草原生態(tài)補償：生態(tài)績效、收入影響和政策滿意度

胡振通　柳荻　靳樂山

摘要草原生態(tài)保護補助獎勵機制的第一輪實施期（2011-2015）即將結束，系統(tǒng)地評估草原生態(tài)保護補助獎勵機制，對于完善下一期補助獎勵機制具有重要的借鑒意義。本文利用2014年內蒙古自治區(qū)阿拉善左旗、四子王旗、陳巴爾虎旗三個旗縣的470戶牧戶樣本數據，從生態(tài)績效、收入影響、政策滿意度三個方面對草原生態(tài)補償政策（即草原生態(tài)保護補助獎勵機制）進行了評估。生態(tài)績效評估結果表明：草原生態(tài)環(huán)境得到了一定的改善，草原利用方式更趨合理，平均牲畜超載率下降明顯，但超載過牧的現狀沒有得到根本的轉變，樣本調研旗縣2011-2014年減畜任務達成比例為42%，總體減畜任務達成情況一般。收入影響評估結果表明：平均每戶理論收入影響為-8 607元，草原生態(tài)補償標準偏低，需要在原有基礎上提高35%；平均每戶的實際收入影響為16 686元，牧民沒有嚴格按照政策要求進行完全的減畜；草原生態(tài)補償標準不只是單純標準偏低的問題，同時也有標準差別化問題，需要在不同地區(qū)之間做出調整。政策滿意度評估結果表明：草原生態(tài)補償政策的滿意度為57%，其中陳巴爾虎旗的政策滿意度最高，為87%；四子王旗其次，為62-63%；阿拉善左旗最低，為18-32%。政策滿意度與實際收入影響之間存在顯著的相關關系，實際收入影響正向越大，政策滿意度越高。牧民對草原生態(tài)補償政策的政策滿意度越高，并不意味著草原生態(tài)補償的政策設計和執(zhí)行就越好，政策滿意度越高，實際收入影響正向越大，但生態(tài)效果可能不佳。

關鍵詞草原生態(tài)補償；草原生態(tài)保護補助獎勵機制；生態(tài)績效；收入影響；政策滿意度

中圖分類號F062.1文獻標識碼A文章編號1002-2104（2016）01-0165-12doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.01.022

2011年6月1日，國務院發(fā)布《關于促進牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見》，明確草原牧區(qū)實行“生產生態(tài)有機結合、生態(tài)優(yōu)先”的發(fā)展方針，要求建立草原生態(tài)保護補助獎勵機制。從2011年開始，中央財政每年拿出136億元（后增加到150億元）在內蒙古、新疆、西藏、青海、甘肅、四川、寧夏、云南等省份全面建立草原生態(tài)保護補助獎勵機制。中國草原生態(tài)補償有兩個項目，一是從2003年開始實施的“退牧還草”工程，二是從2011年開始實施的“草原生態(tài)保護補助獎勵機制”。2011年草原生態(tài)保護補助獎勵機制這項重大政策出臺之后，退牧還草工程做出了調整，使其與草原生態(tài)保護補助獎勵機制相適應。本研究中的草原生態(tài)補償就是指草原生態(tài)保護補助獎勵機制。

2015年4月25日，國務院發(fā)布《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》，明確指出“要嚴格落實禁牧休牧制度和草畜平衡制度，加大退牧還草力度，繼續(xù)實行草原生態(tài)保護補助獎勵政策”。草原生態(tài)保護補助獎勵機制的第一輪周期（2011-2015）即將結束，系統(tǒng)地評估草原生態(tài)保護補助獎勵機制對于完善下一期草原生態(tài)保護補助獎勵機制具有重要的借鑒意義。

關于中國的草原生態(tài)補償機制研究，已有的文獻就草原生態(tài)補償的必要性、補償原則、補償主體、補償資金來源、補償標準以及補償方式進行了很好的論述[1-6]，為全面建立草原生態(tài)補償機制奠定了重要的理論基礎。在超載過牧的解釋框架下，生計和環(huán)境關系是草原生態(tài)環(huán)境政策的中心議題。評價草原生態(tài)補償政策，存在兩個維度，一是草原生態(tài)保護，二是牧民生計。關于草原生態(tài)補償實施的生態(tài)效果，劉愛軍通過研究指出，草原生態(tài)保護補助獎勵機制實施以后，草原植被總體好轉，禁牧措施的生態(tài)效果顯著，草原覆蓋度提高、生物量增加，草畜平衡措施達到了減輕草地放牧壓力的效果[7]。關于草原生態(tài)保護補助獎勵機制草原監(jiān)測與實施效果評價方法，張新躍等建議運用“3S” 技術和現代信息技術，采取地面調查與遙感監(jiān)測相結合的方法[8]。隨著2011年草原生態(tài)保護補助獎勵機制的實施，一些學者和政府部門指出草原生態(tài)保護補助獎勵機制在實施過程中存在著草原生態(tài)補償標準普遍偏低、部分禁牧區(qū)草場退化、禁牧區(qū)牧民生活無依靠、禁牧區(qū)違禁放牧、草畜平衡區(qū)未能完全減畜、草畜平衡獎勵標準未能考慮超載程度的差異、草原生態(tài)補償的監(jiān)管呈現弱監(jiān)管的特性、牧區(qū)基礎設施不完善等問題[7，9-13]。這些發(fā)現表明草原生態(tài)補償政策對牧民的生產生活產生較大的影響，并且牧民在實踐中不遵守政策規(guī)定的現象較為普遍。韋惠蘭等人指出政府要生態(tài)與牧民要生計之間存在著嚴重的激勵不相容[14]，王曙光等人指出兼顧生態(tài)保護與反貧困的雙重目標是草原生態(tài)保護補助獎勵機制長期實施的必要保障[15]。關于草原生態(tài)補償的政策滿意度，不同學者基于實地調研數據發(fā)現草原生態(tài)補償的政策滿意度分別為31%[16]、79%[17]、29%[18]，不同地區(qū)政策滿意度的研究結果存在差異。

胡振通等：草原生態(tài)補償：生態(tài)績效、收入影響和政策滿意度中國人口·資源與環(huán)境2016年第1期現有文獻對草原生態(tài)補償實施效果的研究，多為問題的定性描述，缺乏定量分析，在我國已經全面建立草原生態(tài)保護補助獎勵機制之后，就如何完善我國的草原生態(tài)補償機制，亟需系統(tǒng)深入的研究。草原生態(tài)補償的生態(tài)績效如何、收入影響如何、政策滿意度如何，三者又有什么內在聯(lián)系，本文將結合內蒙古自治區(qū)的實地調研數據對這些問題進行系統(tǒng)的論述。

1分析框架1.1草原生態(tài)補償的理解

對草原生態(tài)補償的理解包括草原生態(tài)補償的政策背景、政策目標、政策邏輯、政策內容、關鍵問題等五個方面。

草原生態(tài)補償的政策背景包括兩個方面：一是超載過牧導致草地退化，二是草原生態(tài)保護是多個環(huán)境管理手段的結合[13]。《國務院關于促進牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見》指出，“長期以來，受農畜產品絕對短缺時期優(yōu)先發(fā)展生產策略的影響，我國在強調草原生產功能的同時，忽略了草原的生態(tài)功能，造成草原長期超載過牧和人畜草關系持續(xù)失衡，這是導致草原生態(tài)難以走出惡性循環(huán)的根本原因。”草原生態(tài)保護是多個管理管理手段的結合，有命令控制手段（如禁牧制度、草畜平衡制度）、生態(tài)補償制度（如草原生態(tài)保護補助獎勵機制）、保護開發(fā)項目（如發(fā)展現代畜牧業(yè)）。草原生態(tài)補償制度不是一個孤立的政策，是與其他環(huán)境管理手段相互融合且至關重要的一個政策。

草原生態(tài)補償的政策目標是草原生態(tài)保護，它不是唯一的目標，但是第一目標。《國務院關于促進牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見》確立了我國牧區(qū)實行“生產生態(tài)有機結合、生態(tài)優(yōu)先”的發(fā)展方針。草原生態(tài)補償的政策目標是生態(tài)目標，即草原生態(tài)保護。進一步明確和理解草原生態(tài)補償的政策目標，關鍵是要理解好草原生態(tài)保護和牧民生計之間的沖突和協(xié)調問題，定位好牧民生計在草原生態(tài)補償政策目標中的位置[13]。

草原生態(tài)補償的政策邏輯是，在超載過牧的背景下，為了達到草原生態(tài)保護的目的，就需要遏制超載，具體的政策措施是禁牧和草畜平衡。國家遏制超載的政策目標是希望通過實施草原生態(tài)補償，達到草原生態(tài)保護和促進牧民增收相結合。

草原生態(tài)補償的政策內容包括三個方面：一是禁牧補助，二是草畜平衡獎勵，三是牧民生產性補貼。按照政策要求，“將生態(tài)脆弱、生存環(huán)境惡劣、草場嚴重退化、不宜放牧以及位于大江大河水源涵養(yǎng)區(qū)的草原劃為禁牧區(qū)”，“全國牧區(qū)除禁牧區(qū)以外的草原都劃為草畜平衡區(qū)”。禁牧是使草原從放牧到不放牧的轉變，牧民因為不能放牧而承擔了一定的機會成本。草畜平衡是使草原從超載到不超載的轉變，牧民因為減畜而承擔了一定的機會成本。草原生態(tài)補償標準是草原生態(tài)補償機制設計中的核心內容，禁牧補助標準和草畜平衡獎勵標準是兩類分別對應禁牧和草畜平衡的草原生態(tài)補償標準。禁牧補助的國家標準為6元/畝，草畜平衡獎勵的國家標準為1.5元/畝，各省（區(qū)）可參照國家標準，科學合理地制定適合本省（區(qū)）實際情況的具體標準。

草原生態(tài)補償的關鍵問題主要包括（包含但不僅限于）：①草原生態(tài)補償的基線調查，草原的生態(tài)服務存量評估，生態(tài)重要性評估，生態(tài)脆弱性評估，為確定禁牧草場提供基礎數據支撐；草原超載現狀評估，確定草原超載的主體，明確哪些地區(qū)超載嚴重，哪些牧戶超載嚴重，為促進超載主體實現有效減畜提供數據支撐；②草原生態(tài)補償標準的估算，禁牧和草畜平衡的機會成本具體表現為減畜的收入損失，禁牧補助標準應該大于禁牧的機會成本，草畜平衡獎勵標準應該大于草畜平衡的機會成本，這樣才能促使牧戶自覺自愿地通過減畜來達到政策要求，否則就會出現偷牧、繼續(xù)超載等行為；③草原生態(tài)補償標準的差別化，全國將近60億畝草原、18種草地類型，不同地區(qū)生態(tài)區(qū)位優(yōu)勢、人口居住密度、草地類型、草場面積分布、超載程度等存在顯著的差異，草原生態(tài)補償標準要不要差別化，如何差別化，差別化的依據是什么；④草原生態(tài)補償的監(jiān)管和后評估，禁牧區(qū)是否真的實現了禁牧，草畜平衡區(qū)是否真的通過減畜達到了草畜平衡，這對于草原生態(tài)補償生態(tài)目標的實現具有重要意義。

1.2草原生態(tài)補償的評估思路

在超載過牧的解釋框架下，平衡生計維持/改善和生態(tài)保護/修復之間的關系是草原生態(tài)環(huán)境政策的中心議題。實現保護草原生態(tài)和促進牧民增收相結合，是促進草原牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展的前提條件。評價草原生態(tài)補償的實施效果，存在兩個維度，一是草原生態(tài)補償實施的生態(tài)績效，二是草原生態(tài)補償實施的收入影響，前者是第一位的，后者是第二位的。

本文對草原生態(tài)補償的評估將圍繞以下問題展開：

問題1：草原生態(tài)補償的生態(tài)績效如何？

問題2：草原生態(tài)補償對牧民的收入影響如何？

問題3：牧民對草原生態(tài)補償的政策滿意度以及和收入影響之間的相關關系如何？

問題4：如何辨析三者之間的內在聯(lián)系？

1.2.1生態(tài)績效

評估草原生態(tài)補償實施的生態(tài)績效，是衡量草原生態(tài)補償政策是否有效的根本指標。評估草原生態(tài)補償實施的生態(tài)績效存在兩個思路：一是考核草原生態(tài)補償實施之后的草原生態(tài)恢復狀況，二是考核草原生態(tài)補償實施之后的減畜任務達成情況，前者是直接指標，后者是間接指標。

1.2.2收入影響

評估草原生態(tài)補償實施的收入影響，是確保草原生態(tài)補償政策能否順利實施的關鍵。正確地理解草原生態(tài)補償實施的收入影響，不要將草原生態(tài)補償資金理解成一種純粹的收入，而忽略了牧戶為獲得草原生態(tài)補償資金所承擔的機會成本，需要綜合考慮牧戶獲得的草原生態(tài)補償資金和牧戶因為減畜所帶來的收入損失。

評估草原生態(tài)補償實施的收入影響具有兩個層面的含義：一是理論收入影響，即嚴格執(zhí)行禁牧政策和草畜平衡政策給牧民帶來的收入影響；二是實際收入影響，即禁牧政策和草畜平衡政策的實際執(zhí)行情況給牧民帶來的收入影響，相比于第一個層面，兩者的區(qū)別在于牧戶對禁牧政策和草畜平衡政策的執(zhí)行程度。

1.2.3政策滿意度

政策滿意度和收入影響都是衡量草原生態(tài)補償政策對牧民影響的指標，前者是主觀評價指標，后者是客觀評價指標，兩者都是確保草原生態(tài)補償政策順利實施的關鍵參考。政策滿意度和實際收入影響之間應該存在顯著的相關關系，實際收入影響正向越大，政策滿意度越高。

1.2.4辨析三者之間的內在聯(lián)系

牧民對草原生態(tài)補償政策的“政策滿意度”越高，是不是就意味著草原生態(tài)補償的政策設計和執(zhí)行就越好？這是一個值得深入探討和剖析的問題。解答這個問題的關鍵在于如何把握草原生態(tài)補償的政策目標即草原生態(tài)保護，深入辨析生態(tài)績效、收入影響、政策滿意度三者之間的內在聯(lián)系。

2研究區(qū)域和樣本說明2.1研究區(qū)域

為了突出研究的代表性，本文選取了內蒙古自治區(qū)東部的陳巴爾虎旗、中部的四子王旗、西部的阿拉善左旗作為研究區(qū)域，各個地區(qū)的基本信息見表1。“標準畝”由內蒙古自治區(qū)首先提出并應用，按照標準畝系數分配個盟市州的生態(tài)補償資金。根據所在省（區(qū)）天然草原的平均載畜能力，測算出平均飼養(yǎng)1羊單位所需要的草地面積為1個標準畝，其系數為1，大于這個載畜能力的草原，其標準畝系數就大于1，反之則小于1。

阿拉善左旗禁牧區(qū)面積為5 849萬畝，草畜平衡區(qū)面積為1 447萬畝，按照人口補償模式進行補償。全旗的平均草畜平衡標準為75畝/羊單位，標準畝系數為0.52，相應的禁牧補助標準為3.12元/畝，草畜平衡獎勵標準為0.78元/畝，實際禁牧補助標準按照13 000元/人進行發(fā)放，實際草畜平衡獎勵標準按4 000元/人發(fā)放。具體的禁牧補助標準的劃分較為復雜，有兩種禁牧規(guī)定，分別是完全禁牧和飼養(yǎng)規(guī)定數量牲畜（120畝/羊單位，總數不能超過100羊單位），不同禁牧規(guī)定下的禁牧補助標準存在差異，①<16周歲：2 000元/人年；②≥16周歲，<60周歲：完全禁牧，13 000元/人年；飼養(yǎng)規(guī)定數量牲畜，10 000元/人年；③≥60周歲：完全禁牧，10 000元/人年；飼養(yǎng)規(guī)定數量牲畜，8 000元/人年。具體的草畜平衡獎勵標準為：<16周歲：2 000元/人年；≥16周歲：4 000元/人年。

四子王旗禁牧區(qū)面積為1 845萬畝，草畜平衡區(qū)面積為1 232萬畝，按照面積補償模式進行補償。禁牧區(qū)的平均草畜平衡標準為47畝/羊單位，草畜平衡區(qū)的平均草畜平衡標準為30畝/羊單位，標準畝系數為0.85，相應的禁牧補助標準為5.1元/畝，草畜平衡獎勵標準為1.275元/畝。

陳巴爾虎旗禁牧區(qū)面積為507萬畝，草畜平衡區(qū)面積為1 626萬畝，按照面積補償模式進行補償。全旗的平均草畜平衡標準為12.5畝/羊單位，標準畝系數為1.59，相應的禁牧補助標準為9.54元/畝，草畜平衡獎勵標準為2.385元/畝。

2.2樣本說明

本文分析所用資料來自調研組一行8人于2014年7月3日-8月6日對內蒙古自治區(qū)阿拉善左旗、四子王旗、陳巴爾虎旗三個旗縣的八個蘇木鎮(zhèn)的34個純牧業(yè)嘎查的實地調研。調查以問卷調查為主，采取調研員和牧戶面對面交談的方式。此次調研共發(fā)放問卷498份，應研究需要篩選有效問卷470份，樣本分布情況見表2。在470戶樣本牧戶中，受訪對象以戶主優(yōu)先，81%為男性；304戶為蒙

荒漠、

溫性荒漠溫性荒漠化

草原、

溫性草原化荒漠溫性典型草原、

溫性草甸草原禁牧區(qū)面積

（萬畝）5 8491 845507草畜平衡區(qū)面積

（萬畝）1 4471 2321 626補償模式人口補償模式面積補償模式面積補償模式草畜平衡標準

（畝/羊單位）75禁牧區(qū)：47

草畜平衡區(qū)：3012.5標準畝系數0.520.851.59禁牧補助標準3.12元/畝

13 000元/人5.1元/畝9.54元/畝草畜平衡

獎勵標準0.78元/畝

4 000元/人1.275元/畝2.385元/畝注：資料來源于《阿拉善左旗草原生態(tài)保護補助獎勵機制實施辦法》、《四子王旗2011年草原生態(tài)保護補助獎勵機制實施方案》、《陳巴爾虎旗2011年草原生態(tài)保護補助獎勵機制實施方案》、《阿拉善左旗草原補獎機制落實情況調研報告》、《四子王旗草原生態(tài)保護補助獎勵機制工作總結》、《陳巴爾虎旗草原生態(tài)保護補助獎勵機制工作總結》。

Sum阿拉善左旗8983163四子王旗60104164陳巴爾虎旗123139143總計272326470

古族，166戶為非蒙古族（以漢族為主）；平均年齡為46歲，以36-55歲的居多；受教育程度以小學、初中文化程度的居多。平均家庭人口數為3.72人，平均家庭勞動力數量2.55人，平均從事畜牧業(yè)勞動力數量2.08人，平均從事非農勞動力0.46人。各個旗縣受訪牧戶草場承包面積情況如下：阿拉善左旗平均每戶的草場承包面積為9 902畝，四子王旗平均每戶5 921畝，陳巴爾虎旗平均每戶6 028畝。

3生態(tài)績效

評估草原生態(tài)補償實施的生態(tài)績效，是衡量草原生態(tài)補償政策是否有效的根本指標，分別從“草原生態(tài)恢復狀況”、“減畜任務達成情況”兩個方面展開論述。

3.1草原生態(tài)恢復狀況

草原生態(tài)恢復狀況，是評估草原生態(tài)補償實施的生態(tài)績效的最重要的也是最直接的指標。草原生態(tài)恢復狀況的評估，是一項復雜的工作，需要由專門的草原監(jiān)測部門制定評估方案，確定評估方法和評估內容，建立評估指標，收集相關監(jiān)測數據（監(jiān)測點數據、遙感數據），進而對禁牧區(qū)、草畜平衡區(qū)的草原生態(tài)恢復狀況做出全面綜合的評估。

結合全國草原監(jiān)測報告，參照2009-2014年《全國草原監(jiān)測報告》，全國天然草原生產力、載畜能力、牧草生長季氣溫、降水變化見表3。

2011-2014年的全國天然草原鮮草總產量，在年際間存在波動，但均在10億t以上。2014年全國天然草原鮮草總產量為10.222億t，比2010年增長4.7%，載畜能力2.476億羊單位，比2010年增長3.1%。總體而言，隨著2011年草原生態(tài)保護補助獎勵機制的實施和退牧還草等一系列草原保護建設工程的持續(xù)實施，全國草原生態(tài)環(huán)境得到了一定的改善，草原生態(tài)恢復加快。

在進行草原生態(tài)補償的生態(tài)評估時，如何分離氣候因素年際波動的影響和草原生態(tài)保護補助獎勵機制的影響是重點、難點和局限所在。通常情況下，每年牧草生長季節(jié)，氣溫的變化和降水的變化會對草原植被生長狀況產生影響。如表3所示，2010年、2011年、2012年、2013年全國大部分草原地區(qū)牧草生長季降水正常偏多，2014年正常略偏少，到底草原生態(tài)恢復狀況，在多大程度上是由于氣象因素波動造成的，在多大程度上是由于政策實施的影響造成的，這需要進行科學的分析和做出謹慎的判斷。

3.2減畜任務達成情況

減畜任務達成情況是評估草原生態(tài)補償政策生態(tài)績效的間接指標。如果超載過牧是導致草原退化的重要原因，那么以遏制超載為具體目標的減畜政策（指禁牧政策、草畜平衡政策）就能夠起到草原生態(tài)保護的目的，減畜任務達成情況就可以度量草原生態(tài)補償實施的生態(tài)績效。

3.2.1基于全國草原監(jiān)測報告

長遠考慮，草地資源可持續(xù)發(fā)展的核心在于草畜平衡，減畜政策的實施，最直觀的表現為平均牲畜超載率的下降。參照2010-2014年的《全國草原監(jiān)測報告》，全國重點天然草原、牧區(qū)縣、半牧區(qū)縣平均牲畜超載率年度變化見表4。

草原利用方式更趨合理，平均牲畜超載率下降明顯。2014年全國重點天然草原平均牲畜超載率為15.2%，比表3全國天然草原生產力、載畜能力、牧草生長季氣溫、降水變化

Tab.3Changes of national natural grassland productivity， livestock capacity， temperature， rainfall

年份

Year2009201020112012201320142010-2014增長幅度

Growth Rate from

2011 to 2014 （%）鮮草總產量（億t）9.3849.76310.02510.49610.55810.2224.7載畜能力（億羊單位）2.3102.4012.4622.5462.5582.4763.1牧草生長季氣溫偏高偏高偏高偏高略偏高略偏高牧草生長季降水偏少偏多偏多偏多偏多略偏少資料來源：2009-2014年《全國草原監(jiān)測報告》。

2010年下降14.8%；牧區(qū)縣平均牲畜超載率為20.6%，比2010年下降21.4%；半牧區(qū)縣平均牲畜超載率為15.6%，比2010年下降31.4%。

超載過牧的現狀并沒有得到根本的轉變。雖然全國草原平均牲畜超載率有了明顯的下降，但2014年全國草原平均牲畜超載率仍保持在15%-20%之間。相比于2010年的超載程度，全國重點天然草原、牧區(qū)縣、半牧區(qū)縣2011-2014年減畜任務達成比例分別為49%、51%、67%，還沒有達到各省（區(qū)）、市（盟、州）、縣（旗）《草原生態(tài)保護補助獎勵機制實施方案》中規(guī)定的三年（2011-2013）完成減畜任務的要求。說明減畜政策，無論是禁牧政策，還是草畜平衡政策，在實際實施中存在具體的困難。如果將禁牧區(qū)和草畜平衡區(qū)分開核算，禁牧區(qū)雖有載畜能力，但理論上需要禁止放牧，那么草畜平衡區(qū)的平均牲畜超載率將遠高于全國草原平均牲畜超載率。

3.2.2基于實地調研數據

減畜任務達成情況主要考核禁牧政策和草畜平衡政策的落實，牧民是否按照政策規(guī)定進行了相應的減畜，達到了禁牧區(qū)不放牧、草畜平衡區(qū)不超載的要求。為了核算減畜任務達成情況，需要對每個牧戶收集以下信息：2010年實際載畜量、2014年實際載畜量、2014年理論載畜量。核算每個牧戶2010年實際載畜量、2014年實際載畜量，統(tǒng)一折算成羊單位（詳見《天然草地合理載畜量的計算》農業(yè)行業(yè)標準NY/T635-2002中的規(guī)定），采用的牧業(yè)年度（每年的6月份）統(tǒng)計口徑，一只大羊折合1個羊單位算，1只羊羔折合0.4個羊單位算，一頭大牛折合6個羊單位，一頭牛犢折合3個羊單位，一匹成年馬折合6個羊單位，一匹小馬折合3個羊單位，一峰駱駝折合7個羊單位。核算每個牧戶2014年理論載畜量，按照每個牧戶2014年的實際草場經營面積和該地區(qū)的草畜平衡標準和禁牧規(guī)定進行測算。實際草場經營面積=草場承包面積-草場禁牧面積+凈草場流轉面積。

減畜任務達成情況的核算結果見表5。為核算減畜任務達成情況，需要分地區(qū)類型進行介紹。根據實際情況分為五種地區(qū)類型，分別是阿拉善左旗禁牧戶、阿拉善左旗草畜平衡戶、四子王旗禁牧區(qū)、四子王旗草畜平衡區(qū)、陳巴爾虎旗。陳巴爾虎旗屬于部分禁牧部分草畜平衡的類型，通常絕大多數牧戶都有1 000-2 000畝的禁牧草場。

阿拉善左旗禁牧戶平均每戶的理論減畜量為193羊單位，減畜難度很大，實際減畜量為153羊單位，減畜任務達成比例為79%，減畜任務達成情況較好。阿拉善左旗草畜平衡戶平均每戶的理論減畜量為155羊單位，減畜難

度較大，實際減畜量為38羊單位，減畜任務達成比例為25%，減畜任務達成情況一般。四子王旗禁牧戶平均每戶的理論減畜量為253羊單位，減畜難度很大，實際減畜量為38羊單位，減畜任務達成比例為12%，減畜任務達成情況一般。四子王旗草畜平衡區(qū)平均每戶的理論減畜量為74羊單位，減畜難度較小，實際未進行減畜，減畜任務達成情況一般。陳巴爾虎旗平均每戶的理論減畜量為44羊單位，減畜難度很小，實際未進行減畜，減畜任務達成情況一般。

將減畜難度較大和很大的三個地區(qū)類型匯總到一起，衡量整體的減畜任務達成情況。在223戶調查樣本牧戶中，平均每戶的理論減畜量為197羊單位，實際減畜量為82羊單位，減畜任務達成比例為42%，總體減畜任務達成情況一般。

實際未進行減畜的四子王旗草畜平衡區(qū)和陳巴爾虎旗有其特殊性。四子王旗草畜平衡區(qū)雖未進行減畜，但存在普遍的草場流轉行為。在104戶樣本牧戶中，有52牧戶存在草場轉入行為，52戶牧戶的平均草場承包面積為4 060畝，轉入后的平均草場經營面積為8 505畝。因為草場流轉所帶來的戶均草場經營面積的增加，牧戶的牲畜養(yǎng)殖規(guī)模雖未減少，但整體的超載程度卻得到了降低，草場流轉行為與減畜政策起到了同樣的效果。陳巴爾虎旗在實施禁牧前，平均每戶的理論載畜量為530羊單位，整體不超載，尚有進一步擴大牲畜養(yǎng)殖規(guī)模的潛力，由于是部分禁牧部分草畜平衡的模式，多數禁牧草場并未實行集中連片禁牧，牧民實際中仍可對禁牧草場進行利用。如果仍考慮禁牧草場的載畜能力，陳巴爾虎旗的牧戶雖然擴大了牲畜養(yǎng)殖規(guī)模，但仍保持在不超載的范圍內。

4收入影響4.1計算公式和數據處理

4.1.1計算公式

草原生態(tài)補償的收入影響等于牧戶的草原生態(tài)補償金額和減畜的收入損失之間的差額，具體的計算公式如下：

實際收入影響=草原生態(tài)補償金額-（實際減畜量×一羊單位的畜牧業(yè)純收入）（1）

理論收入影響=草原生態(tài)補償金額-（理論減畜量×一羊單位的畜牧業(yè)純收入）（2）

其中，實際減畜量=2010年實際載畜量-2014年實際載畜量，理論減畜量=2010年實際載畜量-2014年理論載畜量。實際收入影響和理論收入影響的差別在于牧戶對禁牧政策和草畜平衡政策的執(zhí)行程度。

4.1.2數據處理

草原生態(tài)補償金額包括禁牧補助、草畜平衡獎勵、牧草良種補貼、生產資料綜合補貼四項，主要組成部分為前兩項。一羊單位的畜牧業(yè)純收入的核算，采用2014年對三個旗縣草畜平衡區(qū)牧戶的實地調查數據進行核算，核算結果見表6。核算結果顯示：阿拉善左旗、四子王旗、陳巴爾虎旗一羊單位的畜牧業(yè)純收入分別為348元、215元和136元。不同旗縣之間一羊單位的畜牧業(yè)純收入存在顯著的差異性，造成這種差異性的原因是多樣的，跟地理位置、氣候條件、牲畜結構、畜產品價格、經營性支出等因素相關。與阿拉善左旗、四子王旗相比，造成陳巴爾虎旗一羊單位的畜牧業(yè)純收入低的主要原因有：①高緯度，氣候寒冷，暖棚建設不足，牲畜冬季死亡率較高；②每年打草場Actual income

effect （CNY）A1898 38129 13726210969-38 027-24 107A27411 73215 368335297180-38 5722 144B1607 41545 3672532230-9 02838 917B21045 0599 096312343238-6 81415 761C1436 02829 86241049036623 87840 742總計4707 33424 827-8 60716 686注：地區(qū)類型中，A1代表阿拉善左旗禁牧戶，A2代表阿拉善左旗草畜平衡牧戶，B1代表四子王旗禁牧區(qū)，B2代表四子王旗草畜平衡區(qū)，C代表陳巴爾虎旗；載畜量單位為：羊單位。

需要打草，機械燃油費、短期雇工費用顯著高于其他兩個旗縣，雇工放牧現象普遍，長期雇工費用顯著高于其他兩個旗縣；③牲畜結構以養(yǎng)羊和養(yǎng)牛為主，通常養(yǎng)羊的收益要比養(yǎng)牛要高，其他兩個旗縣都主要以養(yǎng)羊為主。造成阿拉善左旗一羊單位的畜牧業(yè)純收入高的主要原因：牲畜結構以養(yǎng)羊為主，羊的品種主要是白絨山羊，近幾年羊絨價格較好，羊絨收入占到畜牧業(yè)收入的三分之一左右。

4.2計算結果

收入影響的核算結果見表7。

4.2.1總體介紹

在470戶樣本牧戶中，平均每戶獲得的草原生態(tài)補償金額為24 827元，平均每戶的理論收入影響為-8 607元，平均每戶的實際收入影響為16 686元。這可以說明兩個問題：①理論收入影響為負，說明草原生態(tài)補償標準偏低，草原生態(tài)補償標準需要在原來的基礎上提高35%（8 607/24 827=35%）才能保證理論收入影響不為負，進而讓牧民自覺自愿地參與到草原生態(tài)補償中；②理論收入影響為負，但實際收入影響卻為正，說明草原生態(tài)補償在具體實施中，牧民并沒有嚴格按照政策要求進行完全的減畜。

在470戶樣本牧戶中，有227戶牧戶的理論收入影響為正；有243戶牧戶的理論收入影響為負，有342戶牧戶的實際收入影響為正；有128戶牧戶的實際收入影響為負。這可以說明一個問題，牧戶之間存在顯著的差異性。草原生態(tài)補償標準不只是一個單純的標準偏低的問題，同時也有標準差別化的問題，并且這種差異性的存在，將使得草原生態(tài)補償目標的實現難度增加。

4.2.2分地區(qū)類型介紹

為進一步了解草原生態(tài)補償的收入影響，同樣分五種地區(qū)類型進行介紹，分別是阿拉善左旗禁牧戶、阿拉善左旗草畜平衡戶、四子王旗禁牧區(qū)、四子王旗草畜平衡區(qū)、陳巴爾虎旗。從理論收入影響看，除陳巴爾虎旗之外，其余四種地區(qū)類型的理論收入影響都為負，這說明草原生態(tài)補償在不同地區(qū)類型之間存在過度補償和補償不足的差異，草原生態(tài)補償標準需要在地區(qū)之間做出調整。從實際收入影響看，除阿拉善左旗禁牧戶之外，其余四種類型的實際收入影響都為正。從實際收入影響的數值差異且與理論收入影響的結合考慮看，不同地區(qū)類型減畜任務達成情5政策滿意度5.1政策滿意度

草原生態(tài)補償政策滿意度評估結果見表8。在470戶樣本牧戶中，268戶牧戶對草原生態(tài)補償政策的態(tài)度為滿意，占到了樣本總數的57%；94戶牧戶對草原生態(tài)補償政策的態(tài)度為一般，占到了樣本總數的20%；108戶牧戶對草原生態(tài)補償政策的態(tài)度為不滿意，占到了樣本總數的23%。從地區(qū)類型差異上看，陳巴爾虎旗的政策滿意度最高，政策滿意的牧戶比例為87%；四子王旗的政策滿意度其次，政策滿意的牧戶比例為62-63%；阿拉善左旗的政策滿意度最低，禁牧戶政策滿意的牧戶比例僅為18%，草畜平衡牧戶政策滿意的牧戶比例僅為32%。

5.2政策滿意度和收入影響的相關關系

5.2.1研究假設

驗證政策滿意度和實際收入影響之間的相關關系，研究假設為：政策滿意度和實際收入影響之間存在相關關系，并且實際收入影響正向越大，政策滿意度越高。

5.2.2模型建立

為檢驗實際收入影響和政策滿意度之間的相關關系，選取的計量模型為多元有序Logit回歸模型，將牧戶對草原生態(tài)補償政策的政策滿意度作為因變量，實際收入影響作為自變量，將牧戶民族、年齡、受教育程度、是否村干部、家庭人數、資金發(fā)放是否及時等變量作為控制變量。

將y設為政策滿意度，y 取值0、1、2，分別代表牧民對草原生態(tài)補償政策的不滿意、一般、滿意。采用Logistic概率分布函數，則：

LnP（y

即

P（y

j=0，1，2（4）

其中：p 為概率；α為截距項；βi為自變量xi的系數；n表9變量定義、賦值及描述性統(tǒng)計

Tab.9Variable definition， values， descriptive statistics

變量名稱

Variable變量定義及取值

Variable definition and values最小值

Min最大值

Max平均值

Average標準差

Standard

deviation政策滿意度定序變量，不滿意=0；一般=1；滿意=2021.340.83實際收入影響連續(xù)變量，實際收入影響（萬元）-20.8028.271.675.14民族虛擬變量，蒙古族=0；非蒙古族=1010.650.48年齡連續(xù)變量，實際年齡（歲）227845.679.77受教育程度定序變量，文盲=1；小學=2；初中=3；高中=4；高中以上=5152.850.96是否村干部虛擬變量，否=0；是=1010.130.34家庭人數連續(xù)變量，事假家庭人口數（人）1103.721.31資金發(fā)放是否及時虛擬變量，不及時=0；及時=1 010.610.49

為自變量的個數。

5.2.3模型變量說明及描述性統(tǒng)計

模型中各個變量的定義、取值及描述性統(tǒng)計見表9。

5.2.4估計結果分析

本文應用Eviews7.0統(tǒng)計軟件對計量模型進行回歸和檢驗，回歸結果見表10。

實證分析模型中，多元Logit回歸的最大似然比通過0.001水平顯著性檢驗，說明該模型整體顯著。實際收入影響與政策滿意度在0.001水平上顯著正相關，說明實際收入影響正向越大的牧戶，政策滿意度越高，研究假設得到驗證。模型回歸結果還表明：牧民民族對政策滿意度存在顯著的正向影響，蒙古族牧民相比于非蒙古族牧民的政策滿意度要高；是否村干部對政策滿意度存在顯著的正向影響，村干部牧民比非村干部牧民的政策滿意度要高；資金發(fā)放是否及時對政策滿意度存在顯著的正向影響，資金發(fā)放越及時，政策滿意度越高。

不同政策滿意度的平均每戶實際收入影響見表11。268戶對草原生態(tài)補償政策滿意的牧戶，平均每戶的實際收入影響為2.68萬元；94戶對草原生態(tài)補償政策滿意度一般的牧戶，平均每戶的實際收入影響為1.46萬元；108戶對草原生態(tài)補償政策不滿意的牧戶，平均每戶的實際收入影響為-1.13萬元。

6辨析三者之間的內在聯(lián)系

按照生態(tài)補償的基本定義，生態(tài)補償標準要大于機會成本，小于生態(tài)系統(tǒng)服務價值。草原生態(tài)補償的生態(tài)目標實現了（草原生態(tài)恢復了或者減畜任務達成了），牧民的Real IE： negative樣本數218124119平均理論收入變化（萬元）3.55-3.43-6.45平均實際收入變化（萬元）4.472.82-4.46預期“政策滿意度”滿意滿意不滿意政策設計層面的問題過度補償補償不足補償不足政策執(zhí)行層面的評估—執(zhí)行較差執(zhí)行較好政策效果收入影響顯著為正

生態(tài)效果不佳收入影響顯著為正

生態(tài)效果不佳收入影響顯著為負

生態(tài)效果較佳典型區(qū)域陳巴爾虎旗阿拉善左旗草畜平衡戶

四子王旗禁牧區(qū)

四子王旗草畜平衡區(qū)阿拉善左旗禁牧戶注：理論收入影響為正、實際收入影響為負的情形很少，在470戶樣本牧戶僅有9戶，所以未列入其中。

實踐中生態(tài)績效、收入影響和政策滿意度存在一致的地方，也存在不一致的地方。具體分三種情形來辨析生態(tài)績效、收入影響、政策滿意度三者之間的內在聯(lián)系，剖析背后存在的問題，見表12。

6.1情形1：理論收入影響為正、實際收入影響為正

當理論收入影響為正、實際收入影響為正時，這種情形下的“滿意”可以通俗地理解為“牧民遵守政策規(guī)定并且牧民收入影響為正”，這在一定程度上實現了生態(tài)目標和政策滿意度的一致。在這種情形下，由于實際收入影響都為正，通常會表現出很高的滿意度。但當理論收入影響過高時，在政策設計上可能存在著過度補償的問題，進而造成草原生態(tài)補償的財務低效率。

在現有的調查樣本區(qū)域類型中，陳巴爾虎旗地區(qū)傾向于屬于這種類型。陳巴爾虎旗143戶樣本調研牧戶，政策滿意度很高，87%的牧戶對草原生態(tài)補償政策滿意，平均每戶的理論收入影響為2.39萬元，實際收入影響為4.47萬元。更進一步可能需要關注到的問題是：因為禁牧使得牧戶的平均草場經營面積從6 631畝減少到4579畝，理論載畜量從2010年的530羊單位減少到禁牧后的366羊單位，而實際載畜量卻從2010年的410羊單位增加到490羊單位，草場從2010年的總體不超載轉變?yōu)?014年的存在超載。草原生態(tài)補償資金外加草場承包證抵押貸款的杠桿作用，解決了牧民在畜牧業(yè)生產中面臨的資金不足問題，不少牧戶擴大了畜牧業(yè)生產經營規(guī)模。從政策效果上看，收入影響顯著為正，但生態(tài)效果不佳。

6.2情形2：理論收入影響為負、實際收入影響為正

當理論收入影響為負、實際收入影響為正時，這種情形下的“滿意”可以通俗地理解為“牧民不遵守政策規(guī)定并且牧民收入影響為正，但如果遵守政策規(guī)定則牧民收入影響為負，”這在一定程度上可以看作是生態(tài)目標和政策滿意度的不一致。在這種情形下，由于實際收入影響為正，通常會表現出較高的滿意度。由于理論收入影響為負，說明在政策設計上存在補償不足的問題，但由于實際收入影響為正，又說明存在政策執(zhí)行較差的問題。

在現有的調查樣本區(qū)域類型中，阿拉善左旗草畜平衡戶、四子王旗禁牧區(qū)、四子王旗草畜平衡區(qū)都傾向于屬于這種類型。以四子王旗禁牧區(qū)為例，60戶樣本調研牧戶政策滿意度較高，62%的牧戶對草原生態(tài)補償政策滿意，平均每戶的理論收入影響為-0.90萬元，實際收入影響為3.89萬元。四子王旗禁牧區(qū)進行了部分減畜，但離禁牧的要求還有差距，在政策設計上存在補償不足的問題，在政策執(zhí)行層面，存在政策執(zhí)行較差的問題。從政策效果上看，收入影響顯著為正，但生態(tài)效果不佳。

6.3情形3：理論收入影響為負、實際收入影響為負

當理論收入影響為負、實際收入影響為負時，這種情形下的“不滿意”可以通俗地理解為“牧民遵守政策規(guī)定但收入影響為負”，這在一定程度上可以看作是生態(tài)目標和政策滿意度的不一致。在這種情形下，由于實際收入影響為負，通常會表現出較低的滿意度。由于理論收入影響為負，說明在政策設計上存在補償不足的問題，同時實際收入影響也為負，說明政策執(zhí)行較好。

在現有的調查樣本區(qū)域類型中，阿拉善左旗禁牧戶傾向于屬于這種類型。阿拉善左旗禁牧戶89戶樣本調研牧戶，僅有18%的牧戶對草原生態(tài)補償政策滿意，平均每戶的理論收入影響為-3.8萬元，實際收入影響為-2.41萬元。阿拉善左旗禁牧區(qū)進行了較大比例的減畜，很好地達到了禁牧的效果，在政策設計上存在補償不足的問題，在政策執(zhí)行層面，政策執(zhí)行較好。從政策效果上看，收入影響顯著為負，但生態(tài)效果較佳。

7結論和政策含義

本文利用2014年內蒙古自治區(qū)阿拉善左旗、四子王旗、陳巴爾虎旗三個旗縣的470戶牧戶樣本數據，從生態(tài)績效、收入影響、政策滿意度三個方面對草原生態(tài)補償政策進行了評估。

生態(tài)績效評估結果表明：全國草原生態(tài)環(huán)境得到了一定的改善，2014年全國天然草原鮮草總產量比2010年增長4.1%。草原利用方式更趨合理，平均牲畜超載率下降明顯，2014年全國重點天然草原平均牲畜超載率為15.2%，比2010年下降14.8%。超載過牧的現狀沒有得到根本的轉變，全國重點天然草原、牧區(qū)縣、半牧區(qū)縣、樣本調研旗縣2011-2014年減畜任務達成比例分別為49%、51%、67%、42%，總體減畜任務達成情況一般。收入影響評估結果表明：平均每戶理論收入影響為-8 607元，草原生態(tài)補償標準偏低，需要在原有基礎上提高35%。平均每戶的實際收入影響為16 686元，牧民沒有嚴格按照政策要求進行完全的減畜。不同地區(qū)類型之間、不同牧戶之間，減畜任務達成情況差異顯著。草原生態(tài)補償標準不只是一個單純的標準偏低問題，同時也有標準差別化的問題，需要在不同地區(qū)之間做出調整。政策滿意度評估結果表明：草原生態(tài)補償政策的政策滿意度為57%，其中陳巴爾虎旗的政策滿意度最高，為87%；四子王旗其次，為62-63%；阿拉善左旗最低，為18-32%。政策滿意度與實際收入影響存在顯著的相關關系，實際收入影響正向越大，政策滿意度越高。

辨析生態(tài)績效、收入影響、政策滿意度三者之間的內在聯(lián)系：牧民對草原生態(tài)補償政策的政策滿意度越高，并不意味著草原生態(tài)補償的政策設計和執(zhí)行就越好。當理論收入影響為正、實際收入影響為正時，牧戶對草原生態(tài)補償政策滿意，但卻存在著過度補償的問題，在這種情形下，收入影響顯著為正，但生態(tài)效果不佳。當理論收入影響為負、實際收入影響為正時，牧戶對草原生態(tài)補償政策滿意，但卻存在著補償不足和政策執(zhí)行較差的問題，收入影響顯著為正，但生態(tài)效果不佳。當理論收入影響為負、實際收入影響為負時，牧戶對草原生態(tài)補償政策不滿意，存在著補償不足的問題，政策執(zhí)行較好，收入影響顯著為負，但生態(tài)效果較佳。

本文研究結論具有以下政策含義：①在參考收入影響和政策滿意度的基礎上，草原生態(tài)補償實踐需進一步明確和強化中國草原生態(tài)補償的政策目標即草原生態(tài)保護；②草原生態(tài)補償標準偏低，需要在原有基礎上提高35%；③草原生態(tài)補償標準不只是一個單純的標準偏低的問題，同時也有標準差別化的問題，需要在不同地區(qū)之間做出調整；④牧民沒有嚴格按照政策要求進行完全的減畜，不同地區(qū)類型減畜任務達成情況差異顯著，需要深入分析這種差異的背后原因，總結有益的做法，針對問題采取適當的措施。

（編輯：劉照勝）

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Grassland Ecocompensation： Ecological Performance， Income

Effect and Policy Satisfaction

HU Zhentong1LIU Di1JIN Leshan1，2

（1.College of Humanities and Development Studies， China Agricultural University， Beijing 100193， China；

2.China Ecocompensation Policy Research Centre， Beijing 100193， China）

AbstractThe first phase of ‘Grassland Ecological Protection Subsidies and Rewards Program （2011-2015） is coming to an end， and to systematically review and study ‘Grassland Ecological Protection Subsidies and Rewards Program has an important significance to perfect this policy. Using sample data of 470 herdsmen in three banners of Inner Mongolia Autonomous Region， which respectively are Alxa Left Banner， Siziwang Banner and Old Barag Banner， this paper conducted comprehensive assessment on this grassland ecocompensation policy from three perspectives， which were ecological performance， income effect and policy satisfaction. Ecological performance assessment result indicated that： national grassland ecological environment was improved， ways of grassland utilization became more reasonable， and average rate of grassland livestock overgrazing decreased significantly， however， present situation of grassland overgrazing did not change fundamentally， sample counties only completed 42% of livestock reduction task from 2011 to 2014， and in general， the task of livestock reduction was not completed well. Income effect assessment result indicated that： average theoretical income effect per herdsman was-8，607 CNY， and rate of grassland ecocompensation， which should be increased by 35% of the existing rate， was low. Average real income effect per herdsman was 16，686 CNY， and herdsmen did not reduce livestock according to policy requirements. The existing issue of rate of grassland ecocompensation was not only about that the rate was low， but also about that the rates should be differentiated， especially between different regions. Policy satisfaction assessment result indicated that： average policy ‘satisfactory percentage of grassland ecocompensation was 57%， among which it was respectively 87% in Alxa Left Banner， 62%-63% in Siziwang Banner and 18%-32% in Old Barag Banner. There was a significant correlation between policy satisfaction and real income effect， the higher the real income effect was， the higher the policy ‘satisfactory percentage. High policy satisfaction percentage of grassland ecocompensation does not necessarily mean that the design and implementation of grassland ecocompensation was good， the higher the policy satisfaction percentage was， the higher the real income effect， but ecological performance might be not satisfactory.

Key wordsgrassland ecocompensation； Grassland Ecological Protection Subsidies and Rewards Program； ecological performance； income effect； policy satisfaction