“好籠子”才能關住權力

馮旭東　閆志剛

“六權治本”是山西省委從源頭上治理和預防腐敗的重大舉措。在貫徹推進過程中，長治市堅持辯證思維，強化問題導向，以“兩清單、兩張圖、兩平臺、兩監督”為載體，把權力關進籠子時“接地氣、可持續、求實效”，簡便易行，群眾滿意，打造了“六權治本”的長治樣本。

“十八大”后，在反腐風暴中，山西省成為吏治“重災區”。多名干部落馬，一度出現了“晉官易腐”“晉官難當”的說法。嚴峻的腐敗形勢不但損害了山西的形象，也把山西推到了輿論的風口浪尖。面對系統性、塌方式腐敗的嚴峻形勢及改革攻堅任務，重大調整后的山西省委痛定思痛，決心革弊立新，重造“青山綠水”政治生態。

2014年10月12日在太原調研考察座談會上，山西省委書記王儒林強調要在清除發生腐敗的土壤上下工夫，并首次提出“六權治本”。“六權治本”即“依法確定權力、科學配置權力、制度約束權力、陽光行使權力、合力監督權力、嚴懲濫用權力”。12月9日，山西省委十屆六次全會作出“實施‘六權治本，深入推進反腐敗斗爭”的重大部署， “六權治本”在全省全面展開。

長治位于山西省東南部，古稱“上黨”。“上黨從來天下脊”，蘇東坡的詩句道出了這座城市的風骨與氣魄。歲序交替，改革前行。2015年12月24日，一年之后，在全省推進“六權治本”電視電話會議上，長治市委書記馬天榮發言，作為地市唯一典型，交流介紹長治經驗。

長治如何扎緊制度的籠子？“六權治本”帶來了哪些切實的變化？長治的做法有何借鑒意義？帶著這些疑問，記者走進了長治。

問題導向，頂層設計接地氣

為強力推進“六權治本”，長治市委專門成立了“六權治本”工作領導組，組長由市委書記馬天榮擔任，市委副書記、市長席小軍擔任第一副組長，市領導盧建明、李東峰、許霞、郭康鋒、馬彪擔任副組長。領導組下設辦公室和政策法規組、評審組、監督問責機制建設組、兩平臺建設組等4個小組。

落實省委重要部署，長治市嚴格按照“六權治本”指導方案積極推進，但在具體過程中以干部群眾關心的問題為導向，依法依規進行了制度設計，探索建立“職能科學、權責法定、流程優化、廉潔高效、透明公開、人民滿意”的權力運行機制。市委書記馬天榮認為，不能把“六權治本”當作一項簡單的、階段性的任務來完成，必須堅持系統思維，做到上下聯動、有效銜接，做到持之以恒、久久為功。“六權治本”核心是治權、關鍵是治官、目的是治本，不能把“六權治本”與便民服務中心等同起來，同時要防止把“六權治本”神秘化、復雜化，不能用一大堆文件、資料來體現工作成果和實際成效，關鍵在于制定針對性、可操作性強的長效機制，真正實現制約限制權力、防止濫用權力。

經過半年的探索、實踐，全市“六權治本”由點到面、由表及里，逐步深入。制定了《關于進一步深入推進“六權治本”的指導意見（試行）》，形成了全市“六權治本”的頂層設計，圍繞“權”字，摸清底數、找到漏洞、畫出紅線，使每項權力有了“規矩”和“路線”；制定完善《市委常委會議事規則》《市政府常務會議事規則》《實施“三個一批”的實施意見》《加強干部監督管理的意見》《加強基層組織建設的意見》《推行重大決策前的法律咨詢論證審核辦法》等一系列規章制度，最大程度遏制“不作為”“亂作為”。

作為前所未有的權力“革命”，除了一把手積極推進，“六權治本”本身也將“一把手”作為權力約束的重點。以加強“一把手”監督管理為重點，各縣市區、市直各部門完善和落實“一把手”不直接分管人事、財務、工程等具體事項，主要領導末位表態等制度。針對資源集中、權力特殊、資金密集等重點領域、關鍵環節，市委專門出臺了《長治市“三重一大”集體決策制度》，規范了“三重一大”決策程序。市政府出臺《重大項目聯合審批方案》《招投標工作若干辦法規定》，土地、交通、房地產等11個市直重點部門形成5大類12方面150項制度。

目前，市縣兩級與省里對應的45個政府職能部門和試點縣的所有鄉鎮、非試點縣的試點鄉鎮，均比省定時間節點提前2～3個月完成任務并掛網試運行。

簡便易行，具體操作可持續

“六權治本”之所以在長治開花結果，得益于長治市從依法治權、便民利民的角度進行了制度設計，既克服簡單復制，又避免過度復雜，努力做到切合實際、突出重點、簡單明了、簡便易行。最終形成了“兩清單”“兩張圖”“兩平臺”“兩監督”的基本內容，有了“血肉”的“六權治本”，不再是空中樓閣。

長治市委政法委研究室主任弓永玲向記者介紹了“兩清單”“兩張圖”“兩平臺”“兩監督”的基本內容。

“兩清單”是指權力清單和責任清單。目的是對所有行政職權開展厘權、清權和確權工作，做到不留死角、沒有盲區，實現“法無授權不可為”“法定職責必須為”。

“兩張圖”是指編制權力運行流程圖和編制權力運行廉政風險防控圖。就是把權力運行的路線公之于眾，讓群眾少跑腿，干部多辦事，同時把權力運行的流程和風險點梳理出來，最大限度壓縮權力尋租空間，讓跑關系的無路可跑。

“兩平臺”是指政務服務平臺和公共資源交易平臺。就是按照“方便群眾、簡便易行、提高效率”的原則，把群眾辦理的有關事項全部放進平臺，能在一個窗口集中辦理的不到多個窗口，平臺要提供優質服務，縮短審批時間，杜絕暗箱操作。

“兩監督”包括加強內部監督和外部監督。內部監督重點通過建立健全科學管理的內部規章制度，對工作人員和日常工作進行常規、持續、有效地監督。外部監督重點是健全完善黨內監督、審計監督、社會監督、輿論監督等監督制度，形成監督合力，提高監督實效。重點對“一把手”、重點單位、重點崗位進行監督，努力形成科學有效的監督體系。

長治市財政局局長張旭亮介紹說，過去規范權力運行既不全面、又不系統。“六權治本”工作開展以來，市財政局重點關注兩個清單和各項制度的梳理，對現有行政權力進行全面“大起底”，給權力厘清了邊界。不到一年時間，明顯感覺權力運行規范了，而群眾滿意度也提高了。

由于權力運行的自由度大大減少，辦事效率也大幅提高。“過去審批辦事，好多事情都要請示領導，現在按照審批程序，很快就可以辦理了，同時自己的責任也大了。”一位政務服務中心工作人員感慨地說，“干部的工作作風和精神面貌變了，工作方式方法變了，群眾對我們的評價變了。”

山西潞奧路橋工程有限公司董事長陳愛智說：“‘六權治本讓公共資源都在公開平臺上交易，招投標明明白白，全過程記錄，可追溯，有人搗鬼，被舉報一逮一個準，權力規矩多了。”

效果明顯，百姓滿意度提升

“官念”轉變，權力規范、辦事高效，百姓也得到了更多便利和實惠。

長治市公安局在全省率先把“服務在線”終端延伸到基層派出所，181項服務事項全部納入網上辦理。潞城市辛安泉派出所所長韓惠珍介紹說，他們通過新媒體，創造了“微博、微信、微電影”三微工作法，實現網上辦事、辦證，真正做到“讓數據多跑路，群眾少跑腿，服務群眾零距離”。

2015年4月1日，長治市啟用了新的政務服務中心，全市39個行政審批職能部門、20個公共服務部門和4個公共資源交易部門入駐市政務服務中心，通過236個開放式窗口有效運行。政務服務中心全面推行領導現場辦公、首席代表負責和行政審批專用章制度，政務服務實行“一個窗口對外、一站式審批、一條龍服務、限時辦結、統一送達”，實現了“大廳之外無審批”“中心之外無交易”。

過去，辦一個審批事項，往往要跑遍大半個市區，而許多部門的場外審批，帶給市民更多的是無奈。而今，有了“兩清單”“兩平臺”，全力構建起了行政審批、政務公開、資源配置、公共服務和效能監察“五位一體”的綜合性服務體系，在對權力進行規范的同時，更全面提升了政府效能。

在政務服務中心，審批中使用的法定單位公章不再是過去的行政公章，而成了統一的行政審批專用章。只要加蓋了這枚公章，就意味著項目獲得了通過，同時獲得了在全市范圍內的通行證。現在，進入政務服務中心39個單位的審批公章全部啟用了行政審批專用章。這樣，諸如規劃、住建等一個部門多個科室審批的項目，只需部門首席代表簽字加蓋行政審批專用章便可生效。

別小瞧這一枚小小的審批專用章，它徹底改變了為蓋章跑斷腿的弊端，提高了行政審批部門的辦事效率。一位市民告訴記者：“現在來辦事真方便了，原來分散的窗口都集中到了政務大廳，只要材料全，一個袋子交給窗口受理的人，就不用管了，邊聊邊等著喊號拿證。”

政務服務中心主任趙華榮介紹說，以“六權治本”為契機，政務服務進行了政務創新，具體來說，就是“從體制創新入手，通過流程再造，規則主導，規范權力運行機制，遏制行政不作為或亂作為，提高行政效能，實現由管理型政府向服務型政府轉變的突破”。

據了解，通過政務創新，現有行政審批事項從法定辦理總時限的5322個工作日減少到了2845個，減少了53%；房地產開發項目由380個工作日減少到38個工作日，工商注冊由30個工作日減少到了3個工作日。中心試運行以來，已辦理行政審批和公共服務事項23.2萬件，公共資源交易385件，交易金額約20億元。市民也從行政審批到醫療保障、住房公積金乃至煤、水、電、氣等各個環節都享受到了便捷服務。

向鄉村延伸，關照權力“最后一公里”

“鄉村治、天下安”。鄉村兩級政府所辦理的事項直接面對人民群眾，所要解決的問題與群眾生產生活息息相關。解決好鄉村兩級對權力的制約至關重要。

為此，長治市在農村推行以“一單一圖一冊一室”為主要內容的“六權治本”運行模式。“一單”即農村基層權力清單，“一圖”即權力運行流程圖，“一冊”即權力運行規范操作監管手冊，“一室”即農村便民服務室。“一單”“一圖”的內容（包括權力事項、村務工作操作規程、村務工作監督規程、重大事項決策程序、“三務”公開流程、便民服務事項流程等）全部納入“一冊”，幫助村干部厘清“手中權”，明白“肩上責”，讓村民明白遇事“怎么辦”“找誰辦”。它既是村干部工作的“流程圖”，又是群眾辦事的“明白書”，也是黨員、村民代表的“監督卡”，深受農民群眾歡迎。目前，全市已有1048個行政村完成任務，占到全部行政村的30.3%。

長治市委提出的“三個延伸”，是實施“六權治本”的重要內容。長治把領導干部信訪接待日制度向鄉村兩級延伸，建立了縣委常委包鄉鎮下訪接訪、縣級領導到信訪重點村當事人家中帶案下訪、鄉鎮領導干部定期接訪、農村干部每日接訪等制度，切實把群眾訴求解決在當地，把矛盾問題化解在基層。

在郊區大辛莊鄉便民服務大廳，矛盾調節辦就兩戶村民宅基地糾紛問題進行了調解。一位村民說：“過去因為宅基地的事情，來鄉里好幾趟，找不到人，沒人管，搞得我都想上訪了，現在各部門都在一起辦公，程序我也明白了，政策、法律也清楚了，對這件事情也有了正確的認識。”

“我吃上低保了，這是大隊（村委）評出來的，這樣公正，我很滿意。”68歲的關長才是壺關縣集店鄉嶺東移民新村的村民，由于自己和老伴患病喪失勞動能力，村里就他低保的事進行“四議兩公開”，關長才和村里7位村民的名字一起出現在了公示欄。

壺關縣集店鄉嶺東移民新村村主任劉書紅告訴記者，自從開展“六權治本”工作以來，該村的每項工作都按照“四議兩公開”原則來辦，每件事情都公開、公平、公正。現在，老百姓滿意了，找的也少了，好多事也都明白了。“真正做到了還干部一個清白，給老百姓一個明白。”

長治市還按照“六權治本”要求，抓整改、抓規范，建立健全了農村集體“三資”管理制度，完善了村賬鄉審、村賬鄉管模式，進一步推進了村務、社務、財務公開。壺關縣集店鄉黨委書記、鄉長李立堂告訴記者，該鄉將規范農村干部財權作為落實“六權治本”的突破口，通過鄉級財務分權審批，取消了鄉長一支筆慣例，從根本上杜絕了干部胡支亂花、任性作為的現象。

據了解，長治市將推動“六權治本”覆蓋到所有行政職能部門，延伸到所有鄉鎮（街道）和行政村，確保市直所有行政職能部門、試點縣所有鄉鎮2016年1月正式公布運行，13個縣市區所有行政職能部門和155個鄉鎮（街道）2016年4月正式公布運行，3454個行政村力爭2016年6月底全部公布運行。

正如習近平總書記所強調：“權力是一把雙刃劍，在法制軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍患國家和人民。把權力關進制度的籠子里，就要依法設定權力、規范權力、制約權力、監督權力。”山西深入推進“六權治本”的“長治樣本”，就是這樣一場關于權力的自我“革命”和探索。

權力和“籠子”是一對矛盾體，扎好權力的“籠子”是門藝術，不能牛欄關貓，更不能雞欄關虎。長治市在加強對權力的制約和監督過程中，注重“接地氣、可持續，求實效”，陽光透明，簡便易行，效果明顯，是“三嚴三實”作風的具體體現，無論對于構建不能腐長效機制，還是深化改革背景下的簡政放權，以及依法行政、科學執政，都有著現實的意義。