運用多法調控加快軍民深度融合步伐

高東廣

運用多法調控加快軍民深度融合步伐

高東廣

中央軍委主席習近平以縱覽風云的國際視野、強軍興邦的使命擔當，鮮明指出：“軍民融合深度發展，既是興國之舉，又是強軍之策”。他強調：“軍地必須同心協力做好軍民融合深度發展這篇大文章”。這為軍民深度融合發展指明了方向。

目前，國家和軍隊主要領域的軍民融合不斷加深，成效顯著。全面落實習近平主席決策部署，在實施軍民深度發展的全過程中，必須采取多種有效的方法手段，實施科學、高效的調控措施，才能確保軍民融合深度發展科學、有序和穩步推進。

運用戰略規劃統籌調控

習近平主席要求，軍地雙方要樹立一盤棋思想，站在黨和國家事業發展全局的高度思考問題、推動工作。學習領會習近平主席這一重要指示，首先要從戰略層面上籌劃好、調控好軍民融合深度發展。只有抓牢戰略規劃這個“牛鼻子”，才能抓好軍民融合深度發展的“調控點”。實踐表明，只有從戰略層面進行系統規劃，才能使軍民融合更加科學、有序。通過規劃、計劃、方案，使其建設實施更加扎實；通過全過程跟蹤評估，使其綜合效益更加突出。縱觀世界軍事強國推進軍民融合發展的有益做法，主要是強化戰略統籌。2003年2月，基于對多家美國新型國防供應商進行的深入調研，美國出臺了《國防工業基礎轉型路線》，進一步提出了建立“基于作戰效能”、有利于國防工業軍民融合的整體轉型規劃。俄羅斯為推進軍民融合發展，制定了一系列規劃計劃，如《2001～2006年俄羅斯國防工業改革和發展計劃》等。目前，全俄羅斯已將1700多家軍工企業改組為36家超大型國防研發與生產綜合體，通過強力的戰略規劃確保了俄羅斯的高新武器研發能力。

由此可見，戰略規劃是關系軍民融合發展有效推進的重大戰略問題，必須充分發揮政府和軍隊戰略層次職能部門的規劃、引導、管理和監控作用，才能確保軍民融合沿著科學、有序的方向推進。這就要求政府和軍隊相關部門加大對軍民融合戰略層面的統籌統管力度，把國防和軍隊建設規劃的宏觀需求納入經濟社會發展規劃之中，切實解決好軍民融合各自為政、多頭領導等問題，為調控奠定基礎。

運用經濟手段“激勵”調控

推進軍民融合深度發展，軍地雙方要牢牢抓住深化改革有利時機，著眼于實現軍地“雙贏”，建立利益、風險共擔機制。要結合軍地實際情況，科學制定包括財政補貼、稅收減免、專項資金扶持等在內的一系列激勵制度政策；營造寬松的投資融資環境、激發軍民融合深度發展內在動力，不斷開創軍民深度融合新局面。

例如，2015年3月12日，國家國防科技工業局宣布探月工程將向社會資本開放，鼓勵社會資本、企業參與“嫦娥”四號任務，將其作為開發平臺、驗證平臺、應用平臺，為社會資本提供技術驗證、產品搭載、數據應用等條件支持。全軍通用裝備維修器材設備2015年度第一批競爭性采購項目于3月19日在軍械工程學院正式開標，總標的9000萬元，22家軍地單位圍繞8大類35項器材設備公開競標。這是軍隊裝備部門首次運用全軍武器裝備采購信息網組織實施裝備競爭性采購。

通過這些優惠政策和經濟手段，實現“雙贏”，是推進軍民深度融合的有效方法。

運用高效協調機制調控

有效的協調機制是軍民融合深度發展的重要保障。推進軍民深度融合的本質是優化資源配置，資源配置的推手是協調機制，而這其中主要還是各種利益關系的平衡。所以，沒有有效的協調機制，軍民深度融合的資源優化配置將無從談起。

第一，健全組織領導體制。近幾年，我國軍民融合深度發展領導體制和協調機制有了很大改善，但仍存在指導關系不順暢、主體權責不清晰，以及制約機制不健全等問題，尚未建立起統籌建設的綜合性協調管理機構，導致從總體上把握并銜接落實國防和軍隊建設軍事需求實現起來較為困難，從宏觀上對國防建設與經濟發展進行年度計劃總體協調較為困難，軍地協調和信息溝通機制不夠完善的問題依然突出。為此，需要建立一個橫跨軍地、縱貫中央地方的戰略管理機構，形成一個在國務院和中央軍委統一領導下的綜合性戰略性協調管理機構，并延伸到各省市、各行業、各領域，從上到下構成齊抓共管、各司其職的網狀工作形態。

第二，健全軍地協調機制。由于過去國防科技和民用工業自成體系，造成高新技術的推廣應用效率低下。軍、民兩大科技創新系統的分割，致使科研項目大量重復立項，國家“863計劃”項目中的信息技術部分，在軍、民之間實際上有高達70％以上的項目是重復的。我國軍用和民用低分辨率空間數據衛星地面接收系統現在已經超過40套，而美國僅有16套，整個歐盟地區才3套。因此，推進軍民融合深度發展，不僅僅要通過未來重大領域、新建軍民兼容項目與工程來推進，還要在國務院和軍隊有關部門建立信息通報、工作會商和任務協調等制度，適時召開聯席會議，對現有資源進行統籌整合，要規范相關保密、解密制度，加大資源開放力度，充分發揮軍地已有技術、已有項目和工程的軍民兩用綜合效益，切實避免重復建設。

第三，健全需求對接機制。有效推進軍民融合深度發展，前提是形成全面、準確、清晰、具體的軍事需求并實施全過程、全時域管理。總體上，可建立遠、中、近期相結合的系統性滾動模式。根據中央關于統籌兩大建設的方針原則，以及國防和軍隊建設中長期發展目標，每10年對軍民融合深度發展軍隊總需求作出遠期籌劃；在國家籌劃制定5年規劃期之際，組織力量研究確定重要領域、重大項目的軍民融合需求，并將其納入國家5年發展規劃，對軍隊總需求作出中期安排；根據遠期籌劃和中期安排，將年度需求體現到國家年度發展計劃之中，并搞好近期銜接。應強化戰略規劃部門融合軍事需求管理的職能，統一生成總需求后報國務院、中央軍委批準，納入國家經濟社會發展規劃計劃體系，交由政府有關綜合性部門負責總體銜接、綜合平衡和統籌協調。

據了解，美國國家安全委員會是美國國家安全事務的最高決策機構，也是經濟建設、國家安全事務的最高協調機構。總統國家科學技術委員會、總統科技政策局、核武器委員會、航空航天委員會等機構具有在分管領域跨部門協調軍用與民用領域技術項目的職責。俄羅斯聯邦安全委員會是協調國防建設與經濟發展的最高機構，由總統任主席，總理任副主席。此外，俄羅斯還成立了國防工業委員會，負責處理國防部系統與政府其他系統對國防科研生產的管理權限問題，協調軍民兩用技術和產品的開發、生產和貿易方面的問題。這為俄羅斯軍民融合發展調控奠定了基礎，對我國具有一定的借鑒意義。

運用法規政策制度調控

科學完備的法規制度是確保各項工作穩步推進的保證。對于軍民深度融合發展工作來說，法規政策建設具有根本性和長遠性。法規制度的支撐，將有效突破人為因素和部門利益的干擾，在經濟建設和國防建設兩個不同領域之間，構建起共促共贏的有機整體。

世界主要發達國家之所以能夠比較順暢地突破軍民融合深度發展的瓶頸和薄弱環節，國家戰略層面的立法促進與強力助推發揮了至關重要的作用。20世紀90年代，美國完善了《國防工業技術轉軌、再投資和過渡法》、《國防授權法》、《武器系統采辦改革法》等法律法規，對推進軍民一體化發展戰略作出了規定，為軍民融合生成戰斗力掃除了法制性障礙。所有大中型船舶都要具備戰時軍用功能，最后設計必須經過國防大臣和海軍作戰部長簽字。

長期以來，我國在以“軍轉民”、“民轉軍”的軍民協調發展過程中，制定頒發了一系列法規制度，有力地保障了軍民結合、寓軍于民的發展。

《憲法》、《國防法》是相關法規的母法。國家頒布實施的《國防教育法》和《全民國防教育大綱》，從法規層面保證了國防教育落地生根、深入人心。國務院、中央軍委聯合出臺的《關于建立依托普通高等教育培養軍隊干部制度的決定》，確保了軍民融合式人才培養走上制度化、規范化、規模化軌道。中央軍委頒布的《全面建設現代后勤綱要》等政策規定明確指出，要以改革潛力大、輻射面寬的項目為重點，加大保障社會化改革力度。《國防交通條例》、《民用運力國防動員條例》等，為動員民用運力參與戰略投送行動提供了依據。這些法規的正式施行，表明推進軍民深度融合已經進入到一個依法建設、科學推進的新常態。除此之外，還有很多地方性法規也發揮了重要作用。如上海市的《軍事設施保護條例》、浙江省的《民營企業貫徹“軍民結合、寓軍于民”戰略思想意見》等，其他省份也都出臺了一些制度和措施。2015年1月16日，河北省正式發布《軍民融合產業發展綱要》，將國防動員建設納入京津冀發展戰略，該綱要為河北省推動軍民融合深度發展提供了具體指導和方向。這些根據各自地方特色出臺的法規，更具實踐性和操作性，在更廣范圍、更深程度上推進了各個領域的軍民深度融合。

軍民融合的法律制度建設主要應把握三點：

一是完善已有法律法規制度。要貫穿國防需求，充實與國防和軍隊建設相關的內容，力求科學、完整。例如，在基本建設法、企業法、教育法、社會保障法、防空法、裝備條例，以及物資儲備、裝備訂貨、軍事科技等有關法規中增加軍民融合深度發展相關內容；要在《突發事件應對法》中增加應戰應急動員力量相互兼容的有關條款；在《合同法》中將軍用品合同列入規范性合同名錄；在《國防法》、《兵役法》、《高等教育法》、《國防教育法》等法規中，充實軍地聯合培養軍事人才的內容，明確國家教育為國防和軍隊建設服務的內容，鼓勵民企參與軍品研發和項目建設，完善民用企業準入軍工、軍品招投標和資質認證、保密管理、專家評審、審計驗收等制度，建立軍民融合深度發展的綠色、健康環境。

二是要論證出臺相關的新法規。要適應我國社會主義市場經濟體制不斷完善的現實，制定新的法規、制度，及時彌補現有政策法規制度存在的缺失內容。例如，就有關武器裝備采購、國民經濟動員、科技力量動員、民營企業參與國防建設、軍隊專業技術人員招聘等涉及體現軍民融合深度發展的問題進行立法規范。比如，2013年7月，我國出臺了鼓勵非公有制經濟參與軍工生產的基本政策，但在稅收、信貸、標準等具體途徑上，尚未形成配套政策，民用高新技術企業進入軍工領域的門檻仍然很高。

三是調整充實相關技術標準體系。要對現有的法律法規進行認真梳理，對不利于軍民融合深度發展的，要及時廢除、取締，為軍民融合深度發展掃清障礙，特別是，要統籌調整軍用技術標準和民用技術標準。1989年，我國頒布實施了《中華人民共和國標準法》，規定了國家標準、行業標準和企業標準的制定與動態監管事項。但由于國防科技工業產品配套涉及的行業多，而各個行業基本上都制定了軍用標準，導致民用企業承擔國防科技工業科研和生產任務時，在技術標準的統一上存在很大困難。為此，我國應該建立健全國家標準、軍用標準和行業標準相協調的標準體系，對已經失去合理性的軍用標準進行修改，盡可能地采用國家規范與標準，使國家標準盡量涵蓋軍用標準，增強行業標準的通用性、先進性和一致性。

總之，就是要通過立、改、廢，將推進軍民融合發展工作深化、細化、具體化為強制約束力，形成有法可依、有法必依的良性局面。

運用市場經濟手段調控

物流全球化和供應市場化的發展，使軍民深度融合的空間和范圍更加廣闊。充分利用市場資源，實行由市場到戰場的軍地聯保，已經成為信息化戰爭物資保障的基本模式。西方主要軍事強國的軍隊正努力探索在不斷提高軍隊自身補給能力的同時，建立與社會民間物資流通密切合作的補給系統，以就近獲取物資補給品，提高物資運補效益和效率。例如，美軍在伊拉克戰爭中，曾運用商業機制使沙特阿拉伯的煉油廠不僅生產符合美軍標準的油品，而且還負責直接運送至美軍基地。據統計，美軍實施直接供貨商保障的物資已經達到軍隊物資需求量的70％以上。

我國社會主義市場經濟的確立創造了大量的社會物質財富。走軍民深度融合發展路子，就是要遵循市場經濟配置資源的原理，將國防和軍隊建設需求與社會整體經濟資源供給進行統籌考慮，謀求國防建設和經濟效益的最大化。軍民融合保障社會化改革，使得軍隊軍民融合由自辦實體、自我服務、自我保障轉變到依托社會主義市場經濟、依托社會力量來保障，逐步將軍隊保障系統與社會保障系統有效融合，促進了保障效益的提高。如在國防科技工業方面，可通過開放軍品市場，運用市場競爭機制，解決因歷史原因造成的國防科技工業技術創新能力有限、成本價格高等問題。充分發揮市場在國防科技工業資源配置中的作用，實現從封閉型發展模式向寓軍于民、市場型發展模式轉型。

目前，我國還應改革軍用物資采購制度，讓更多的民用企業參與軍品市場競爭。美國國防部在武器裝備采購中盡量采用商用慣例、規范和標準，甚至以民用標準代替大量的軍用標準，降低民用企業參與軍品市場競爭的“門檻”，在軍民融合深度保障項目采購中推行軍地競爭機制，允許私營企業與軍方的保障實體平等參與軍民融合服務競爭性招標，并采取靈活的軍品價格政策，增強企業參與軍品研制生產的積極性。

另外，我國還要實施優惠政策，通過利益分配機制引導企業走軍民融合道路。

一是需求對接渠道要通。通過科研人才多向交流、科研資源軍地共享等具體措施，實現軍地科研院所之間，以及軍地科研院所與產品生產企業之間的無縫鏈接。通過將軍地需求主體全程融入協同創新科研、生產全過程，實現軍地需求主體與供給主體的無縫對接。

二是成果轉換渠道要暢。突破阻礙創新成果“軍轉民”、“民參軍”的各種體制性障礙和政策性壁壘，梳理并整合軍、民技術標準，嘗試設立促進軍民協同創新技術成果實現雙向轉換的常設機構。

三是信息流動渠道要快。實時發布軍民協同創新領域的供求信息，充分利用網絡信息技術搭建國防科技協同創新信息服務平臺，實現精準配置的基本目標。

總之，要通過市場經濟、利益驅動等方式及途徑引導民企走軍民深度融合路子。

運用動態監管方法調控

要建立并完善動態監管制度對軍民融合進行有效調控。軍民融合深度發展涉及國家經濟建設的方方面面，比如，大型工程項目和基礎設施建設都具有工期長、投入大等特點，在建設中難免會遇到許多變化的情況，因此，需要針對實施建設項目的各個工程、各個主體、各個環節，建立軍民融合的動態監管制度，根據工程新進展和軍事需求新變化，軍地雙方進行充分溝通，對建設項目規劃進行合理調整，把國防需求落實到建設中，實現建設項目的軍用和民用雙重目標，提高建設效益。

首先，強化軍民融合戰略決策過程動態監管。

軍民融合戰略決策失誤是重大失誤。國務院、中央軍委應依照職責要求，加強對軍民融合組織領導機構的戰略決策監督，特別是在重點項目和關鍵領域的審批和招標過程中，杜絕監控死角、監控失察和政策空隙；政府有關部門、中央軍委，以及有關部委應加強對地方政府和戰區、軍種重大項目、關鍵內容的決策監督，以流程的規范性確保決策的科學性。除強化決策過程監督以外，還應拓寬監督渠道，形成多向督導。對于從事軍民融合工作的實體，要綜合運用法制監督、審計監督、紀檢監督、媒體監督、群眾監督等機制，對軍民融合式發展進程進行必要的監督與動態監管。

第二，建立軍地聯審動態監管制度。

世界各主要軍事強國都非常重視發揮軍方在軍民融合過程中的作用，通過構建軍地聯審制度來加強對軍民融合行為的監管力度。例如，俄羅斯政府明確規定，新型船舶的設計圖紙必須經過海軍當局審定，建造各種軍用船舶系統的各級設計和建造部門內也都設有海軍的軍事代表，負責軍事性能的把關。我國應強化軍隊在軍民融合工作中的動態監管與督導職能，對軍民融合建設項目和產品，在立項、設計、建造和驗收過程中進行審查和監督。聯審的具體內容包括：建設項目和產品的前期論證和立項；建設項目和產品的設計和技術標準；建設項目和產品的設計定型；建設項目和產品的建造；經費預算及執行情況；建設項目和產品的驗收。

第三，建立保密動態監管制度。

國家秘密安全是軍民融合式發展不能回避的重大現實問題。保密動態監管制度就是通過制度建設對軍民融合項目進行必要的保密動態監管。首先，應明確哪些軍民融合項目必須保密生產，哪些項目可以公開生產。對于開展保密生產的軍地企業，必須通過保密認證，對企業的保密制度安排、安全設施、涉密人員都要進行嚴格審查，確保企業只有通過保密審查才能進入軍民融合保密生產領域。企業在將用于軍事目的并擁有自主知識產權的核心技術用于民品生產時，國家應進行相應保密管理，通過限制轉移等措施，使企業掌握的核心軍工生產技術和核心能力不對外擴散，杜絕一切危害國家安全的行為發生。