欠發達地區縣域科學發展模式的探索及機制創新

■ 張新芝副教授 趙 波教授 羅小娟牛 西（1、江西師范大學財政金融學院 、江西師范大學江西經濟發展研究中心 、南昌工程學院 南昌 00 4、江西財經大學 南昌 001）

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欠發達地區縣域科學發展模式的探索及機制創新

■ 張新芝1、4副教授 趙 波2教授 羅小娟2牛 西3（1、江西師范大學財政金融學院 2、江西師范大學江西經濟發展研究中心 3、南昌工程學院 南昌 330022 4、江西財經大學 南昌 330013）

內容摘要：本文根據對欠發達地區的江西省部分縣域情況進行實地調研，對欠發達地區（江西）縣域發展的現狀進行分析，并闡述其面臨的阻礙和瓶頸，試圖探索出適合欠發達地區縣域科學發展的模式和運行機制，最后，提出了欠發達地區六類可推廣的縣域科學發展模式，并提出了縣域科學發展模式的機制創新方向。

關鍵詞：欠發達地區 縣域科學發展模式 探索 機制創新

欠發達地區縣域的發展現狀—以江西省為例

（一）縣域經濟跨越發展，綜合實力日益增強

本文以江西省為例，2012年全省縣域生產總值達7711億元，全省縣域經濟年均增長速度為14%。財政收入快速增長，2012年81個縣（市）實現公共財政預算收入692億元，是2002年的8倍，年均增長26.4%。2012年，江西有12個縣（市）進入中部地區百強縣榜，2013年，南昌縣和豐城市再次擠入了百強縣榜單。

（二）產業結構逐步優化，工業化水平顯著提高

2012年，江西縣域經濟三次產業增加值分別為2002年的2.8倍、8.1倍和4.5倍。三次產業比重由2002年的32.95∶34.98∶32.27調整為2012年的16.14∶54.92∶28.93。十年間，第一產業比重下降了15.99%，第二產業比重上升了20.39%，第三產業比重穩定在30%左右，二、三產業所占比重由67.25%提高到80.03%。三次產業結構實現了從“二一三”向“二三一”重大轉換，江西縣域經濟發展已邁入了工業占主導、服務業發展步伐加快的現代化進程。

（三）招商投資步伐加快，發展后勁愈發強勁

在過去的十年中，江西各縣市改進招商引資方式，不斷提高招商引資的水平和成效，擴大利用內外資的規模；與此同時，各地的縣域投資也保持強勢增長。2011年，全省縣域外商投資利用額達35.72億美元，占全省比重的58.9%。農業項目引進數達306個、對應的資金額度達107.7億元，其中外資占比達3%，81個縣（市）完成固定資產投資5027.6億元，占全省投資的57.4%，增長33.3%，高于全省平均水平2.6個百分點。

欠發達地區縣域發展存在的問題和障礙

（一）縣域經濟整體發展不平衡，城鄉二元矛盾突出

欠發達地區縣域間經濟實力存在較大差距，縣域整體發展水平極不平衡，城鄉收入差距突出。江西省GDP前20名縣（市）的平均值為181.7億元，是后20名縣的平均值的4.53倍，第一名南昌縣是最后一名資溪縣的19.4倍。城鄉社會二元矛盾突出表現為收入和消費的城鄉差距、道路、通信、衛生和教育等基礎設施和公共服務。如井岡山市，農村居民人均純收入為3057元，城鎮居民人均可支配收入為15401元，城鄉收入比達到5倍多。從動態的角度來看，江西省城鄉收入的差距隨著時間呈現擴大的態勢。同時縣域的“責”“權”不對稱，限制了縣域經濟的發展。目前江西省的地方行政體制是“省-市-縣”三級架構，財政體制是“省-縣”兩級架構，不可避免會產生摩擦和沖突。

（二）經濟結構不盡合理，資源稟賦不一致

欠發達地區縣域經濟結構存在不合理的現象，主要表現為第一產業占比偏高，而第二、第三產業比例失衡。江西省內大部分地區為丘陵地帶，交通不便，工業化進程一直受阻，尤其贛南地區工業化程度低，農業現代化發展也舉步維艱。經濟發展很大程度上依賴于縣域特色資源和零散的手工業、批發零售業，產業結構不合理，龍頭企業較少，特色工業園區和特色產業聚集區規劃不夠科學、建設速度較慢、配套不完備，經濟帶動力和輻射帶動作用弱。

（三）縣級層面人才匱乏，現有績效考核體制不完善

目前欠發達地區縣域普遍存在農村勞動力外流、中高層人才嚴重匱乏和資本外流的現象，致使縣域經濟發展受到嚴重制約。欠發達地區大部分縣域地區以低文化水平的勞動力居多，且大多集中在傳統產業，而高素質的人才則更傾向于留在發展機會多、收入較高的發達地區工作，加劇了縣域地區人才的短缺。縣域各機關事業單位和部分地方企業的績效考核方面依然存在著許多問題，一是考核制度不健全；二是考核指標體系不健全；三是考核主體不健全，缺乏廣泛的、負責任的考核主體。

欠發達地區縣域科學發展模式探索

（一）縣域科學發展總體模式

根據欠發達地區的縣域經濟發展的現狀及問題，借鑒和吸收國內外縣域發展的成功經驗，提出欠發達地區縣域（包括部分較小的市）科學發展的總體模式：以地方縣域特色為根本，以經濟、生態和民生和諧發展為目標，以發展特色產業集群為主線，以“市場主導＋政府引導”為模式主體，以“創新驅動＋項目拉動＋科學績效考評”為動力機制，以“人力資源開發與引進＋官員問責制＋金融支持+政策支持＋體制創新”為保障機制，促進人與社會的和諧發展。

（二）縣域科學發展的基本思路

以科學發展觀和“五個統籌”（統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放）為主題，以經濟、生態和民生和諧發展為目標，以發展特色產業集群為主線，以科技進步為先導，加快農業產業化、工業知識化，服務業現代化的步伐，大力發展民營經濟與低碳經濟，通過項目驅動、品牌帶動、園區推動和產業互動的方式，培育特色集群經濟，促使傳統縣域經濟向新型縣域經濟轉變，推動三產聯動，實現城鄉統籌發展。

（三）欠發達地區可推廣模式

農業產業型模式：以贛縣、南豐縣和信豐縣為代表。農業產業型模式就是指縣域發展以農業產業化為特征，以提高經濟效益為中心，依托特色農業資源，把重點放在支柱產業和優勢產品的發展，并實行區域化布局、專業化生產、企業化管理、社會化服務，實現產供銷、農工商一體化經營的一種縣域經濟發展模式。

江西作為一個農業大省，農業產業化模式是部分農業大縣發展比較優勢的一種必然選擇。贛縣的臍橙產業、南豐的蜜桔產業都是江西農業產業化的典型代表。江西的農業產業化發展模式主要體現在以下幾個特征：專業化生產。根據當地主導產業或優勢產業的特點，形成區域專業化，使某種產品從種植到生產再到供應形成一體化模式，促進生產專業化與產業一體化的融合，提升整體產業鏈的效率，進而帶來較高的經濟效益。一體化經營。把農業生產的各個環節有機結合，將農、工、商、貿和農業生產一體化經營，一體化組織中的各個環節有計劃、有步驟地安排，緊密相連，組成經濟利益共同體。實現將“小農戶”和“大市場”有機結合起來，“協會＋農戶＋中介組織聯盟＋龍頭企業”的產業化模式。通過行業協會和中介組織聯盟可以更好的代表農戶利益，行業協會作為一種更高層次的中介可以有效協調龍頭企業與農戶之間發生的各種利益沖突，幫助農戶有效應對市場風險，提高市場適應能力。

資源轉型模式：以萍鄉市、新余市、大余縣為代表。資源轉型模式主要體現在工業化中后期階段，縣域發展原先所依賴的本地實體資源由于過度開發利用，逐漸變得稀缺，工業化初期賴以發展的資源出現了瓶頸現象，導致資源開發成本進一步提高，原有的產業路徑依賴及生態環境治理等問題進一步凸顯，對縣域發展構成了剛性制約和限制。不過，通過初期的集約發展，縣域已經建立了穩健的產業發展基礎、產業體系和產業發展網絡等，為了突破實體資源的限制，縣域既應從產業優勢角度挖掘實體資源之外的各種資源，同時又著手于資源轉型產業的發展和培育，以推進縣域經濟的可持續發展。

江西省的萍鄉市、新余市和大余縣等資源枯竭型城市必須走資源轉型發展路徑，才能保障縣域經濟發展的穩定性和持續性。以萍鄉為例，為了應對資源枯竭期煤炭開采的困難，緩解發展與資源的矛盾，當地政府提出《萍鄉市資源枯竭型城市經濟轉型規劃方案》，以推進產業結構戰略性轉型，通過技術創新、產業鏈延伸等方式推進經濟向市場導向型、集約型方向轉變。

旅游帶動型模式：以婺源縣、武寧縣、玉山縣為代表。旅游帶動型縣域發展模式一般以旅游資源經營策略和旅游產業協同機制為系統基礎，政府及資本力量直接干預旅游資源經營策略，故不同的縣域經濟發展階段伴隨著不同的旅游資源經營活動。通常旅游帶動發展模式都有一個從初級向高級發展的過程，從單一旅游資源經營階段、多種旅游資源經營階段、旅游品牌階段，直到區域品牌階段遞進發展。旅游帶動型模式的最終目標是進入旅游品牌階段以后，縣域以“大旅游”為發展方向，經濟、文化和生態協同發展，注重產業間的相互融合與第三產業的配套關聯發展。

婺源確定了優先發展旅游產業的思路，在旅游模式上明確必須加快轉型和增效，實現由單一的旅游觀光向休閑度假再向最佳的人居環境轉變的梯度發展目標，集中力量積極探索一條“以旅促農、以農興旅、旅農結合、相互促進”的鄉村旅游新路徑。將旅游作為產業發展的核心，充分發揮旅游對關聯產業的輻射帶動作用，優化產業布局，增強產業互動，推動一、二、三產業融合發展，形成共贏發展態勢。包括四個層面：一是依托豐富的生態農業資源，積極推動旅游與農業的融合發展，培育集生態農業觀光、農事體驗、鄉村度假休閑為一體的農業游，打造新型“農家樂”的一條龍服務體系，重點支持發展以特色農產品為原料的旅游商品加工業；二是在已有的旅游商品產業基礎上，推進旅游與工業的有機融合，以產品加工、展示等手段打造工業觀光旅游，推進一批特色加工產品如硯臺、紙傘等向旅游商品轉變；三是依托江西徽商文化資源，發展文化教育、繪畫攝影、體育賽事、動漫創意、文藝演出等現代文化產業體系；四是依托日益改善的交通區位和龐大的人流，發展相關信息、物流、商貿、金融、咨詢、法律服務等現代服務產業。

承接產業型模式：以龍南縣、湖口縣為代表。承接產業型模式是指后發地區利用資源優勢和環境優勢，以企業自愿為主，充分發揮市場配置資源的決定性作用，積極主動承接沿海發達地區的經濟輻射，促進與發達地區生產要素的優化配置，實現優勢互補、互利共贏的發展模式。承接產業轉移并帶動當地前向、后向和旁側產業鏈的發展，吸納當地勞動力，能夠有效解決人員外出就業等社會問題。承接產業轉移還有利于地區結構優化，提高區域產業的整體技術水平和集約化程度。不過，承接產業轉移的過程中要求地方政府轉變為服務型政府，為企業營造良好的投資和創業環境提出了新的要求。例如，龍南縣和湖口縣近些年成為了江西省承接產業轉移的“橋頭堡”。

龍南縣依據縣域經濟結構調整和產業轉型升級的要求，改變招商思路，圍繞高端產業和產業高端；通過與港澳臺浙等地商人的緊密合作關系，加強與發達地區商界的溝通聯系；改變以往單個項目招商的方式，向集聚式、產業鏈式、產業園式的招商方式轉變。通過組建各種產業招商小分隊，到目標地域進行重點招商，主要以承接產業組團式轉移和產業鏈整體轉移方式為主，主攻當地特色產業，如特鋼、稀土、電子信息、食品和銅鋁等產值超千億元的產業，打造有影響力、配套有保障、可持續發展的產業競爭力。

返鄉創業型模式：以安義縣、廣豐縣、鄱陽縣為代表。返鄉創業型模式是指當地政府通過鼓勵外出創業及務工人員返鄉創業，通過返鄉人員的資本優勢、技術優勢和網絡優勢等，結合當地縣域經濟發展特色，確定返鄉創業政策，引導返鄉人員的創業方向，使之成為當地縣域經濟發展的主導力量和特色產業。通過地緣、親緣等關系，立足縣域已有資源優勢，結合本區域外出人員主要從事的產業，引導“能人回鄉，資金回流，企業回家”，為返鄉人員搭建返鄉創業平臺。

廣豐縣從改革開放初期的農民工闖天下發展到現今的農民老板創大業，在農民返鄉潮的推動下實現了“打工經濟”向“創業經濟”的轉變，鑄就了“善抓商機、勇闖市場、敢冒風險、吃苦耐勞”的創業精神。一個縣域要加速發展、趕超進位，最持久、最根本的動力就是創業精神，最有效的途徑就是激活全社會的創業細胞。要實現縣域經濟的可持續發展，必須發動全民投身于創業大潮，廣豐縣及時出臺了《引導和鼓勵返鄉農民創業工作意見》，要求廣豐各有關部門要放寬創業的進入門檻，建立農民工返鄉創業的政策扶持和服務體系，要結合地域優勢產業和特色經濟的縣情，認真指導和幫助返鄉創業農民工選擇創業項目，鼓勵和引導返鄉農民工投身于本地資本密集型或勞動密集型產業創業或就業。

產業聯動型模式：以高安市為代表。產業聯動型模式是以主導產業的發展來帶動相關產業的發展，促進產業結構的優化和升級，實現產業時序聯系和區域產業聯動。產業聯動型模式側重第一、二、三產業的互動發展，要求第三產業推動第一、二產業的升級發展，實現農業產業化，工業服務化、進而帶動縣域經濟三次產業的全面發展和升級。產業聯動機制是基于主導產業發展，培育該產業中的核心企業，延伸產業鏈條，促進主導產業所處地區經濟的發展，最后通過區域產業聯動，帶動縣域經濟的全面發展。其特點是能有效推進三大產業均衡發展，從而帶動縣域經濟的全面發展，逐漸提高縣域內城鎮化水平，實現城鄉統籌發展。縣域經濟能否順利實現質的發展和提升，關鍵在于產業聯動，要求第三產業推動第一、二產業的升級和發展，而農業產業化，要求科工貿農要一體化，本質也是產業聯動。

以高安市為例，在工業方面，高安市圍繞建筑陶瓷、貨運汽車、機械光電等傳統優勢產業，加快產業優化升級步伐，引導現有企業加大科技改造力度，注重三產聯動，互動發展，通過延長產業鏈條提升核心競爭力。其中，建陶產業要按照“控制擴量、結構提升、有序開發”的發展思路，改造提升現有建陶企業，引進衛浴、節能環保磚項目，提升產業發展水平。貨運汽車產業要按照“提升物流層次、壯大交易規模、延伸產業鏈條、完善服務功能”的發展思路，加快貨運業向現代物流業提升進程，扶持數家汽運物流公司申報國家4A級物流企業，依托現有貨運能力的優勢，發展汽運物流總部經濟。農業方面，大力推進農業產業化進程，按照“建基地、上加工、做市場、活流通”的思路，抓好龍頭企業、基地建設、市場開拓、利益分配四個環節，建設一批高標準農業產業示范園，做好畜禽養殖、無公害蔬菜、花卉苗木、富硒農產品等的示范基地建設。此外，高安市以大城現代服務業先導示范區建設為契機，極力打造大城昌西文化產業園，全力推進第三產業快速發展，啟動食博園、陶瓷采購交易中心、運動休閑城等項目建設，同時加快打造大城現代物流園區。三次產業聯動發展，共同推動高安經濟邁上新臺階。

欠發達地區縣域科學發展模式的機制創新

（一）模式主體

縣域科學發展模式要遵循“企業主導＋政府引導”的模式主體，企業是市場經濟的主體，通過企業的科技創新來帶動縣域經濟的發展。在縣域經濟的發展過程中，要以市場為導向，協調縣域內資源（包括商品和生產力要素）的供求結構，優化產業結構和企業組織結構等。

（二）動力機制

縣域科學發展模式應以“創新驅動＋項目拉動（招商引資）＋科學績效考評”為動力機制。明確推動縣域經濟發展的各種動力因素，形成有效科學的縣域發展動力機制，為推動縣域經濟的進一步發展奠定堅實的基礎。

從宏觀層面，要大力推進區域技術創新體系的建設，培育創新型區域，構建產學研相結合的技術創新體系；從微觀層面，理論的創新要求有高度、廣度和深度，管理的創新要重在模式、制度和方法上改變和嘗試，機制的創新要在決策、激勵和約束上變革。同時，縣域可以通過抓大項目、好項目，以項目建設促進產業的發展和結構的優化；構建以科學發展為導向的地方政府績效評估體系，逐步建立科學化、系統化的地方政府績效評估長效機制。

（三）保障機制

縣域科學發展模式應以“人力資源開發與引進＋官員問責制＋金融支持+政策支持＋體制創新”為保障機制。

縣域科學發展模式下應重點培養和建設以下人才隊伍：能夠適應新形勢要求的精干高效的公務員和領導隊伍；滿足經濟發展需要的專業和人才，特別是高級專家和富有創新能力的科技人才隊伍；精通國際市場規則，具有現代企業管理思想的高水平、職業化、復合型的經營管理人才隊伍；多樣化、特色化、務實化、數量充足的本土人才隊伍。建立有效的官員問責制度，有效規范官員行為，把權力用到實處，這也是明確政府責任、改善政府管理的一種有效制度。搞好縣域經濟金融的關鍵是提高經濟金融的運行質量，其核心是資金的良性流動，尋找最佳投資載體，實現資金使用效率的最大化。做好縣域經濟的金融支持，為其提供強大的資金保障。政策支持主要包括縣域財政政策、金融政策、投資政策、產業政策、就業政策、法律政策等方面，政策支持能夠保障縣域經濟效率和社會公平的最大化，促進當地經濟的高速增長和資源在空間上的有效配置。縣域科學發展模式下的體制創新，重在深化行政體制改革，建設新型服務型政府。江西省深化行政體制改革目前重點體現在“擴權強縣”和行政“省直管縣”的改革方面。

參考文獻：

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4.劉維嵐.完善企農利益聯結機制，促進農業產業化經營[J].今日新疆，2010（13）

基金項目：▲本文為2013年教育部人文社會科學研究青年基金項目“區域產業轉移發生機制的理論解析與實證研究—基于兩類區域模式的拓展”（項目編號：13YJC790208）；江西省發改委區域發展研究招標課題“江西縣域科學發展模式及實現途徑研究”；第57批中國博士后科學基金面上資助項目“欠發達地區承接產業轉移促進產城融合的機制及政策研究”（項目編號：2015M 571984）；2015年江西省博士后科研項目“新型城鎮化下江西承接產業轉移的產城融合發展研究”（項目編號：2015KY 28）；江西省社會科學“十二五”規劃項目“工業園區發展對江西新型工業化的促進關系研究—基于承接產業轉移的角度分析”（項目編號：11YJ18）；江西省軟科學課題“產業轉移發生機制下的產業升級路徑研究”（項目編號：20141BBA10024）；江西師范大學博士啟動基金項目“兩類區域產業轉移的發生機制研究”；江西師范大學江西經濟發展研究中心招標課題“江西省‘省直管縣’改革研究與探索”的階段成果◆

中圖分類號：F127

文獻標識碼：A