中國公私合作模式發展研究綜述

張瑩

[摘要]本文從公私合作（PPP）模式的概念起源入手，系統地梳理了國內外對PPP概念的界定及主要觀點，并從PPP模式可以提高公共物品的供給效率、推動公共治理機制創新的角度進行論述，進而對PPP模式成功應用的關鍵，即風險分擔的原則和具體分配進行了研究。在中國經濟進入“新常態”，財政收支矛盾進一步凸顯和新型城鎮化投資需求不斷增大的背景下，PPP模式拓寬融資渠道、提高供給效率、推動公共治理的作用將更加突出。

[關鍵詞]公私合作；新常態；公共管理；風險

中圖分類號：F276.44 文獻標識碼：A 文章編號：1008-4096（2015）04-0020-06

一、引言

隨著中國經濟發展進入“新常態”，經濟增速進一步放緩。財政收入增速也進入換擋期。與此同時，城鎮化進程不斷加快，對于公共基礎設施建設的投資需求隨之加大。在“土地財政”難以為繼、地方政府債務高企的背景下，如何緩解政府財政壓力，積極拓展新的融資渠道，成為化解新型城鎮化巨大的投資需求與財政投入不足之間矛盾的關鍵。因此，中國政府亟需改變長期以來作為公共建設投資主體的單一模式，引進社會資本參與建設公共基礎設施和提供公共服務。國外公共基礎建設方面廣泛使用的BT、BOT和BOOT等為代表的公私合作（PPP，PrivatePublic-Partnership）模式，日益受到中國政府的重視，正逐步成為“新常態”下公共基礎設施建設的主要模式之一。

隨著中國投融資體制改革和地方政府主導城市發展的需要，學術界對PPP模式的相關研究也逐漸增多。根據中國知網檢索發現，2005年以前，有關PPP模式的研究文獻每年不足1000篇，2005年以后，每年都在2000篇左右。這些研究主要集中在PPP模式的概念、特征、功能、分類及應用領域、風險分擔、效率評估等方面。大部分研究都是基于具體的項目進行分析，如交通基礎設施、農村基礎設施和城市基礎設施建設等。這些研究對PPP模式在中國的推廣奠定了良好的理論基礎，形成了許多可以借鑒的實務經驗。但總體來看，對PPP模式在概念的界定方面仍存在多個認識，難以形成一致的觀點。研究內容方面側重于對項目風險評估和分配的理論探討，實用性和指導性不足。研究實例領域側重于橋梁和公路等工程投資領域，其他領域涉及較少。研究目的方面側重于發揮微觀領域的融資功能，而從公共治理角度的研究相對薄弱。本文從PPP模式概念的界定人手，分析其除了能在公共物品供給方面提高效率之外，對于推進公共治理同樣具有不可忽視的積極作用。同時，本文對影響PPP模式推廣的關鍵問題，即風險如何分擔做了進一步的探討。

二、PPP模式的概念起源和界定

（一）概念的起源

PPP中文直譯為“公私合伙制”“公私合營”“公私合作”等（本文稱之為公私合作）。簡而言之，PPP模式是指一種為公共部門和私人部門合作提供公共物品和公共服務的方式。該模式興起于20世紀的西方發達國家，廣泛應用于基礎設施建設和公共服務領域，如國防、交通運輸、能源、環境、衛生和教育等方面。

PPP模式起源于私人部門可以參與修路和供水等公共基礎設施建設和公共服務。這些領域一直被認為是私人部門不愿涉及的，原因是利潤低、不具排他性，投資大、回收周期長，只能由作為公共管理者的政府提供。然而，與人們日益增長的物質文化需求相比，政府提供這些產品和服務的能力有限。一方面，政府的財政收入來源于納稅人，其征稅的規模受到各種制度的約束；另一方面，政府難以滿足提供某些產品和服務的技術、管理要求，而私人部門更具優勢。對此，需要探索出一種新的模式，公共部門和私人部門可以通過合作，發揮各自優勢，實現互補和雙贏，既有利于前者為公眾提供質優價廉的公共物品和公共服務，又便于后者獲得穩定的利潤。

PPP模式最早由時任英國財政大臣的克拉克于1992年提出，他認為這種模式可以有效提升基礎設施建設水平，解決公共服務資金匱乏和公共部門缺少有效性和資金效率低等問題。1997年，英國出臺了相關法律，為私人部門參與政府融資消除了法律障礙，PPP模式在英國開始逐步推廣。隨后，PPP模式在世界各國得到廣泛應用，范圍涵蓋高速公路、海底隧道、港口、機場和體育場館等大型基礎設施建設。

（二）概念的界定

由于PPP模式存在多種表現形式和實踐方案，PPP模式的確切概念目前還沒有形成一個各方共同認可的表述。

1 國外的代表性觀點

聯合國培訓研究院認為，PPP模式涵蓋了不同社會系統倡導者之間的所有制度化合作方式，目的是解決當地或區域內的某些復雜問題。PPP模式包含兩層含義，其一是為滿足公共物品需要而建立的公共和私人倡導者之間的各種合作關系：其二是為滿足公共物品需要，公共部門和私人部門建立伙伴關系進行大型公共項目的實施。

歐盟委員會認為，PPP模式是指公共部門和私人部門之間的一種合作關系，其目的是為了提供傳統上由公共部門提供的公共物品或服務_3]。

美國PPP國家委員會認為，PPP模式是介于外包和私有化之間并結合了兩者特點的一種公共物品提供方式，它充分利用私人資源進行設計、建設、投資、經營和維護公共基礎設施，并提供相關服務以滿足公共需求。

美國民營化大師薩瓦斯將PPP模式分為三個層次：首先，它是指公共部門和私人部門共同參與生產和提供物品及服務的人和安排：其次，它是指一些復雜的、多方參與并被民營化了的基礎設施項目；最后，它是指企業、社會賢達和地方政府官員為改善城市狀況而進行的一種正式合作。

2 中國學者對PPP模式的認識

近年來在中國，隨著城鎮化的快速推進和地方政府在財權事權不對等情況下謀求快速發展的需要，PPP模式成為地方政府融資方式的“寵兒”，得到了廣泛運用。

目前，國內學者對PPP模式的產生原因、表現形式、實踐應用和公共目標等方面，有較多的研究。從產生原因上，高鵬程認為，有限的財政資金投入影響了公共物品和服務的供給質量和效率，PPP模式是為了解決公共基礎設施建設中資金短缺和供給效率低下的問題而產生。從表現形式上，連紅軍認為，PPP模式是一個系統性架構，是由各種公共服務提供模式組成的大家族，其譜系包括服務外包、管理外包、租賃、BOOT類、特許權經營和合資等模式，近年還擴展到基礎設施戰略合作（Strategic InfrastructurePartnership）、整合（Integrator）和聯盟（Alliancing）等模式。從實踐應用上，賴丹馨和費方域認為，PPP模式是公共部門與私人部門在基礎設施建設中通過正式協議建立起來的一種長期合作關系，是具有公共部門和私人部門兩個主體各自特點的混合組織在公共部門的擴展。從公共目標上，葉曉甦等認為。PPP模式是以合作方式提供公共物品或服務，實現特定公共產品的公共效益。

此外，學者們還分別從公共部門和私人部門的角度對PPP模式產生的必要性進行了分析。從公共部門的角度看，學者普遍認為，公共部門可以有效利用私人部門在技術和管理方面的專業優勢，解決當前政府投資領域存在的一些低效率和投資不足的問題，提高公共服務供給數量和效率。從私人部門的角度看，孫潔認為公私合作在為政府提供融資功能的同時，也能為民營部門提供發展和生存的機會。此外，也有學者認為，政府通過為私人部門提供特許經營和財政補貼等優惠條件，降低了投資風險，可以吸引私人資本的參與。徐薇表示，PPP模式的最終目的是實現公共部門和私人部門的雙贏局面，并提高基礎設施建設的質量和效率。公共部門和私人部門各有其優勢和不足。通過合同和協議等契約方式，PPP模式將公共部門與私人部門聯系到一起，使公私雙方形成了權力的相互制約，有效推動基礎設施建設規范化和透明化。

從已有的研究可以看出，國內外學者普遍的共識是，PPP模式對公共部門和私人部門來說是雙贏之舉。對公共部門而言，選擇私人部門參與基礎設施和公共服務投資，可以擴大融資渠道，激活社會投資活力，降低政府財政支出壓力；對私人部門而言，為提供公共物品或服務與公共部門建立合作伙伴關系，有利于私人部門的長期發展。但是，已有的研究也存在一定的不足，在概念界定上，缺少在公共部門和私人部門的契約中明確說明如何規范各自行為，如何共同分擔風險，如何共享收益，如何約束私人部門的逐利性和公共部門的官僚性等內容，這些問題會影響PPP模式的大規模推廣和規范化發展。

三、基于公共管理的PPP模式理論研究

（一）PPP模式提高公共產品的供給效率

隨著經濟體制改革的深化，城鎮化的推進，公共部門和私人部門在經濟發展中可以共享改革發展帶來的收益。最初，公共部門負責提供全國范圍或一定區域內重大基礎設施建設和服務，而私人部門只能提供公共部門不愿做、不屑做的產品和服務。但是，隨著私人部門的逐漸成長和能力的不斷提升，公共服務供給的來源突破了原有的界限，私人部門也積極參與其中。

公共部門和私人部門在提供公共物品方面關系的演進驗證了公共物品理論的相關觀點，即公共部門應當提供涉及國家安全和社會穩定的有關公民最基本權利和利益的公共物品，而準公共物品則可以通過引入市場資源，借助私人部門的資本與技術優勢有效供給。公共選擇理論認為，如同經濟個體一樣，政府行為在某些方面存在不可避免的缺陷，而這需要借助市場的力量來予以解決，并非所有的公共物品都必須由政府提供。因此，對于改善政府公共管理職能，提高公共服務效率而言。引人私人資本，借助市場力量是明智之舉。

從需求引發供給的角度來看，準公共物品的供給，為私人部門提供了發展機遇。而這也催生并提供了PPP模式廣泛應用的潛在可能。姚鵬程和王松江指出，PPP模式的實質便是通過市場價格調節機制增加公共物品的有效供給，從而改進整個社會福利。劉大志綜合國外文獻的觀點，結合中國實踐分析后指出，即使能找到客觀標準區分公私產品，也不能得出公共物品必須由公共財政提供的結論。此外，傳統公共物品理論認為，搭便車問題導致市場機制失效，只能由政府通過強制稅收的方式提供公共物品。然而，所謂的搭便車問題并不能賦予政府強制提供公共物品的正當性。從中國的實踐來看，當代中國正處在持續轉型之中，隨著不同群體之間利益及價值的分化、沖突、互動日趨明顯，公民社會快速成長，公民參與逐漸擴大，對公共物品的界定與傳統觀點不同，由此導致需求日益多樣化，僅靠政府難以滿足不同的需求。

中國的實踐也表明，激發市場自身活力，為私人部門與公共部門的合作提供條件，通過公共服務市場化來提供公共物品，一方面提高了公共物品的供給效率和服務質量，另一方面也緩解了政府的財政壓力。這也在一定程度上解釋了中國近年來越來越重視PPP模式在多個領域應用的原因。

（二）PPP模式推動公共治理機制的創新

公共治理理論認為，隨著經濟社會的發展，公共事務管理變得更加復雜，這使得處于全能型管理地位的政府面臨眾多挑戰，參與治理的主體逐漸趨向多元化。公共治理的主體未必是政府，提供公共物品和公共服務不一定必須由國家來實現。治理的主體可以是公共部門，也可以是私人部門，還可以是公共部門與私人部門的結合。公共治理理論強調政府與其他主體在公共事務管理過程中的交流與合作，共同應對日益復雜的社會經濟活動。也就是說，政府在一些公共管理領域中加強與私人部門的協作，是多元主體治理條件下實現良好公共治理的必然選擇。在現代社會治理中，私人部門已是公共治理不可或缺的重要組成部分，可以成為公共治理的重要力量。公共治理理論打破了公共部門和私人部門，政府和市民兩分的桎梏，使社會各利益主體通過“共同參與、溝通對話、互利共贏”的理念形成一個有機整體，其最終目的是實現社會的“良治”。而這也為私人部門與公共部門展開合作，共同參與公共物品和服務的供給提供了理論依據。

從某種意義上來說，PPP模式也是一種新型的管理模式，除了具備一般意義上的融資、管理等功能，還具有多組織管理創新、治理機制創新等功能。杜亞靈指出，公共基礎設施是為滿足社會公眾的需求而建設的，所以，公共基礎設施建設的治理目標不能僅僅為了實現某一方的利益，而應盡量滿足各方利益，從而最終實現項目的建設目標。賈康和孫潔認為，PPP模式不僅是一種項目融資方式，更是一種項目管理模式。徐薇也認為，PPP模式不僅為公共基礎設施的建設提供了資金支持，還在一定程度上推動了中國經濟體制改革，在公共基礎設施供給領域引入社會資本參與，提升公共基礎設施的管理水平。

總的來看，從公共管理的角度探討PPP模式的意義，已有的研究主要集中在非純公共物品供給的理論層面，而且更加側重于微觀層面如何發揮市場機制的作用。很少上升到宏觀經濟政策層面以及實證層面。然而，從上述分析可以看出，PPP模式在提供公共物品方面，注重的是公平與效率的有機結合，即在社會公平和提高經濟效率特別是公共部門資源的使用效率方面尋求平衡。此外，該模式的應用，從公共治理的角度而言，如何克服公共部門效率不高、“有心無力”，私人部門的激勵不足、“袖手旁觀”的困境，實現兩者完美結合，高效提供公共物品和服務，是PPP模式在中國當前發展面臨的最大問題。PPP模式的研究，應更多側重于宏觀經濟政策、管理機制創新和政府職能轉型等角度，而不僅僅局限于提供公共物品這一個層面，這是今后研究亟需加強和深化的方向。

四、基于風險考量的PPP模式實踐研究

在PPP模式中，公共部門的目的是借助私人部門的資本和技術，更好地實現公共基礎設施建設和管理，而私人部門則是為了獲得項目的最終收益，具有明顯的趨利性。公共部門和私人部門合作的各自目的不同，這就需要在設計PPP模式時協調好兩者之間的平衡關系，使雙方能成為利益共同體，合理分擔公共基礎設施建設風險和收益。

（一）PPP模式風險分擔原則

風險分擔是PPP模式的一個重要特征。公共部門和私人部門因為存在共同利益而合作，必須要分擔風險。劉新平和王守清系統地闡述了PPP模式風險分擔原則是為了使項目參與方的整體滿意度達到最大，風險應該由風險偏好較大的一方承擔，實現風險和收益的對等化分配，在這一原則基礎上設計了風險分配框架，即風險初步分配、風險全面分配以及風險追蹤和再分配。涂銘和汪宵認為，合理的風險分擔機制應具備以下兩個功能：首先，為吸引各參與方參與項目的建設，應盡量降低風險發生的概率，減少風險造成的損失程度和風險管理成本：其次，各參與方有能力控制和分擔風險，保證有效實現項目目標。杜瑩冰認為，在PPP模式中，私人部門應該承擔建造、運營和技術等風險，公共部門應該承擔政治、法律和政策等風險。張平也認為，在PPP模式中，合理分配公共部門和私人部門各自承擔的風險較為困難，基本原則應該是誰對哪種風險最有控制力，誰就承擔相應的風險。公共部門既不適宜承擔過多風險，也不適合將風險過多轉移給私人部門。學者們普遍認為，PPP模式能否成功在很大程度上取決于項目風險的合理分擔，應該按照風險管控最佳的原則，確定公共部門和私人部門各自承擔的風險，并按照一定的模型進行分配。從中國的實踐來看，于本瑞等認為，PPP模式在公共基礎設施建設中的運用并不罕見，既有奧運場館“鳥巢”、北京四號地鐵線路成功的案例，也有福建橋梁建設項目、吉林污水處理項目等失敗的教訓，總體來看還是以失敗居多，而失敗案例更多的是風險分配與收益不對等造成的。

（二）PPP模式如何分配風險

科學合理的風險劃分和風險分擔機制是PPP模式能夠有效推廣的重要前提和原則，也是公共部門和私人部門采取長期合作、實現各自利益的基礎條件。但是，面對PPP模式建設項目投資規模大、建設周期長、融資結構復雜和政策法律不足等情況，存在的風險因素較多，如何科學分配既是理論重點，也是實踐難點。在如何分配風險方面，學者們基于傳統項目評價模型和博弈模型，使得項目的風險分配更加有效、合理。程述和謝麗芳根據工程項目風險分擔的基本原則，運用并改進獎勵合同的風險分擔模型，使分擔的結果更有效、合理。該模型不是根據風險收益大小確定風險主體，而是根據風險承擔的意愿和能力確定風險分攤率。吳艷霞等首先對項目融資風險進行分類，然后運用模糊層次分析法確定各參與方的風險分配比例，以確定各類風險的最佳承擔者。學者們還通過模型對公共部門和私人部門的風險承擔比例進行了研究，楊秋波和侯曉文在馬科維茨模型的基礎上進一步對項目風險進行了分析，確定公共部門和私人部門風險分擔的最優比例。韓亞品和蔣根謀運用合作博弈理論，通過Shapley值確定PPP模式中多參與方相應的最終收益，進而確定各自所需承擔的風險。安麗苑認為，風險量的承擔應該更多地取決于相關決策者的主觀意愿，即風險分擔是由參與方對風險的主觀溢價決定的，而風險最終是由參與方中給出主觀溢價最高的一方承擔。學者普遍認為，風險分配的目的是彼此取得信任，一旦風險分配不合理，其中一方承擔過多的風險，往往會降低各方參與的積極性，消極履職問題便會產生，整個項目風險就會增大。

目前來看，隨著PPP模式實踐的增多，國內對風險的評價和分析從理論和應用方面均取得了一定成效。但是，在實踐中，公共部門往往錯誤地認為采用PPP模式就是把項目中存在的所有風險都轉移給私人部門，而私人部門則試圖通過承擔更少風險的方式獲得高額的回報。在這種利益獨享和不擔風險的心理下，往往導致雙方未能考慮對方及項目整體的利益，將PPP模式共贏的理念蛻變為零和博弈，失去成為合作伙伴的基本信任。從有效化解準公共物品供給風險的角度來看，追求整個項目風險最小化的管理模式，要比公、私雙方各自追求風險最小化更能化解項目潛在的風險。對此，今后的研究應該更多側重于整個PPP模式管理機制的創新，尤其是政府監管政策的創新，要廓清政府與市場的職能界限，深刻認識到PPP模式的本質是更高效地滿足社會對公共物品和服務的訴求，更有效地利用好公共資源。要從公共部門的公益性和私人部門的效率性方面尋求平衡，而不能局限于公私雙方從各自的角度考慮風險。

五、總結性評述

PPP模式在中國的研究和實踐已經有了一定的基礎，越來越旺盛的生命力和逐漸增多的研究成果已經充分說明該模式有著廣泛的應用前景。公共物品的私人參與供給是中國現代化發展與市場化改革的必然選擇。尤其是在中國處于新型城鎮化發展的關鍵期，要轉變政府主導的依賴土地財政的投資模式，優化政府的公共管理職能，克服地方政府公司化傾向帶來的債務風險，讓市場在資源配置中起決定性作用，PPP模式可以發揮其高效獲取、分配和使用資源的優勢。從2015年4月21日，國務院常務會議通過《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，到5月22日，國務院辦公廳轉發財政部、發展改革委、中國人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（以下簡稱《意見》），足以表明在中國經濟進人“新常態”后，中國政府對PPP模式穩增長、促改革、調結構作用的重視。正如《意見》指出，在PPP模式下，政府以運營補貼等方式作為社會資本提供公共服務的對價，以績效評價結果作為對價支付依據，并納入預算管理、財政中期規劃和政府財務報告，可以在當代人和后代人之間公平地分擔公共資金投入，有效彌補當期財政投入不足，減輕當期財政支出壓力，平滑年度間財政支出波動，防范和化解政府債務風險。

公共選擇理論主張將政府的一些職能讓渡給市場，在政府公共服務領域引入市場機制。將政府不善于做、也做不好的事交給市場完成，著重解決政府主導下公共物品提供低效率問題。從更深層次來看，推動公共物品供給的市場化，也有利于培育公眾的社會協作觀念，通過利益共享機制實現公共部門和私人部門的良好合作。從公共治理的角度而言，對于當下中國具有更重要的現實價值，有利于構建契約精神，有利于增強治理各方參與、分擔、合作和共享的意愿，有利于構建整體性的治理模式。對此，認識PPP模式，不能僅僅是從融資模式的角度進行理解，而是要上升到管理模式創新的層面進行思考。

從良好合作伙伴關系的角度而言，PPP模式的有效推廣必須解決風險分擔與利益共享的關系。必須通過技術和契約的方式，讓公共部門提供公共物品的目標與私人部門獲取利潤的目標在某種程度下趨于一致，也就是說，雙方要為彼此考慮問題。公共部門需要認識到，私人部門之所以會參與到公共物品的供給，就是需要獲得一定的利潤，公共部門需要化解和承擔私人部門利益得不到保障的風險。私人部門需要認識到，公共部門之所以歡迎其加入到公共物品的供給上來，就是為了提高供給效率，降低供給成本，贏得公眾滿意，對此，私人部門需要承擔利潤可能相對較低和回收期可能相對較長等風險。也就是說。真正的伙伴關系需要突破自我利益來考慮風險和收益，找到彼此最優的契合點。

PPP模式通過公共部門與私人部門之間的合作，充分利用各自的優勢，實現資源互補，將政府的公共管理責任和社會資源協調能力與企業的資金、技術和管理優勢結合起來，不但有效解決了政府提供公共物品和服務的資金短缺問題，同時開拓了私人投資者的投資渠道，增強了私人部門的社會責任感，促進社會的多元治理，達到“多贏”目的。因此，為了更好地推動PPP模式在中國的應用推廣和健康發展，今后對于PPP模式的研究。應該分為三個層次：一是鑒于目前中國PPP模式概念的寬泛化，應用模式的多樣化，要從概念界定的角度人手，結合國際經驗和中國已有的研究成果和實踐基礎，為適合中國國情的PPP模式做出科學、合理的定義，抓住實質精髓，厘清認識，防止PPP模式的泛濫化，避免“一哄而上”，影響其健康發展：二是從適應經濟發展“新常態”的角度出發，深入分析PPP模式推廣過程中的法律法規及監管制度健全完善問題，為構建起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體提供有力的法律和制度保障，推動其按照“依法依規、規范管理”的原則發展，真正實現優化資源配置、提高公共物品供給效率的目標：三是從推動公共治理的角度出發，對PPP模式的認識從融資模式上升到管理模式，不再把其單純作為一項融資工具，而是從推動公共服務變革的角度，探索研究公共部門和私人部門在提供公共物品時合作、共享和分擔的有效機制，由此為公共治理主體多元化趨勢下各方協同實現公共利益最大做出有益探索。

（責任編輯：鄧菁）