淺論國防動員權力的制約

莫時鷹

淺論國防動員權力的制約

莫時鷹

內容提要：國防動員權力的濫用所造成的不當動員，會給國家和社會帶來巨大風險。因此，在國防動員活動中，必須堅持法治原則、比例原則、底線原則和救濟原則，在制度設計上應加強權限、時限和等級等制約機制。

國防動員 動員權力 制約機制

作者：莫時鷹，國防大學研究生院參謀、講師，上校

國家擁有強有力的動員權力是又好又快處置非常狀態、維護公共利益的重要條件。但是，在許多國家的動員實踐中，國家動員權力的行使，時常被用來作為強化國家行政權力、維護政府部門利益、少數人意見取代多數人意見的政治解決辦法的借口，構成了對人權和公共利益的極大威脅，在維護公共利益的同時，又產生了新的危害公共利益的風險。而公共利益所具備的規范國家權利、保障公民基本權利的功能，為人們科學使用或駕馭可能過度危害公共利益的動員權力提供為了思路和方法。

一、不受制約的國家動員權力可能帶來巨大風險

國家采取的國防動員措施，對整個社會而言，有利也有害。國防動員的有害性，緣于非常狀態下社會政治經濟秩序的混亂、破壞甚至瓦解，使制衡的權力體系產生失衡的危險，同時，國家機關因處置非常狀態的需要被賦予了更大的權力，為其謀求部門利益和其他特殊利益提供了方便，從而對追求公平公正的公共利益產生新的威脅。因此，國外有學者將國防動員比作關在閘門里面的洪水猛獸，動員令如同開閘泄洪的命令，一旦閘門打開，洪水一泄而下時，水庫決堤的危機可能解除了，但導致下游滯澇的風險可能隨之而來。

（一）政治風險

由國防動員活動引發的政治風險，主要是原有政治秩序的破壞。包括對原有政治權力的安排被打破，原有執政黨派地位的動搖或得到非正常鞏固、各政治派別原有關系的改變，國內多種政治力量的重新組合等。國防動員之所以能夠引發政治風險，主要原因在于國家為實施國防動員，需要對政治權力做出新的安排。比如，賦予國家首腦以更大的權力。再比如，成立跨部門的“超級”行政管理機構，并將原屬其他行政機構的權力，集中到新成立的行政管理機構。更重要的原因還在于，這些新的權力，較少受到立法或司法機關的限制，極易偏離憲法、法律為國家權力運行所設計的正常軌道，使濫用權力的可能性增大，從而引發嚴重的政治危機。

動員政治風險的典型代表是第二次世界大戰前的德、日兩國。這兩個國家之所以走上軍國主義道路，一個重要原因就是國家的執政者以戰爭動員為由，擴大了軍隊對國家政治活動的干預程度，最終左右國會和政府，形成軍方主政的局面。1933年，德國國家社會主義工人黨執政后，脅迫國會通過了一個授權法案，授予國社黨政府無限的立法權和執法權。這些權力包括：政府有獨立的立法權且不受憲法的限制；政府制定的法律由政府自行頒布實施，不受立法程序限制；政府單獨簽訂與執行對外條約，無需征求立法機關的同意。依據此法案，國社黨政府相繼頒布實施了《國民勞動秩序法》《德國經濟機構準備法》和《經濟政策法》等多項動員法律，一步步使德國走上擴軍備戰的軍國主義道路。

（二）經濟風險

國防動員需要規避的經濟風險是多方面的，其中最大的經濟風險莫過于造成嚴重的經濟危機，以及由此引發的社會動蕩。基辛格在《大外交》一書中指出：第一次世界大戰爆發的令人驚訝之處，是因為戰爭拖了這么久才爆發。因為各主要參戰國在戰前進行的擴軍備戰，早已使各國政府陷入深深的債務泥潭。到1914年，歐洲的主要國家都已經不堪戰爭動員的重負，其社會經濟已經到了崩潰的邊緣。情況恰如俄國樞密院大臣在1914年2月向沙皇的進言中所指出的那樣，“作戰的花費無疑將超出俄羅斯的有限財力所能負擔的。我國勢必需要向盟邦及中立國借貸，不過代價不菲。如果戰爭結果對我國不利，則戰敗的經濟后果將難以估量，全國的經濟將陷于全面癱瘓。即使是戰爭取得了勝利，對我國的財政也極為不利，德國一敗涂地后將無力賠償我國的軍費。和約將受制于英國的利益，不會給德國經濟充分復蘇來償還我們的債務的機會，甚至在戰爭結束很久以后也不可能”。英國在第一次世界大戰前還是一個債權國。1915年1月15日，英國向美國摩根銀行借貸1000萬英鎊。當時沒有任何人能料到最終的貸款總額會達到令人震驚的30億美元，英美之間的債權關系從此發生了根本變化，英國對美國積累的100多年的債權人地位此后便不復存在。

關于大規模動員對經濟和社會發展造成的負面影響，毛澤東早在1954年10月23日會見印度總理尼赫魯時就指出：“我們現在正執行五年計劃，社會主義改造也正在開始。如果發生戰爭，我們的全盤計劃就會打亂。我們的錢都放在建設方面了。如果發生戰爭，我們的經濟和文化計劃都要停止，而不得不搞一個戰爭計劃來對付戰爭。這就會使中國的工業化過程延遲。”動員對經濟的有害性不僅體現在大規模全面戰爭動員，也體現在有限的局部戰爭動員。對此，美國學者施萊辛格指出：“有限戰爭所隱含的經濟壓力盡管不如全面戰爭那么嚴峻，但也不容忽視。”施萊辛格把由動員造成的問題劃分為兩大類：“生產問題和穩定問題。”1973年第四次中東戰爭時，以色列過早地下達了總動員令，把預備役人員全部動員起來，最高動員量達40余萬人，接近全國人口總數的13%，80%的非軍事企業因勞動力短缺而處于停工或半停工狀態，致使國家經濟陷入癱瘓。

（三）社會風險

動員所產生的社會風險主要包括：因過度減損人權，違反公共利益原則導致社會對動員的抵觸甚至反抗；由違反公平原則引起的社會不滿及其對抗行動；由于負擔過于集中造成區域性經濟和社會生活水平明顯低于其他地區；由于動員的經濟政策不合理，導致部分企業或行業原有生產能力和競爭力的嚴重扭曲以至破壞和大量失業，大量難民因得不到及時救助而引發的動亂和騷亂等。

20世紀以來，由于過度動員造成社會危機的典型事例，當屬蘇聯早期沒有及時中止“戰時共產主義政策”。俄國“十月革命”后，新生的蘇維埃政權為了應對各帝國主義國家與國內反革命勢力的武裝進攻，在極端困難的戰爭環境下制定并采取了一系列非常政策，并由此形成了戰時國家管理體制。這種“戰時共產主義”政策的實施，使年輕的蘇維埃政權迅速掌握了全國的經濟命脈，為贏得戰爭提供了保障。按道理，戰時經濟管理體制應在形勢好轉或至少應在戰爭結束后，迅速恢復到正常狀態。列寧也曾及時指示：“要立刻把列車引到另一軌道上去。”但隨著“戰時共產主義”政策日見成效，隨著戰爭的節節勝利，列寧等領導人逐漸產生了這樣的想法：既然“戰時共產主義”能夠在戰時得到有效實行，就一定能夠在戰后繼續實行，從而使蘇維埃國家直接進入社會主義。在這種思想指導下，已經結束戰爭的蘇聯不僅沒有復員，反而加大了戰時動員政策的執行力度：戰時建立的高度集權的“總管理局制”，在戰后很長時間里仍大權在握，發號施令；戰時余糧收集制也沒有停止，1920～1921年度征集的糧食和谷物比戰爭開始時多4倍，比戰爭最激烈的1919～1920年度都多征了42.1%；分配制度進一步實物化，工資中實物比重從1918年的47.4%上升到1920年底的92.6%，發展到后期，甚至一切都開始免費供應；一些戰時都沒有沒收的私人小企業，也被劃進了沒收的范圍，凡使用機器動力擁有5名以上工人的、或無機器動力但有10名以上工人的小企業一律收為國有。所有這些，不僅極大阻礙了國家生產和生活恢復，而且嚴重損害了工人、農民以及社會各方面的利益。工人罷工、農民拒絕交糧、商人罷市、來自農村的士兵發動武裝暴亂，蘇維埃共和國面臨嚴重的社會危機。嚴酷的現實，使以列寧為首的蘇聯共產黨領導人清醒過來，很快實行了有利于人民休養生息，有利于平衡國家、集體、個人三者利益的“新經濟政策”，使部分經濟得到了不同程度的復員。列寧后來也不無反省地談到：繼續實行“戰時共產主義”是“1921年春天遭到嚴重經濟危機和政治危機的主要原因”。“我們原打算直接用無產階級國家的法令，在一個小農國家里按共產主義原則來調整國家的生產和產品分配。現實生活說明我們犯了錯誤。”

20世紀60年代，美國為擴大侵越戰爭進行的大規模兵員動員，最終也釀成一場嚴重的社會危機。1964年10月，即美國介入越南戰爭之初，許多美國政界要人都認為，在越南的美軍人數可以控制在10萬人左右。但實際情況卻是，隨著越南戰爭的逐步升級，美國向越南派出的兵力不斷增加。1965年9月，侵越美軍達到20萬，年度兵員補充率高達10萬人，平均每月征召人數達到5000人；1966年年終時，侵越美軍已經達到37.5萬人，平均每月征召人數已經超過萬人，多的時候達到幾萬人；1967年的4月已達到48萬人，超過了朝鮮戰爭的頂峰時期。隨著兵員動員規模的逐步擴大，在越南采訪的戰地記者不斷揭露戰爭的殘酷和徒勞，戰爭的消耗也在全美引發了爭論，特別是隨著美軍在越戰中傷亡人數的不斷增加，美國國內反戰活動也愈演愈烈。1967年10月，大學生們發動了“停止征兵周”活動，5萬多人到五角大樓示威，阻止從征兵站運載應征人員前往軍事基地。美國大學生反戰運動最終發展成為一股強大的政治勢力。

二、規避動員風險應當遵循的原則

在非常狀態下，為了應對危機，需要國家機關的統一領導、組織、協調和全社會的高度服從和配合。國家權力的高度集中和擴張，可以克服權力分散所造成的權力行使的低效率。但是，為維護公共利益而集中和擴張的動員權力，不能成為危害公共利益的工具。人們在規避動員風險的實踐中，為了防止國家機關濫用動員權力，最大限度的保障公民權利和公共利益，確定了必須遵循的原則。

法治原則。即要求國家機關在行使動員權力時，必須有憲法和法律上的依據，而這種法律依據應當包括對公民基本權利進行限制的規定。如德國基本法第14條規定：“只有為實現公共福祉才可允許剝奪財產權。對財產權的剝奪只能通過和依據規定了補償方式和程度的法律進行。確定補償時要公正權衡社會公共利益和相關人的利益。對于補償額有爭議的，可向普通法院提起訴訟。”這其中的限制條件包括：“為實現公共福祉”是實施動員權力的前提，實施動員權力必須依據“通過和依據規定了補償方式和程度的法律進行”，由于動員而使相關人利益受到損害的，應當“確定補償”。

比例原則。即國家行使動員權力必須體現必要性、合理性和適當性。必要性，是指確定國家采取緊急措施是必需的，能夠實現公益目的或至少有助于目的的實現，并且手段正確。合理性，是指國家在動員中所造成的損害，不得與欲達成動員目的所獲利益之間產生明顯失衡，也就是不能弊大于利、得不償失。適當性，是指若有許多措施可達到動員目的，則必須選擇那些最有必要的、只造成最小侵害公民權益的。

底線原則。即依法設置公民基本權利保障的最低標準，防止國家機關濫用限制公民權利的措施。人權是國家權力產生的根源和運作的歸宿。非常狀態下，公民的財產、生命、自由乃至尊嚴都處于某種威脅之下，其基本權利變得十分脆弱和易受傷害。出于維護公共利益的目的，國家行使動員權力可以限制公民憲法和法律規定的基本權利，但是，這種限制必須正確地處理好公共利益與個人利益之間的關系，不能以完全剝奪個人的基本權利為前提來實現公共利益。非常狀態下的公民權利可以分為兩類：一類是絕對不得剝奪或限制的，另一類是可以暫時剝奪或限制的。動員權力必須以第一類公民權利不受侵害為底線，否則動員行為及其權力將失去合法性基礎。

救濟原則。即對因動員而受到損害的公民權利進行救助、補償。國防動員權力往往是一種集中、強化和擴張了的公權力，其嚴厲性和強制性往往會帶來很大的副作用，例如容易引起誤用、濫用或急用而侵犯個人或公共的權益。對已造成的損害，應當采取辦法進行補救或補償。如有權通過司法程序適時進行申訴；有權就損害事項請求國家賠償；國家有義務對處于非常狀態下的公民進行緊急救助，給予必要的物質生活條件以維持基本生存，并盡可能創造條件幫助恢復生產、重建家園等。

三、限制國家動員權力的制度安排

從目前的動員實踐和制度安排看，許多制度規定都是為防止濫用動員權力而設計的。

（一）權限規定

許多國家對動員權力的行使權限作出了法律規定，通常做法是，將動員權限授予最高權力機關和最高行政機關即國家首腦。其中，最高權力機關的動員權限高于國家行政首腦。在美國，動員權限分屬國會和總統。國會和總統均擁有決定和實施各等級動員的權力，但國會對總統的動員決定具有批準權及否決權。因此，國會的動員權限高于總統。美國《國家緊急狀態法》明確規定：總統宣布國家進入緊急狀態時，必須同時或在此后頒布的行政命令中說明其法律依據，如果采取的行動超出法律允許的范圍，總統必須頒布新的行政命令，并且進一步說明行政命令的法律依據。國會必須在宣布進入緊急狀態后的6個月內（如果緊急狀態持續下去，國會必須在每6個月內）對總統命令和有關情況進行審查，并且有權在必要時就是否終止當前緊急狀態作出兩院聯合決議。在宣布進入緊急狀態后，總統還必須以6個月為一個階段，在每一個階段結束后的90天內，向國會報告美國政府在此階段內的總開支。在緊急狀態結束后的90天內，總統應向國會提交一份關于所有這些開支的最終報告。這樣，通過國會和總統在法律方面的相互制約，確保總統依法行使動員權力。俄羅斯憲法第87條規定：“俄羅斯聯邦總統在俄羅斯聯邦遭受侵略或侵略的直接威脅時，有權宣布俄羅斯聯邦全國或個別地區實行戰爭狀態，但應當立即通知聯邦委員會和國家杜馬。”我國《國防動員法》第九條規定：“國家的主權、統一、領土完整和安全遭受直接威脅必須立即采取應對措施時，國務院、中央軍事委員會可以根據應急處置的需要，采取本法規定的必要的國防動員措施，同時向全國人民代表大會常務委員會報告。”綜上可見，政府不能隨意行使動員權力，在程序上有告知國家權力機關的義務，在權限上受到最高權力機關的制約。

（二）時限規定

政府行使動員權力，還經常受到時限的制約。美國的《戰爭授權法》規定：（1）在未宣戰的情況下，美國總統如將攜作戰武器的武裝部隊派往其他國家的領土、領海和領空，以及增加此種駐外武裝部隊的數量，總統應在48小時內向國會眾議院議長和參議院主席提交一份報告；（2）總統應向國會提供相關信息和情報，以便國會適時地履行憲法賦予的宣戰權；（3）在（1）中所述的情況下，如需延長武裝部隊的使用，總統應定期（不得長于6個月）向國會報告武裝部隊的使用情況。尤為值得關注的是，《戰爭授權法》規定，在未宣戰的情況下，從上述的48小時內提交報告之刻算起，總統必須在60天內終止使用任何武裝部隊，除非出現如下三種情況：（1）國會宣戰或頒布使用武裝部隊的特殊授權；（2）國會下令宣布或批準延長60天的期限；（3）由于美國本土遭受襲擊導致國會無法召開會議并作出決定。在這三種情況下，延長期仍然不能超過30天。我國《國防動員法》第六十六條規定：“采取特別措施不再必要時，應當及時終止。”

（三）等級規定

實行動員等級制，是防止動員泛化、無序擴大等過度動員行為的好辦法，可以避免因動員程度遠超過實際需要而對經濟、社會造成負面影響。美國實行的是六級動員等級制度，包括“選擇性動員”“征召志愿預備役”“征召精選預備役人員服現役”“局部動員”“全面動員”和“總動員”。其“局部動員”的程度為：國會或總統可以下令征召最多100萬待命預備役部隊和人員服現役，時間最長不超過2年，同時擴大軍工生產以支持部隊的作戰行動。“全面動員”的程度是：國會或總統可下令動用業已批準的、總體部隊結構中的全部待命預備役和待編預備役部隊和人員來擴充現役部隊，現役部隊全部轉入戰時狀態，軍人的服役期延長至戰爭結束后半年，工業部門轉入戰時生產，各類戰爭資源均由國家指揮當局根據需要統一調配。“總動員”的程度為：國會和（或）總統下令啟用選征兵役系統，實行征兵，在現有部隊結構之外大批組建新部隊，擴充現役部隊；動員國家的全部資源來支援戰爭或應付緊急事件。

［1］中共中央文獻研究室編撰.逄先知主編.毛澤東年譜（1949-1976）第二卷［M］.北京：中央文獻出版社，2013.

［2］［美］施萊辛格.國家安全的政治經濟學［M］.北京：北京理工大學出版社，2007.

［3］張羽.戰爭動員史［M］.北京：解放軍出版社，2004.

［4］列寧.列寧全集（第33卷）［M］.北京：人民出版社，1957.

［5］《世界各國憲法》編輯委員會.世界各國憲法（歐洲卷）［M］.北京：中國檢查出版社，2012.

［6］王美權主編.美國戰爭動員與危機管理［M］.北京：國防動員出版社，2007.

（責任編輯：何 荷）

簡 訊

山東省高唐縣“六個精準”征精兵

在今年征兵工作中，山東省高唐縣不做無用功、提高針對性，圍繞“六個精準”征精兵，兵員質量明顯提高。一是政策激勵精準。優待金除按照標準發放外，對服役期間立功受獎、高學歷入伍和在新疆、青海、西藏等艱苦地區服役的士兵增發20%～100%。對優秀的退伍士兵定向招聘到事業單位，并做到全員安置；義務兵服役期間，政府幫助其家庭成員繳納醫保；將年度征兵工作納入全縣目標責任考核。二是宣傳發動精準。充分利用高校生和高考生放假返鄉有利時機，通過各種新媒體和傳統媒體開展征兵宣傳活動，引導廣大青年傳承紅色基因，激發保家衛國正能量。三是征集對象精準。把轄區內所有符合應征條件的青年列出清單、劃分轄區，采取集中宣傳和一對一宣傳等形式進行發動。四是工作方法精準。建立督查制度，列入縣政府督察范圍，加強對征兵工作全過程的監控和管理，征兵期間，每周通報一次征兵工作進度，每半月召開一次調度會，注重制度責任“雙驅動”，根據工作進度獎優罰劣。五是初審初檢精準。由縣人武部政工科、縣教育局、縣公安局、縣醫院組成初審組，認真對上站體檢青年進行初審體檢。通過系列有效措施，正式上站體檢合格率達到70.5%。六是擇優定兵精準。摸清應征青年的文化狀況，多選拔高學歷青年入伍；公開擇優定兵，及時向社會公示預定人員名單；嚴密組織役前教育訓練，進行隊列、體能、整理內務等科目培訓，確保新兵“人人合格、個個優秀”。

（李澤新 陳傳成 張名坤）

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ISSN1002-4484（2016）10-0034-05