率。二是納入總體戰略布局。結合下一步國家建設海洋強國、航天強國、網絡強國，實施“互聯網+”行動計劃、國家大數據戰略等一系列國家層面的重大戰略舉措，將國防和軍隊建設相關需求有機納入其中，整體設計、同步展開、協調推進，切實提高國家戰略資源投入效益和軍地共建共享共用水平。三是依托重大項目牽引。及時推出一批融合基礎較好、軍地需求迫切、綜合效益較高的項目或工程，加速培育戰略性新興產業，引導社會資本有序進入，形成軍隊、政府、社會三方合力，促進軍民兼容互用、良性互動、同步發展，不斷提高各關鍵領域的安全管控水平和資源開發能力，為搶占未來競爭制高點、把握發展主動權奠定堅實基礎。

五、打造一批軍民融合創新示范區

發揮示范區的先行先試效應和示范引領作用，探索符合我國國情的深度融合模式和區域發展方式，是我國在長期解決改革與發展重大問題過程中形成的一條成功經驗。在實際工作中，選擇具有代表性的地區進行局部試點，在取得成果并進行總結甄別的基礎上逐步擴大實行范圍，不僅可以降低改革風險、少走彎路、增加改革可控性，而且能夠提高改革成功率、節約總體成本。同時，由于軍民融合涉及軍地各系統、各領域、各部門，有其內在的復雜性、系統性、階段性，在全國范圍內同步推開存在較大困難和風險。因此，選擇合適區域進行軍民融合科技創新試點，不失為一條現實、高效的方法手段。2009年以來，國家在陜西、湖北、湖南等19個省（自治區、直轄市），分5批認定了20多個國家級軍民結合產業基地，各地也分批設立了上百個省、市級軍民結合產業園區。在各地黨委、政府、省軍區的高度重視和積極扶持下，這些產業基地或產業園區，已逐步發展成為軍工和民用科研生產資源相對集中、具有區域軍民融合特色的高新技術產業集聚區，有效促進了經濟實力和國防實力的同步增長。在此基礎上，《統籌經濟建設和國防建設“十二五”規劃》將北京中關村和四川綿陽科技城確定為軍民融合科技創新示范基地，吸引帶動了軍、政、企等各方力量資源，形成了各具特色的區域軍民融合發展模式，為在全國范圍內推廣應用提供了范本，總結了經驗。

《建議》提出：“打造一批軍民融合創新示范區，增強先進技術、產業產品、基礎設施等軍民共用的協調性”，是要繼續發揮示范區的創新引領和輻射帶動作用，將頂層設計與基層創新、總體規劃與重點突破有機結合起來，加速構建全要素、多領域、高效益的軍民深度融合發展格局。“十三五”期間，將從國家層面遴選出部分基礎條件較好、戰略位置重要特殊、具有鮮明區域特色的地區或單位，打造升級為國家級軍民融合創新示范區。這樣，既有利于彌補區域間現有軍地科技資源供給的不充分和分布的不均衡，按照“全國一盤棋”“軍地一盤棋”的整體思路，穩妥、有序地對示范區的經驗模式進行消化吸收和推廣應用；又有利于調動各相關地區或單位的積極性、主動性和創造性，順勢而為，因地制宜，探索出一條凸顯時代特征、富有中國特色、具有區域特點的軍民融

引文：

1.《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，載《解放軍報》2015-11-04（01）。

2.王士彬，杜獻洲：《習近平在出席解放軍代表團全體會議時強調：深入實施軍民融合發展戰略 努力開創強軍興軍新局面》，載《解放軍報》2015-03-13（01）。

3.王士彬，杜獻洲：《習近平在出席解放軍代表團全體會議時強調：深入實施軍民融合發展戰略 努力開創強軍興軍新局面》，載《解放軍報》2015-03-13（01）。

4.王士彬，杜獻洲：《習近平在出席解放軍代表團全體會議時強調：深入實施軍民融合發展戰略 努力開創強軍興軍新局面》，載《解放軍報》2015-03-13（01）。

5.《習近平在中共中央政治局第十七次集體學習時強調：準確把握世界軍事發展新趨勢 與時俱進大力推進軍事創新》，載《解放軍報》2014-08-31（01）

6.《全面深化國防科技工業改革 構建中國特色先進國防科技工業體系——國防科技工業推進改革發展述評》，載《國防科技工業》，2014（5），12頁。

7.中華人民共和國國務院新聞辦公室：《中國的軍事戰略（2015年5月）》，載《解放軍報》2015-05-27（04）。

8.中華人民共和國國務院新聞辦公室：《中國的軍事戰略（2015年5月）》，載《解放軍報》2015-05-27（04）。合深度發展道路，形成以點帶面、以局部先行引領整體躍升的深度融合良性發展態勢。

（責任編輯：何 荷）

中圖分類號：E25

文獻標識碼：A

文章編號：ISSN1002-4484（2016）01-0017-05