湖北省農業環境保護立法情況與體會

陳瓊星 甘小澤

摘要：解決農業環境突出問題的關鍵措施之一是健全農業環境保護法律法規體系。湖北省是全國第二個出臺省級農業環境保護條例的省份，同時，圍繞農業資源與環境保護，湖北省進行了一系列實踐探索，在相關地方法規中進行了明確規定，推動了全省農業資源環境保護法制建設。

關鍵詞：農業環境保護;法律法規體系;立法;湖北省

中圖分類號：X322 ? ? ? ?文獻標識碼：C ? ? ? ?文章編號：0439-8114（2015）23-6058-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2015.23.67

The Overview and Reflection on Legislation of Agro-environmental

Protection in Hubei Province

CHEN Qiong-xing1，GAN Xiao-ze2

（1.Hubei Vocational-technical College of Biology，Wuhan 430070，China;2.Hubei Protection Station of Agricultural Ecotope，Wuhan 430070，China）

Abstract： One of the key countermeasures to solve the prominent problem of agricultural environment is improving the system of laws and regulations of agro-environmental protection. Hubei is the second province that published provincial regulations of agro-environmental protection. In the meantime， centering around protection of agricultural resources and environment， Hubei province carried on a series of practice and exploration， making it clear in relevant local legislation， promoted the legal system construction for protection of agricultural resources and environment in Hubei.

Key words： agro-environmental protection; system of laws and regulations; legislation; Hubei province

黨的十八屆四中全會首次將依法治國列為會議主題，標志著中國將依法治國、依法行政提高到了前所未有的高度。

隨著中國綜合國力的提高和城鄉人民生活水平的大幅改善，人們對食品安全、農業資源環境保護的要求比以往任何時候都更加嚴格、更加迫切。加強農業資源環境保護立法工作，對于保障國家糧食安全，推動農業和農村經濟可持續發展具有十分重要的戰略意義和現實意義[1]。

1 ?湖北省近年農業資源環境保護立法概況

1.1 ?湖北省農業的戰略地位

湖北省國土面積18.59萬km2，地處長江中下游，素有“千湖之省、魚米之鄉”的美譽。常年可用耕地336.1萬hm2，年均復種指數達到2.28，年投入化肥355萬t，農藥4萬～5萬t。湖北省以全國3%的耕地面積生產了全國8.4%的稻谷、6.3%的棉花、10.3%的油料、5.4%的豬肉和18.0%的淡水水產品，每年為社會提供了大量糧棉油、畜禽及水產品，并為全國4.4%鄉村人口提供了生產和生活空間[2]。2013年，全省糧食總產達到250.13億kg，并首次實現“十連增”。油菜子總產250.45萬t，同比增加20.45萬t，總產連續18年保持全國第一位。淡水產品總產410萬t，位居全國第一[3]（表1）。

在農業快速發展的同時，自然資源過度消耗，內源、外源污染疊加導致農業環境問題日益突出[4]，嚴重影響了農業可持續發展與農村生態文明建設：一是農業面源污染沒有得到控制，治理難度不斷加大[5]。二是工業污染向農業農村擴散，致使農業生態環境惡化[6]。近三年農業部門受理的農業環境污染事故數量年增長率達到36%。三是農業外來有害生物、生活垃圾、生活污水對農業生態環境的破壞加重[7]。

要從根本上解決農業環境問題，除了應用行政手段、經濟手段、技術手段外，科學立法，依法管理農業生態環境、依法維護農民合法權益，是農業環保部門推動現代農業發展，促進生態文明建設的現實需要[8]。

1.2 ?湖北農業資源環境保護法規建設概述

湖北省高度重視農業資源環境保護立法工作。從1993年至今，農業環保部門主持或參與制定了與農業資源環境保護相關法規共12部。

1.2.1 ?主持制定、修定了《湖北省農業環境保護條例》 ?1993年頒布實施了《湖北省農業環境保護條例》，是全國第二部出臺的農業環保地方性法規，對農業環境保護法制管理起到重要作用。2006年，根據農業資源環境保護形勢的新要求，組織力量對《條例》進行了修定。

1.2.2 ?參與制定了11部地方性農業環保法規 ?湖北省積極參與涉及農業環保的法律法規的制定，共參與制定了11部地方性涉及農業環保法律的法規。1999年湖北省人大頒布實施了《湖北省漢江流域水污染防治條例》、《湖北省農產品基地環境管理辦法》。2008年頒布實施了《湖北省實施（農產品質量安全法）辦法》。2012年頒布實施了《湖北省湖泊保護條例》。2013年頒布實施了《湖北省耕地質量保護條例》。2014年頒布實施了《湖北省畜牧條例》、《湖北省水污染防治條例》，湖北省人大出臺了《關于大力推進綠色發展的決定》。積極參與制定《湖北省土壤污染防治條例》和《湖北省人民代表大會關于農作物秸稈禁燒和綜合利用的決定》。在這些地方性法律法規中，均涉及到農業資源與環境管理內容（表2）。

1.2.3 ?出臺一系列農業環保工作指導性意見 ?先后起草并由省農業廳頒布了“湖北省農業環境污染突發事件應急預案”、“湖北省農業外來入侵生物突發事件應急預案”，出臺了“湖北省農業廳關于加強湖泊農業面源污染治理的工作意見”，“湖北省農業廳辦公室關于禁止秸稈焚燒和開展綜合利用的通知”等指導性文件或意見。

1.2.4 ?建立了較完整的省、市、縣農業環保執法隊伍體系 ?《湖北省農業生態環境保護條例》確立了農業環保機構與人員的法律地位，為農業環保體系建設提供法制保障。湖北省各縣市根據《條例》規定，進一步強化農業環保職能職責，積極向編辦做工作，將法律規定的農業環保24項職責明確寫進單位職能，農業環保隊伍體系建設取得明顯成效，目前湖北省市、縣均已建農業環保站，總數達86個，農業環保專業技術人員達460余人。在機構職能解決后，根據《條例》規定積極爭取財政專項資金，保障工作開展，例如宜昌市、襄陽市、大冶市等均根據《條例》第五條積極向市財政局請示，爭取領導支持，落實農業環保財政專項預算。根據《條例》賦予職責，省環保站與襄陽市、咸寧市農業環保站被列為參公管理事業單位，進一步強化了農業環保的管理職能。

2 ?湖北農業資源環境保護立法重點

2.1 ?主持起草、修定了《湖北省農業生態環境保護條例》

1993年湖北省農業部門主持起草的《湖北省農業生態環境保護條例》（以下簡稱《條例》）頒布。《條例》的實施對于維護全省農業生態平衡和農產品質量安全，保護農業環境與人民生命健康，促進農村經濟和社會可持續發展起到了十分重要的作用。但是隨著經濟社會的發展，《條例》已與農業生態環境面臨的形勢不相適應，需要結合當前農業環境保護形勢，對《條例》進行補充和完善。修定后的新《條例》與原《條例》相比，主要不同點表現在以下幾個方面。

2.1.1 ?進一步明確執法主體，增加了農業環保的相關職能 ?確定了主體地位：1993年《條例》在關于執法主體地位上，將環保部門的職責放在農業部門之前，而新修定的《條例》第六條關于各部門在農業生態環境保護職責分工上，把農業部門的職責放在了第一位。《條例》第八條規定：“農業行政主管部門所屬的農業生態環境保護機構必須嚴格履行農業生態環境保護的監督管理職責，其專職或者兼職農業生態環境監察員承擔農業生態環境監督工作。”單獨設置一條，不僅解決了農業環保機構的法律地位，還表明了各級農業環保機構代表農業部門行使農業生態環境監督管理的職責。

增加了相關職能：包括組織開展農業面源污染防治、組織開展鄉村清潔工程建設、農業野生植物資源保護、農業外來生物防治與監控、農產品產地環境質量分類管理、落實與開展農業生態補償等內容。如：

第二十五條規定：從境外引進農業生物物種，引進單位或者個人應當提供經國家有關部門認可的引進物種環境影響風險評估報告，并按照國家規定履行登記審批手續。有關部門應當組織對引進物種的跟蹤觀察，發現可能對農業生態環境造成危害的，應當及時采取相應的安全控制措施，避免危害的發生，或者減輕、消除危害。

第二十二條規定：湖北省人民政府農業行政主管部門應當組織農業野生植物資源調查，建立資源檔案，制定地方重點保護的農業野生植物保護規劃。

農業行政主管部門應當加強對農業野生植物的保護、研究和利用，建立農業野生植物原生境保護區、異地保護園和種質資源庫。

嚴格執行國家農業野生植物的采集、購銷和出口管理制度。任何單位和個人不得隨意采集、侵占、購銷或者破壞省級以上重點野生植物保護名錄中的農業野生植物。

第五條第二款明確了建立和完善農業生態補償機制。對畜禽養殖廢棄物和農作物秸稈的綜合利用、農業投入品廢棄物的回收利用、生物農藥和生物有機肥的推廣使用等，逐步實行農業生態補償。具體辦法由省人民政府制定。

2.1.2 ?把各級政府在農業環保方面的主要職責和支持納入《條例》中 ?明確了省、市、縣各級政府職責。如第三條第二款：根據建設社會主義新農村的要求，將農業生態環境保護納入國民經濟和社會發展規劃，加強農業生態環境建設，建立健全農業生態環境保護體系，提高農業生態環境保護科技水平，組織農業生態環境綜合治理，落實農業生態環境保護目標責任，促進農業生態環境同經濟社會發展相協調。

明確把農業環保財政支持納入《條例》中，有效解決農業環保經費保障。第五條規定：“縣級以上人民政府應當將農業生態環境保護經費納入財政預算，并根據當地社會經濟發展需要，增加對農業生態環境保護的投入。”

2.1.3 ?把農業環保將出現的生態補償等突出問題納入《條例》中 ?實現三大制度創新，即農業生態補償制度、農產品產地環境質量分類管理制度、農業投入品廢棄物回收與處理制度。

農業生態補償制度：作為生態補償的一種具體形式，農業生態補償將補償范圍縮小到對農業生態建設、農業環境污染防治、環保型農業投入品的使用、無公害農產品（綠色食品、有機食品）的開發等與農業生態環境保護有關的行為。《條例》明確規定，將對畜禽養殖廢棄物和農作物秸稈的綜合利用、農業投入品廢棄物的回收利用、生物農藥和生物有機肥的推廣使用等，逐步實行農業生態補償。

農產品產地環境質量分類管理制度：類似于土壤的分等定級，將農產品產地環境分為環境安全區、環境警戒區、環境污染區三類;后續需要配套技術操作規程以及分類標準、制定相應的管理辦法、開展農產品產地環境質量監測等。

農業投入品廢棄物回收與處理制度：是鄉村清潔工程建設的一個具體內容，回收處理的具體辦法及相關的獎勵措施由省人民政府制定。

2.2 ?參與起草了相關法規8部

在8部地方法規的制定中，對有關農業資源環境保護的條款嚴格把關，充分體現了農業環境保護的責任和要求。具體分述如下。

1）《湖北省農產品基地環境管理辦法》第九條：縣級以上農業行政主管部門應在農產品基地建立長期定位環境監測網點，進行環境監測與評價，每年向同級人民政府提出農產品基地環境質量與發展趨勢的報告。

2）《湖北省漢江流域水污染防治條例》第二十一條：市、縣（區）人民政府及農業、林業行政主管部門應當加強生態環境保護，推廣使用有機肥，指導農業生產者科學、合理施用農藥、化肥，綜合利用農業廢棄物，組織植樹造林，加強水土保持，發展生態農業，防治面源水污染。

3）《湖北省無公害農產品管理辦法》第十一條：無公害農產品的生產單位和個人應當通過應用農藝措施、物理措施和生物措施防治病蟲害，增施有機肥，防治農藥、化肥對環境和農產品的污染，并嚴格執行國家和本省無公害農產品的生產標準。

4）《湖北省實施（中華人民共和國農產品質量安全法）辦法》第七條：縣級以上農業主管部門應當建立健全農產品產地環境監測管理制度，加強農產品產地環境調查、監測和評價，建立健全監測檔案。

5）《湖北省湖泊保護條例》第三十五條：縣級以上人民政府農業行政主管部門和其他有關部門，應當采取措施指導湖泊流域內農業生產者科學、合理使用化肥、農藥等農業投入品，控制過量和不當使用，防止造成水污染。

縣級以上人民政府農業行政主管部門應當科學規劃湖泊流域內畜禽飼養區域，鼓勵建設生態養殖場和養殖小區，通過發展沼氣、生產有機肥和無害化畜禽糞便還田等方式實現畜禽糞污綜合利用，減少畜禽養殖污染。

6）《湖北省耕地質量保護條例》第十七條：縣級以上人民政府農業行政主管部門應當建立耕地質量保護示范區和土壤污染防治與修復示范工程，組織開展地力培肥、污染防治、生態耕作方式等耕地質量保護技術和新型農機具的研究、示范與推廣，加強對耕地使用者的指導、培訓，推進科技成果的轉化和產業化。

第十八條：耕地使用者應當科學、合理、安全使用肥料、土壤調理劑、農藥、除草劑、農用薄膜等農業投入品，及時回收非降解殘膜和投入品包裝物，不得使用未依法登記的肥料和農藥等農業投入品，防止、減少農業面源污染。

7）《湖北省水污染防治條例》第十一條（二）：農業主管部門依法管理農藥、化肥等農業投入品的使用，指導畜禽、水產養殖的水污染防治，推廣測土配方施肥，發展生態農業，防治農業面源污染。

8）《湖北省畜牧條例》第二十七條：縣級以上人民政府應當鼓勵和支持畜禽養殖者采取種養結合、制取沼氣、制造有機肥等方法對畜禽養殖廢棄物進行綜合利用，減少畜禽養殖廢棄物造成的面源污染。

3 ?湖北農業資源環境保護立法體會

通過主持制定、修定《湖北省農業生態環境保護條例》和參加其他11部相關法規的起草工作實踐，我們有五點體會。

3.1 ?高度重視，爭取支持

2003年根據農業資源環境保護的形勢和要求，省農業部門提出了修定《湖北省農業生態環境保護條例》，單位一把手親自抓，分管領導具體抓，省農業廳廳長多次到省人大、省法制辦、省環保廳等單位匯報，積極爭取支持。省人大常委會當年就將《湖北省農業生態環境保護條例》的修定列入了2003-2007年度的立法規劃。

3.2 ?加強溝通，形成共識

《條例》進入立法程序后，一是請省人大農村委提前介入，全程指導、幫助工作;二是廣泛征求專家、部門的意見，召開專家座談會8次，上門征求環保、國土資源、住建、林業、財政、編辦等部門意見6次。三是針對省人大常委意見分歧較大的實際情況，先后30多次到常委所在單位匯報爭取支持。使得《條例》六審后全票通過。

3.3 ?廣泛調研，立足創新

一是深入調研。即“走出去，請進來，沉下去”。與省人大、省法制辦等部門一起先后到湖南、云南、安徽等省，學習外省的立法經驗。請農業部領導和有關專家來湖北省指導。組織5個專班到市縣區和鄉鎮征求意見。二是廣泛收集民意，集中民智，發放調查表2 000多份，利用送科技下鄉、農民職業培訓等活動與農戶開展面對面的討論，征求農民群眾的意見，特別是到重點污染區、農業污染事故多發區等地收集建議。三是確立重點。從實際需要出發，尋找法律的空白。如為了將農業環境保護機構作為法律授權的農業資源環境保護主體，采取了以責求位的技術手段，在《條例》第八條監管職責中明確規定“農業行政主管部門所屬的農業生態保護機構必須嚴格履行農業生態環境保護的監督管理職責”。四是立足創新。在條例中實現了農業生態補償制度、農產品產地環境質量分類管理制度、農業投入品廢棄物回收與處理制度等方面的創新。

3.4 ?主動作為，強化職責

1993年以來，湖北省先后出臺了11部與農業資源環境保護有關的法規。在這些法規的制定過程中，我們充分發揮職能作用，主動介入，以高度負責的態度，組織力量對相關法律條文逐條研究，認真修改，力求在法規中充分體現農業資源環境保護的要求，明確農業部門在農業環保方面的職責，得到了有關部門的高度肯定。

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