德國高等教育改革及新變化

王志強

一、德國高等教育改革的三重理由

綜觀過去幾年德國的高校改革，人們不難發(fā)現(xiàn)，近10年促使德國進行高等教育改革的主要動因有以下三個方面：全球化和由此帶來的教育國際化進程；以創(chuàng)造共同高校空間和歐洲教育一體化為目標的“博洛尼亞進程”；德國統(tǒng)一所致的教育模式趨同化。

（一）國際層面的挑戰(zhàn)：全球化和教育國際化進程

全球化進程不僅發(fā)生在經(jīng)濟領(lǐng)域，也涉及教育領(lǐng)域，由此帶來的教育國際化和在國際層面對教育資源的激烈競爭，對迄今為止在國家層面上行之有效的德國教育模式和國家教育管理提出了越來越多的質(zhì)疑，并以各種不同方式促使其進行改革。教育國際化也使在國際層面對未來精英人力資源的競爭不斷加劇。全球化使德國的科研體系和高校格局面臨新的挑戰(zhàn)。為此，德國政府和高校推出一系列改革措施和倡議，使高校體制更加適應新的國際化要求。這些改革新舉措的推出在很多方面改變了德國大學的辦學方式和治理模式，如引入以學士和碩士為主的二級學位制、允許征收（一定比例的）學費、進行選拔考試、設(shè)立私立高等教育機構(gòu)，加強高校和高校外科研機構(gòu)的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。這些改革的目標是使德國在越來越激烈的國際競爭中重新獲得教育和科研領(lǐng)域的領(lǐng)導地位，并能吸引世界各地年輕人赴德國留學，將高等教育國際化推向更高的層次。目前，德國高校約有25萬名外國學生，德國成為繼美國和英國之后最重要的留學生接收國之一。

（二）歐洲層面的挑戰(zhàn)：歐洲教育一體化和博洛尼亞進程的實施

除全球化和教育國際化進程對德國高校的影響外，在歐洲層面，以教育一體化為目標的“博洛尼亞進程”是使德國進行高校改革的又一重要動因。1999年，29個歐洲國家在意大利博洛尼亞提出了“博洛尼亞進程”。這一歐洲高等教育改革計劃為歐洲范圍內(nèi)高等教育系統(tǒng)確定了共同框架，其目的是進一步擴大歐洲高等教育在全世界范圍的影響力。如同1999年歐洲國家簽訂的《博洛尼亞宣言》所規(guī)定的，到2010年為止，建立共同的歐洲高校區(qū)域空間。傳統(tǒng)上，德國高等教育只有碩士、博士二級學位體系，學士畢業(yè)類似于“中期考試”。在歐洲層面實施“博洛尼亞進程”意味著德國要進行高等教育改革。其目標是，將大學學制由二級學位制轉(zhuǎn)向?qū)W士-碩士-博士三級學位制，并引進全歐洲認可的學分制，這一轉(zhuǎn)向和兩者之間的兼容過程給德國高等教育體制帶來了不小的沖擊。歐盟通過高校改革提升歐洲國家高校之間的兼容性，這一強制性高校改革改變了德國迄今為止行之有效的大學辦學方式。德國大學學制、課堂形式、教育治理等發(fā)生了根本性變化。

在歐盟層面，促進高校教育流動、提升國際競爭力和提高就業(yè)能力是“博洛尼亞進程”的三個主要目標。其中，最基本的目標包括建立較容易理解和具有可比性的學位體系，將德國原先的碩士學位體系改為含有學士制和本、碩連讀制的二級學位體系，采用學分制和歐洲學分轉(zhuǎn)換體制（European Credit Transfer System，ECTS），消除學生流動障礙，促進高等教育間的流動和兼容。這種流動不僅包括區(qū)域流動，也包括文化能力、高校、學科之間的交流，促進歐洲在教育質(zhì)量提升方面的合作。同時，藉此在歐洲范圍內(nèi)擴大高校培訓范圍，重視終身學習，提高學生的高校參與權(quán)和決策權(quán)，促進歐洲高校區(qū)域空間的吸引力，使歐洲高校和歐洲研究進一步結(jié)合，特別重要的是將博士學習階段融入“博洛尼亞進程”。

（三）國家層面的挑戰(zhàn)：德國統(tǒng)一所致的教育體制趨同化

20世紀90年代初，隨著德國的統(tǒng)一，聯(lián)邦德國的中小學和高等教育體制模式也進入新聯(lián)邦州，即德國東部地區(qū)。因此，在新聯(lián)邦州出現(xiàn)大學模式轉(zhuǎn)型現(xiàn)象。除了政治體制一體化外，統(tǒng)一后的德國在東部地區(qū)完成了教育和高校體制趨同化。這也導致了德國高等教育機構(gòu)及教育行為體職能和任務的變化。

二、 高校改革及其結(jié)果

上文所述的引發(fā)德國高校改革的三大動因，從不同層面使迄今為止在國家層面行之有效的德國教育模式和教育治理面臨挑戰(zhàn)。由此，教育改革，尤其是高等教育改革勢在必行。為使德國更好地適應在全球化和歐盟教育政策背景下的教育發(fā)展新特點，在21世紀來臨之際，德國已在不同層面達成共識，啟動教育改革，尤其是高等教育改革進程。面對新的挑戰(zhàn)，德國若不進行相應的教育改革，受到世界高度贊譽的德國教育模式將無法與變化中的國際教育同步發(fā)展，并由此失去緊跟國際教育發(fā)展的機會。

正是基于這一認識，德國在過去數(shù)十年中，尤其從1999年起，啟動了高校改革進程。高校改革波及各個層面，包括高校學習制度，學科畢業(yè)制度，高校管理和高等教育治理，國家在聯(lián)邦、州和鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的教育權(quán)限，高等教育行為體等。以此為改革內(nèi)容的德國高校改革改變了德國教育模式，在改革領(lǐng)域和內(nèi)容方面取得的一系列的改革成果如下：德國統(tǒng)一后，德國中小學和高校體制趨同化；在“博洛尼亞進程”框架下實施高校學習結(jié)構(gòu)改革；歐盟教育政策轉(zhuǎn)換為成員國國家教育政策（主要針對“博洛尼亞進程”中的歐洲國家）；簽署高校協(xié)定；在高校引進高等教育競爭原則和績效原則；實施聯(lián)邦和聯(lián)邦州大學卓越計劃；征收大學學費；（聯(lián)邦和聯(lián)邦州）實施研究和創(chuàng)新一攬子計劃；引入高等教育和學術(shù)研究的競爭原則；開設(shè)雙元制大學課程；在聯(lián)邦和聯(lián)邦州層面實施研究能力提升計劃；實施高校國際化和大學課程國際化戰(zhàn)略、科學國際化和國際化政策；進行高校體制機構(gòu)結(jié)構(gòu)改革；擴大高校自主管理權(quán)；開放第三教育途徑；實施青年教授制；實施女教授項目計劃；擴建私立高校等。

（一）在“博洛尼亞進程”框架下實施大學結(jié)構(gòu)改革

按照“博洛尼亞進程”的要求，德國將歐盟教育政策融入其國家教育政策，在“博洛尼亞進程”框架內(nèi)，完成了相應的大學結(jié)構(gòu)改革，將高校學制從理工碩士/文科碩士和博士的二級學位制轉(zhuǎn)變?yōu)槿墝W位制：本科、碩士和博士。盡管這一學位體制改革對德國來說是被動地接受“博洛尼亞進程”的要求，但這一改革在客觀上提升了德國大學與歐洲大學之間的兼容性。

（二）高校協(xié)定

2007年，聯(lián)邦政府和聯(lián)邦州政府達成了“高校協(xié)定2020”，以此滿足因高中畢業(yè)生數(shù)量翻倍而對大學學習名額需求不斷增加的新現(xiàn)狀。根據(jù)“高校協(xié)定2020”，在2010年結(jié)束第一階段項目后，“高校協(xié)定II”繼續(xù)滿足日益增長的大學學習名額需求[1]。一方面，聯(lián)邦政府繼續(xù)執(zhí)行“高校協(xié)定”，并順利完成“高校協(xié)定III”的協(xié)商；另一方面，高校應當為好的師資和高質(zhì)量的課程支付更多的費用，向需要職業(yè)培訓的人提供更多進入高校學習的機會。[2]

（三）引進高等教育競爭原則及績效原則，實施“大學卓越計劃”

如果說，對接“博洛尼亞進程”是德國高校進行被動改革的動因所在，那么，德國提出的“大學卓越計劃”則是主動而為的改革舉措，以此推動德國大學均質(zhì)化發(fā)展，促進德國高校科學與研究，提升德國大學的國際競爭力。傳統(tǒng)的德國大學非常重視教育機會均等和教育公平。為應對全球化和教育國際化，提高大學競爭力，在高校發(fā)展中，競爭原則、績效原則和公平原則逐漸受到重視。除教育機會均等和教育公平外，業(yè)績和效益也被視為高校追求的目標之一。為提高高校國際競爭力，聯(lián)邦政府和各聯(lián)邦州政府為德國高校啟動了“大學卓越計劃”。2006年1月20日，在高等教育、科學研究和高校發(fā)展方面具有“智囊”作用的德國科學委員會和德國科學基金會在“大學卓越計劃”第一輪選拔中公布總計為19億歐元的聯(lián)邦-聯(lián)邦州-大學卓越計劃項目的三個資助方向：建設(shè)30個杰出研究中心，每年為精英研究團隊提供平均650萬歐元的研究經(jīng)費；為促進科學新生力量建立40個研究院，研究院每年可分別得到100萬歐元的資助；特別資助得到國際認可的精英大學（其數(shù)量待定），預計為之每年投入2.1億歐元，推動大學尖端研究的發(fā)展。德國科學基金會和科學委員會認為，“大學卓越計劃”，將在德國高校中引發(fā)獨特的推進效應。在爭奪精英研究團隊、精英研究院和精英大學的多層次競爭中，2006年首次選拔出了3所高校，2007年又選拔出了6所高校，到2012年，總共有11所高校被選為精英大學。截至2011年，聯(lián)邦政府層面承擔其中75%的費用，受資助高校所在的聯(lián)邦州承擔25%的費用[3]，對其資助的重點放在科研方面。正如2013年德國聯(lián)合政府《聯(lián)合執(zhí)政協(xié)議》所規(guī)定的那樣，應該保持和擴大聯(lián)邦和聯(lián)邦州的“大學卓越計劃”受益范圍。對此，應進一步將與科學事務相關(guān)的資助對象納入新的資助范圍。[4]

（四）征收大學學費的嘗試（現(xiàn)已經(jīng)廢除）

在德國高校改革進程中，德國高校改變了長期以來不收學費的方式。基于績效原則這一高校發(fā)展新理念，在薩克森州、巴登符騰堡州、北萊茵-威斯特法輪州和巴伐利亞州之后，黑森州作為第五個聯(lián)邦州進行了征收學費的嘗試。按照2006年5月5日聯(lián)邦州政府內(nèi)閣會議的決定，自2007-2008學年冬季學期起，黑森州的高校每學期征收500歐元的學費。專家估計，由于征收學費，每年有大約14億歐元流進高校賬戶[5]。2008年，大學學費平均占高校總收入的大約5%。在此期間，征收大學學費的聯(lián)邦州相繼停止收費。

（五）雙元制高等職業(yè)教育和高校國際化戰(zhàn)略

將職業(yè)教育和高校教育相結(jié)合，促進高等職業(yè)教育和以此為基礎(chǔ)的雙元制高校發(fā)展成為德國高校改革另一亮點[6]。在這方面，巴登符騰堡州將職業(yè)學院轉(zhuǎn)變?yōu)殡p元制高校。迄今為止， 德國在16個聯(lián)邦州相繼推出了高等職業(yè)教育，德國高等職業(yè)教育得到了前所未有的發(fā)展。

此外，德國尤為重視高等教育國際化發(fā)展。為之推出的德國高校國際化戰(zhàn)略使德國高校進一步融入教育國際化進程。通過課程國際化方式和在海外建立大學合作計劃，提升德國大學國際化優(yōu)勢和國際競爭力[7]。在此期間，德國先后在海外建立的合作高校有新加坡慕尼黑工業(yè)大學、開羅沃爾姆大學和斯圖加特大學、首爾魏瑪音樂大學。2014年，德國高校大約有30.1萬名外國學生，其中，約有1/4的學生在德國獲得了高校入學資格。分布在全球的德國留學生大約有7.6萬名，主要在荷蘭、英國、奧地利和美國等國求學。

（六）擴建私立高等學校

在德國，除國立高校、教會高校外，20世紀70年代以來建立了多所國家認可的私立高等院校。德國建立了大約有13所私立高校，如歐洲商學院，以及15所神學院。這些機構(gòu)受國家的監(jiān)督和調(diào)控，并且面向每一個高中畢業(yè)后獲得大學入學資格的（或者具有同等資格證書的）學生招生。然而，約96%的大學生選擇公立高校。

三、高等教育和高校政策的行為體新變化

德國高校改革不僅給高校生態(tài)帶來了新變化，而且改變了高等教育機構(gòu)及其任務，如辦學方式、高等教育行為體的任務和角色都得到進一步優(yōu)化。在此基礎(chǔ)上建構(gòu)的新型高校教育治理體系能夠更好地應對全球化所帶來的新挑戰(zhàn)，高校國際化和歐盟在高校教育領(lǐng)域的一體化政策（建立共同高校區(qū)域）也給德國高校格局帶來新變化。在德國高校改革進程中，德國高校教育行為體的任務和功能得到新的界定，聯(lián)邦、聯(lián)邦州、地方層面政府管理職責和高校管理職責得到相應的調(diào)整。在這方面，德國高校管理體制和機構(gòu)化改革涉及歐盟、聯(lián)邦、聯(lián)邦州和高校四個層面。特別值得關(guān)注的是，德國強化了國家作為高等教育政策行為體的作用；在高校教育事業(yè)方面，聯(lián)邦制也引入競爭性機制；聯(lián)邦政府成為共同參與和建構(gòu)歐盟教育一體化政策的中間人；推出“博洛尼亞進程”國家協(xié)同機制；高校自治權(quán)得到擴大；國家、高校和非國家行為體之間形成了跨機構(gòu)合作。

（一）歐盟層面：聯(lián)邦政府共同參與和建構(gòu)歐盟教育一體化政策

在歐盟層面，聯(lián)邦政府共同參與制定歐盟教育政策。按照《基本法》，聯(lián)邦政府在歐盟層面代表德國維護國家利益。這也涉及歐盟教育政策和歐洲“博洛尼亞進程”的落實。鑒于歐盟及其機構(gòu)在教育政策制定方面的角色，在歐盟教育政策建構(gòu)過程中，聯(lián)邦政府起著雙重作用。一方面，聯(lián)邦政府代表聯(lián)邦和聯(lián)邦州維護國家和聯(lián)邦州利益。另一方面，按照歐盟條約，聯(lián)邦政府應通過聯(lián)邦議院和聯(lián)邦參議院將歐盟教育政策轉(zhuǎn)化為國家政策，并由聯(lián)邦州付諸實施。如同《基本法》所規(guī)定的那樣，聯(lián)邦州擁有教育權(quán)限。這尤其涉及《博洛尼亞宣言》的實施和1999-2010年“博洛尼亞進程”在德國的落實。為此，德國建立了相應的機構(gòu)，設(shè)立了“博洛尼亞進程-國家協(xié)同機構(gòu)”。

“博洛尼亞進程-國家協(xié)同機制”是落實“博洛尼亞進程”的高校教育行為體跨機構(gòu)合作聯(lián)盟，由以下行為體構(gòu)成：聯(lián)邦德國教育及研究部、德國學術(shù)交流中心、大學校長聯(lián)席會議、聯(lián)邦州文化教育部長聯(lián)席會議、學生自由聯(lián)合會、德國雇主協(xié)會、德國教育和科學工會、學位認證委員會和德國大學生協(xié)會等。這一跨機構(gòu)合作聯(lián)盟旨在落實和貫徹以“建立歐洲共同高校空間”為主要目標的“博洛尼亞進程”。

（二）聯(lián)邦（國家）層面：加強國家作為高等教育政策行為體的作用

鑒于德國二戰(zhàn)后實行的聯(lián)邦制，教育科研的主導權(quán)和教育主管機構(gòu)不在聯(lián)邦國家層面，而在聯(lián)邦州層面。因此，德國各聯(lián)邦州教育的發(fā)展模式不盡相同。在高校改革過程中，聯(lián)邦政府作為高等教育政策行為體的作用不容忽視，在本次改革過程中，國家更多地介入高校教育和科研領(lǐng)域。為進一步促進高校改革和高校發(fā)展，突破聯(lián)邦、聯(lián)邦州所擁有的教育權(quán)限劃分，加強聯(lián)邦和聯(lián)邦州之間的協(xié)同治理能力，聯(lián)邦政府在國家層面采取了相應的創(chuàng)新措施，如“高校協(xié)議”和“科研創(chuàng)新一攬子計劃”。

（三）聯(lián)邦和聯(lián)邦州層面的互動：聯(lián)邦制由合作方式轉(zhuǎn)向競爭性機制

在德國高校改革進程中，德國聯(lián)邦制權(quán)限，尤其是涉及教育領(lǐng)域的權(quán)限規(guī)定發(fā)生了變化，即由原先劃分明確的聯(lián)邦和聯(lián)邦州的不同教育事務權(quán)限轉(zhuǎn)向了聯(lián)邦和聯(lián)邦州合作式，并引入競爭性機制。這一變化可追溯到2006年啟動的德國聯(lián)邦制改革。這一聯(lián)邦制改革取消了影響聯(lián)邦和聯(lián)邦州以及聯(lián)邦州之間合作的制度性障礙，對聯(lián)邦和聯(lián)邦州之間的任務和權(quán)限進行了新的界定。在聯(lián)邦州層面引入的競爭性原則和機制在一定程度上避免了以往聯(lián)邦州財政均衡化，允許聯(lián)邦州基于自身經(jīng)濟基礎(chǔ)和實力發(fā)展教育事業(yè)。在這一前提下，由聯(lián)邦和聯(lián)邦州共同推出的“大學卓越計劃”才得以實施，推動了高校人才培養(yǎng)和科學研究。

（四）高校層面：自治權(quán)擴大

作為高等教育重要的行為體，在高校改革過程中，德國高校的自治權(quán)得到了擴大，如校長遴選、教授聘任、課程設(shè)置、教學活動、教育國際化等方面。國家、高校和非國家高等教育行為體協(xié)同合作也得到進一步加強。在此基礎(chǔ)上形成了更加有利于貫徹執(zhí)行高等教育政策的多層次治理結(jié)構(gòu)。

四、國家應對高等教育改革帶來的憲法困境

在建構(gòu)和履行高等教育權(quán)限方面，聯(lián)邦、州、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、高校、大學校長聯(lián)席會議和文化部以及聯(lián)邦州文化教育部長聯(lián)席會議有著不同的權(quán)限劃分和工作任務。這是由《基本法》決定并受其影響的。一方面，《基本法》確立了聯(lián)邦州教育政策的自主權(quán)，另一方面，《基本法》允許國家在宏觀層面對教育政策的實施進行監(jiān)管。這便會產(chǎn)生以下問題：聯(lián)邦、聯(lián)邦州和鄉(xiāng)鎮(zhèn)在教育方面的關(guān)系如何依照憲法調(diào)控，對此有哪些最佳機制，會出現(xiàn)哪些問題，如何克服這些問題。

在全球化所致的新挑戰(zhàn)背景下，迄今為止，正常運行的高校治理體系受到了質(zhì)疑。作為歐盟成員國，德國政府有義務將歐盟教育政策轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法律，落實歐盟教育政策的規(guī)定和方針。在落實“博洛尼亞進程”范圍內(nèi)，德國對本國高等教育政策進行了調(diào)整，并完成相應的高校改革。由于實施教育措施的權(quán)限在州層面，這使得德國教育政策的改革受到了質(zhì)疑。鑒于此，在過去20年中，德國在聯(lián)邦和聯(lián)邦州層面以及大學層面推出了諸種改革措施。這里尤其要提及的是，國家在高等教育政策方面擁有比以往更大的權(quán)限。聯(lián)邦、聯(lián)邦教育科研部發(fā)揮比以往更大的作用，“大學卓越計劃”“博洛尼亞進程”“高校國際化”等高校一攬子計劃的實施都體現(xiàn)了國家在高校改革中的職能和作用。按照《基本法》作為監(jiān)管人，國家在教育方面擁有有限的權(quán)限，但通過聯(lián)邦和聯(lián)邦州教育權(quán)限的重新界定和權(quán)限的擴大，以及新型倡議的方式，國家獲得了更多介入高校事業(yè)的權(quán)限。

德國高校面臨的另一挑戰(zhàn)是，在全球化層面應對高校面臨的全球性競爭。這便要求國家更多地關(guān)注高等教育的發(fā)展。但是，這又使國家置于憲法困境。按照《基本法》，教育政策和高校政策制定屬聯(lián)邦州權(quán)限。鑒于此，需要在聯(lián)邦和聯(lián)邦州權(quán)限劃分方面對《基本法》進行修改。

參考文獻：

[1]Autorengruppe Bildungsberichterstatung.（Hg.）. Bildung in Deutschland[M].Bielefeld： W. Bertelsmann Verlag， 2014：127.

[2]Deutschlands Zukunft gestalten， Koalition-svertrag zwischen CDU，CSU und SPD，18.Legislattur-periode， 2013， S.26[EB/OL]. http：//www.bundesregierung.de/Content/DE/StatischeSeiten/Breg/koalitionsvertrag- inhaltsverzeichnis.html，2015-05-05.

[3][5]Der Fischer Weltalmanach： Bildung und Forschung[M]. Frankfurt am Main： Fischer Taschenbuch Verlag， 2006： 736.

[4][7]Deutschlands Zukunft gestalten， Koalition-svertrag zwischen CDU，CSU und SPD，18.Legislattur-periode， 2013， S. 27[EB/OL]. http：//www.bundesregierung.de/Content/DE/StatischeSeiten/Breg/koalitionsvertrag-inhaltsverzeichnis.html， 2015-05-05.

[6]Autorengruppe Bildungsberichterstatung.（Hg.）. Bildung in Deutschland[M].Bielefeld： W. Bertelsmann Verlag， 2014：123.

編輯 呂伊雯 校對 潘雅