2006—2014 年德國大學學費改革（上）

韓丁

摘 要：2006-2014 年，德國大學進行了學費改革，經歷了從不收費到收費再到不收費的過程。文章詳細介紹了德國16 個聯邦州中7 個聯邦州大學收費的年限和額度，以及減免學費的法律條款，并通過對大學學費歷史的回顧和對德國媒體與學者就大學收費的反應和評價的研究，總結歸納德國大學學費改革對大學教育和社會帶來的影響。

關鍵詞：德國大學；學費改革；收費歷史；免學費

隨著下薩克森州自2014-2015學年冬季學期（2014年10月開學）起停止收取大學學費①，德國大學收費的大幕也隨之落下，重返免費時代。德國大學收取學費的政策從2006-2007學年冬季學期開始正式實施。自始至終，大學是否應該收費都是一個頗具爭議的話題，既是政治焦點，也是大學生最關心的問題之一。本文將介紹德國大學學費改革的始末，并分析收取學費所帶來的影響，以及最終取消學費的原因。

一、德國大學學費的歷史

在德國大學成立之初，大學教育是收費的。歐洲大學起源于中世紀，那時大學的學費比較高昂，并且種類繁多。學生除支付學費外，還需要繳納考試費、文章抄寫費、學校管理員費、特殊事項經費等。學生是否還要繳納聽課費取決于這所學校教授的工資由誰來支付。如果該校教授的工資由領主、所在城市政府或由該校的創立者（或出資人）來支付，那么這位教授的課就是免費的。由于領主和城市政府財富多寡不盡相同，有些薪俸不足以維持大學教授的生計，這些教授也開設私教課（Privatvorlessung）以賺取一些額外報酬。此外，還有不拿大學工資的老師，他們的薪俸就是學生繳納的聽課費。例如，1755年，德國哲學家康德在柯尼斯堡大學執教之初就是私人教師（Privatdozent），直至1770年，他才成為教授。當時唯一不收費的大學是天主教修會——耶穌會舉辦的大學，但該大學的入學要求和平時淘汰制的考試非常嚴格，起到了篩選的作用。在中世紀，學費可以延遲交付，只需要每學期末由系主任出具一份勤奮學習證明（Fleisszeugnis）。19世紀以后，大學學費不再由教師直接收取，而是由大學的下屬機構收取。1897年，普魯士薪酬改革將大學教授的薪俸納入了公務員薪酬條例管轄范圍內。為此，大學需要將所收學費的一部分上交國家財政部門。1920年，《帝國公務員薪酬法》直接將大學學費的一部分規定為公立大學教授的薪酬組成部分。1923年，德國政府出臺政策規定大學收取固定的學費以維持運作，同時將學費的一部分作為課時費發給教授。第三帝國時期，一直由考官直接收取的博士課程的學費也納入國家財政收入，不再歸考官個人。二戰結束以后，東西德的大學學費政策走上了不同的道路：東德不再收取任何大學學費；西德則恢復了1918年以前的收費政策，學費由固定的學費和根據課時（Semesterwochenstunden，SWS）計算的聽課費組成。根據課程的類型不同，聽課費用也不同。通常，大課（Vorlesung）和練習課（？譈bung）每節2.5馬克，研討課（Seminar）的費用則在2～5馬克之間。但黑森州是一個例外，根據《黑森州憲法》規定，所有黑森州的本地學生在黑森州上學學費全免。到了20世紀60年代，隨著學生運動的興起，西德的大學政策引起了廣泛爭議，很多人認為應該學習黑森州取消學費，當時新興的應用科技大學（Fachhochschule）起到了推動作用。應用科技大學的前身大多是工程師學校和高等經濟學校（Ingenieur-und H？觟here Wirtschaftsschule），而此類學校在當時屬于免費的中等教育。但隨著將應用科技大學并入高等教育領域，是否收學費就成了一個爭議的焦點。1970年，在德國高等教育改革的過程中，各聯邦州州長共同簽署決議，決定從1970-1971學年冬季學期起取消聯邦范圍內的所有大學的學費，從此開啟了德國大學免費的時代。該決議雖然得到了貫徹，但并未寫入德國《大學框架法》（Hochschulrahmengesetzt，HRG）[1]。這為以后的爭論埋下了隱患。

二、新一輪的德國大學學費改革

（一）改革背景及各聯邦州的情況

由于東西德合并給經濟情況較好的前西德帶來了巨大的經濟負擔[2]，經濟不景氣導致1993年德國教育財政缺口一度高達40億馬克[3]。為了填補這些缺口，從1998-1999學年冬季學期開始，陸續有10個聯邦州開始向超過規定學習時間的超長滯留學生（Langzeitstudierende）收取懲罰性學費，借此督促他們盡快畢業，不要再“賴”在學校占用公共資源[4]。1998年，紅綠兩黨（社會民主黨和綠黨）聯合執政之初，就將禁止大學收費寫入了兩黨聯合執政協議中[5]。2002年，德國《高校框架法》第六次修訂法草案中加入了禁止對大學生第一個學位收取學費的條款，但在對草案進行審議時，由各聯邦州代表組成的聯邦參議院表示反對該項禁令，不過，聯邦議會最終表決通過了該修訂法，紅綠聯盟成功地實現了其政治目標[6]。然而，分歧并沒有就此被消除，反對黨控制的巴伐利亞州、巴登符騰堡州（簡稱巴符州）、薩克森州、薩克森安哈爾特州（簡稱薩安州）、漢堡州和薩爾州6個聯邦州，以該聯邦學費禁令干涉各州立法權為由，向聯邦憲法法院提起訴訟[7]。經過近3年的審判，德國憲法法院于2005年1月26日判決學費禁令和聯邦憲法相違背，并因此無效。自此，德國大學收取學費道路上的障礙被掃清了。[8]

盡管6個聯邦州的訴訟獲得了勝利，但并沒有全部實施收取學費的政策，也有些沒有參加起訴的聯邦州加入了收費的行列。其中，參加起訴的薩克森州和薩安州雖然贏得了訴訟，但最終也沒有引入大學學費政策。黑森州、下薩克森州和北萊茵威斯特法倫州（簡稱北威州）并沒有參加訴訟，卻在解禁后收取了學費。前后一共有7個聯邦州在2006年至2014年間收取了大學學費，比起訴的聯邦州數量還多了一個。

雖然，大學學費禁令于2005年1月就被聯邦憲法法院撤銷了，但直到2006-2007學年冬季學期才有聯邦州正式開始收取學費。其原因在于相關的法律需要時間起草，財政系統需要作出相應的調整，人員也需要培訓。沒有參加訴訟的下薩克森州和北威州成了第一批收費的聯邦州，兩州于2006年10月開始向州內的高校所有學生收取學費。下薩克森州內所有大學在校生統一繳納每學期500歐元的學費；北威州將收費與否的決定權交給了各所學校，大學有權決定是否收費，一方面這使得大學的自治權得到了提高，另一方面將隨之而來的法律問題推給了大學。學生如果不滿收費政策，需直接起訴其就讀的大學，因為是學校決定收費的，而不是州政府。巴符州、巴伐利亞州、漢堡、黑森州和薩爾州也緊隨其后陸續出臺了收費政策（見表1）。

（二）各收費聯邦州收取學費的情況和學費減免政策

1.巴登符騰堡州

巴符州從2007夏季學期開始收取學費，不區分綜合大學（Universitaet）和應用科技大學（Fachhochschule），額度為每學期500歐元。巴符州將應用科技大學的公共服務相關的專業規定為免費專業。此外，如休學學期、實習學期、醫學實習年，以及博士階段的學習也在免費之列。不僅如此，巴符州還規定了因下列個人原因可以免除學費的情形：有一個14歲以下孩子需要撫養；有兩個或兩個以上兄弟姐妹，且其中兩人沒有享受免學費政策，這樣一人可以免除6個學期以內的學費，如果該生沒有學滿6個學期，其兄弟姐妹可以享受剩余免費學期；根據《社會保障法》第九次修正案第二章規定的殘疾等級劃分，屬于嚴重就學困難的情形；具有超常天賦的或學習期間成績優異的學生。

巴符州政府還規定，所收取的學費，只能用于學校的教學，不得挪作他用。

2011年11月，將州內基督教民主聯盟（簡稱基民盟）和德國自由民主黨（簡稱自民黨）聯盟政府趕下臺的德國社會民主黨（簡稱社民黨）和綠黨執政聯盟，早在州選舉之前就承諾，如果贏得選舉，將取消大學學費。自2012夏季學期起，巴符州取消統一大學學費。此后，學士和與之銜接的碩士學位教育均不再收費，但繼續教育范疇內的碩士階段教育則可以收取學費，學費額度制定由大學決定，且不設上限。

2.巴伐利亞州

巴伐利亞州政府2005年10月作出決議，新的《巴伐利亞州高等教育法》于2006年5月生效，該法規定巴伐利亞州的大學于2006年10月1日起開始收費。綜合大學和藝術大學可以收取的額度為每學期300～500歐元，應用科技大學可以收取的額度為每學期100～500歐元。巴伐利亞州也將收費權下放給各個大學，大學借此可以自由制定學費標準，且即便在同一所高校內也可以因專業不同而制定不同的收費標準。巴伐利亞州免除了休學學期、實習學期、醫學實習年和6個學期內博士階段學習的學費。該州的預科教育也是免費的。同時，巴伐利亞州規定有下列情況，也免除學費：學生有一個18歲以下或殘疾孩子需要撫養；學生家長獲得3個以上子女補貼（Kindergeld）；學生家長供養另一個孩子上大學，且該大學收取學費；學生在獲得助學貸款的情況下，生活依然窘迫。

如何認定生活是否依舊窘迫，由大學自行判斷。同時，學校可以自行決定選取最多10%的成績特別優秀的在校生免除其學費。學費的用途被規定為改善學習條件，且在決定學費的用途時，學生應適當參與決定。

巴伐利亞州議會于2013年4月通過決議，自2013-2014學年冬季學期開始取消大學學費。執政黨基督教社會聯盟（簡稱基社盟）也投了贊同票。大學學費制度由基社盟于2007年引入巴伐利亞州，但在2012年的巴伐利亞州公民表決中，超過135萬選民反對大學收費。2013年是巴伐利亞州選舉年，執政黨基社盟為謀求連任，幾乎在一夜間改變了對學費的立場，而繼續持反對態度的自民黨則在2013年的州選舉中只獲得3%的選票，未達到5%的下限，無緣聯合執政。

3.漢堡州

2006年，漢堡議會通過《大學資助法》，規定從2007夏季學期開始漢堡州的公立大學每學期收取500歐元學費。2008年6月，漢堡議會變更了學費的額度，從2008-2009學年冬季學期開始，大學學費從每學期500歐元降為375歐元。漢堡州實行后付費制度（nachgelagerte Studiengebuehren），即學生在大學畢業后一次性繳納學費，如果畢業生年收入未超過3萬歐元，還可以延期繳納。

除警察大學和財經大學外，漢堡所有大學的學生都需繳費。但還是有個人因特殊情況無需繳納費用，包括休學學期、醫學實習年、博士生、公共-法律領域的培訓生，以及根據協議免繳稅款的學生，撫養一個14歲以下或殘疾孩子的學生和本人有殘疾并到達就學困難程度的學生。

漢堡的大學有權決定是否在窘困情況下延期或免除學生學費。學生如果在學校的管理機構中或學生組織中工作或曾經工作過，大學有權免除該生的學費。收取的學費僅可以用于教學。用收取的學費維持的人員或設備配置在制定招生計劃時不能作為參考依據，簡而言之，收取的學費只能用于改善現有的師生比例，不能作為擴招之用。

2011年，漢堡州選舉中社民黨一舉獲得48.3%的選票，時隔十年后重新執掌漢堡州。新政府執政之初，左黨要求其立刻取消大學學費，但社民黨表示州財政沒有經費給大學以填補因取消學費而產生的資金缺口。因此，漢堡州于2012-2013學年冬季學期才取消大學學費。

4.黑森州

因為黑森州憲法里規定了所有教育免費，高等教育也包含其中，所以黑森州的爭議自始至終較其他州更為激烈。2006年10月頒布的《黑森州大學學費法》宣布自2007-2008學年冬季學期開始收取大學學費。其實，早在2004年夏季學期開始，黑森州的大學已經向超長滯留學生收費。

《黑森州大學學費法》詳細區分了基本學位學費（Grundstudienbeitrag）、第二學位學費（Zweitstudienbeitrag）和超長滯留學費（Langzeitstudienbetrag）。基本學位指獲取的第一個就業資格學位②，與之銜接的是進一步就業資格學位③。在此類基本學位規定學習時間內及超出規定學習時間4個學期以內，每學期收取500歐元學費。第二學位是指學生在獲得第一個就業資格學位后又攻讀一個學位，且這個學位不是與第一學位相銜接的碩士學位。此類學位學費也為每學期500歐元。但大學有權提高此類學費，最高不得超過1500歐元。如果超出規定學期4個學期以上，則需要繳納超長滯留學費，每學期學費的額度將在原學費基礎上提高200歐元。

法律還規定，在開學前，家中有一個未滿14歲的孩子需要撫養的學生，可以享受最高6學期的學費免除政策；由國家間或校際友好協議規定了互免學費的，可以免除學費。如果大學認為與某些國家的合作特別重要，也可以免除該國家的赴德學生的學費。

同樣，黑森州規定了如果學生因需繳納學費而使得生活窘困，或有嚴重殘疾的和有嚴重疾病的學生，應當減免學費。10%的學生可以因優異的成績獲得免除學費的獎勵。與別的州不同的是，黑森州不免除休學學期、醫學實習年和博士生的學費。相同的是，所收取的學費只能用于改善教學條件，不能挪作他用。

2008年6月，州議會在反對黨社民黨、綠黨和左黨的多數表決下通過自2008-2009學年冬季學期起，取消普通大學學費和超長滯留學生學費。這樣，黑森州就成為第一個取消大學學費的聯邦州，其收費政策僅實行了一年。

注釋：

①這里的大學學費僅指大學第一學位和與之銜接的碩士學位的普通學費，不含超長學習時間學費（Langzeitstudiengebühren）和第二學位學費（Studiengebühr für Zweitstudium），以及老年大學生學費（Studiengebühr für Seniorenstudium）等特殊學費。本文中如無特別指出，均指普通學費。

②通常指學士學位。

③通常指碩士學位。

參考文獻：

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[9]]Matthias-Wolfgang Stoetzer， Carolin Beyer， Julia Mattheis， Saskia Schulthei？覻. Der Einfluss der Studiengebühren auf die Zahl der Studienanf？覿nger an deutschen Hochschulen[J]. Jenaer Beitr？覿ge zur Wirtschaftsforschung， 2014（1）：1-35.

編輯 呂伊雯 校對 潘雅