大學內部規則的治理功能

劉峰 張延利

摘 要：目前，我國對大學內部規則的研究尚處在初始階段，現有研究稱謂也不盡相同，研究重點一般也放在其法律性質及效力上。本文在明晰大學內部規則的含義、性質及其分類的基礎上，分析其治理要素以及其組織、管理、監督和激勵功能，并指出目前我國高等院校內部規則存在的些許問題。

關鍵詞：大學內部規則;治理要素;治理功能

中圖分類號：G640 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2015）33-0116-02

大學為了維持正常的育人教學工作的開展，制定相關文件政策來規范教師、學生的行為，這是大學正常育人教學工作運轉的保證，這些規則的制定是大學內部管理的準繩，是治理大學和諧發展的重要保障。

一、大學內部規則的含義、性質及其分類

1.大學內部規則的含義

國內外關于大學內部規則的研究，現有研究稱謂不一，有“高校規章制度”“高校內部規則”“大學校規”“大學內部規范”等。因此，對其含義的定義也因人而異。龔雋在其《高等院校規章的律效力分析——兼談大學章程的價值》一文中指出，高等院校規章是指高等院校決策機構依據法律、法規的規定，由高等院校制定的高等院校管理規范[1]。劉善權在其《高校內部規則的法理分析》一文中寫道，高校內部規則是指高等學校為組織和管理各項工作，依據國家教育政策和法律法規，按照一定程序指定的，在全校范圍內具有普遍約束力的規范性文件的總稱[2]。我國《教育大辭典》將校規定義為“由學校制定的學生必須遵守的各項規則的總體”，其目的在于“維護學校教學秩序、保證學校工作順利進行、培養學生遵守公共道德和集體紀律的習慣”。周光禮在其《高校內部規則的法理學審視》一文中是這樣定義的：為了順利實施教育教學活動，高等學校要制定一系列規范師生及內部管理人員的文件，這些文件可稱為高校的內部規則[3]。本文所研究的內部規則，是指：“高等學校作為授權行政主體制定的對其內部成員具有約束力的規范性文件。這種內部規則區別于通過行政立法而制定的法規、規章，因為這種內部規則不具有行政立法的法定標準，也不屬于法的淵源。在行政法上，這種內部規則又‘其他規范性文件。”[3]

2.大學內部規則的性質

作為在全校范圍內具有普遍約束力的規范性文件和全校師生及其他工作人員必須遵守的行為規范，我們應當如何界定大學內部規則的法律性質呢？

首先，根據我國“抽象行政行為的定義——行政主體對不特定的人或者事制定普遍性行為規則的行為”來分析大學內部規則，可以得出這樣的結論，即大學內部規則屬于抽象行政行為，因為大學內部規則其對象具有不特定性，其自身效力具有后及性，它本身還具有可反復使用的特征。

其次，從大學的發展歷史來看，大學從產生發展到如今的另一個重要特征就是自治。在我國，《高等教育法》第11條明確規定：“高等學校應當面向社會，依法自主辦學，實行民主管理。”從這條規定可以看出，大學在法律上享有自治的權力，而高等院校自主制定內部規則的權力可以這樣理解，即大學按照章程自主管理的權力和辦學自主權進行自然延伸。對此，《高等教育法》第41條的規定進一步明確，高校校長行使的第一項職權就是“制定具體規章制度”。因此，這就使得大學內部規則具有更多的自治色彩。

3.大學內部規則的分類

研究者們對大學校內規則的分類各不相同，龔雋在其《高等院校規章的律效力分析——兼談大學章程的價值》一文中是這樣進行分類的：“根據位階高低和性質差異，可以將高等院校規章分為高等院校章程和高等院校一般規章。其中，高等院校章程是指高等院校根據法律法規制定的，關于高等院校的辦學宗旨、內部管理體制等重大問題的規范性文件;高等院校一般規章是高等院校根據法律法規和高等院校章程規定的權限和范圍，制定的有關高等院校內部管理的具體規范性文件。”[1]目前，我國高等院校中一般規章的種類繁多，有規定、規則、辦法、意見、條例、須知等等。分為章程和章程以外的一般規則;另外，也有分為執行性、補充性和自主性規則;還有分為黨政、教學、科研、人事和學生工作規章制度等。

二、大學內部規則的治理要素和治理功能

1.大學內部規則的治理要素

大學內部規則建設的核心是發揮大學內部規則的治理功能，這就要求大學內部規則的治理要素必須齊全，并且能夠在治理的過程中體現出其治理價值。在不同的國家和地區，大學內部規則的治理要素雖然存在著一定的差別，但同時也呈現出一定的共同點。劉虹、張端鴻在其《大學章程治理要素的國際比較》一文中明確指出，“盡管大學內部規則的具體表現形式千差萬別，但大學內部規則中所涉及的核心問題基本都包括外部治理和內部治理兩大問題。洪源渤認為，大學內部治理結構是關于大學內部決策權、執行權和監督權的配置。除此以外，伯恩鮑姆認為大學治理還包括教師權力的配置。克拉克·科爾則認為，大學治理必須考慮大學是由多元社群組成的。因而大學內部治理還應包括共同治理（利益相關者參與）和縱向管理（院系）問題。”[4]在《大學章程治理要素的國際比較》一文結論部分，劉虹、張端鴻指出，“在內部治理要素方面，從世界范圍來看，大學主流選擇的決策體制是董事會或理事會制;主流選擇的執行體制是校長負責制;部分國家和地區的大學設置了專門的監督體制;與公司治理和政府管理相比，共同治理是大學治理較為獨有的特征，教授組成的共同治理委員會在不同國家和地區大學的章程中有不同程度的體現;學院制和系制是最為廣泛使用的縱向管理體制，設置專門的專業學院從事專業學位教育是一種趨勢。”[4]

2.大學內部規則的治理功能

（1）大學內部規則的組織功能。大學各項規則具有預先設定性，明確規定了內部權利和義務的配置。具體來說，大學內部規則對大學的各利益相關者的權利和義務都進行了非常明確的規定。所謂大學的利益相關者，它包括教授、校長、院長、行政人員、學生、校友和納稅人。大學內部規則的組織功能就體現在它規定了教師的教學和科學研究任務，對學生的學習、工作、生活等各個方面也有專門并且詳細的規定。伯頓·克拉克認為，大學本質上是一個圍繞學科和行政的矩陣型組織。大學內部規則的組織功能就是保障學校教學科研和日常管理活動的順利進行。

（2）大學內部規則的管理功能。大學各項規則還具有一定的權威性和強制性，因此能夠對全校師生及其他工作人員起到相當程度的紀律約束力，由此領導著全校師生及其他工作人員走向思想的統一，保證高等院校沿著自身已定的發展道路走下去，實現其各種教學目標和管理目標。此外，大學內部規則為管理者從經驗管理向科學管理過渡，從大學人治向大學法治過渡提供了正確的途徑。大學校內規則作為全校師生及其他工作人員必須共同遵守的行為準則，不僅可以頗有成效地防止經驗主義和領導意志的滋生，實現有效的去行政化，而且可以預防因為領導班子更迭和其他工作人員變更帶來的影響，從而保證大學工作的連續性、穩定性和高效性。可以說，大學內部規則是實現高校科學管理的基礎。

（3）大學內部規則的監督功能。根據對大學校內規則的不同劃分，我們可以分類討論大學內部規則的監督功能。如果說把大學內部規則劃分為章程和章程以外的一般規則，那么，我們先看作為章程的大學內部規則的監督功能。大學章程可以稱得上是大學里的“憲法”，它上承國家的教育政策和相關法律法規，下啟學校的各項規章制度，在不違背法律法規的基礎上，一旦經過教育行政主管部門的審查和核實，就可以取得對內和對外的法律效力。因此，雖然大學內部規則不是法律，但在大學校園內，它可以發揮法律性質的監督作用。此外，無論是章程還是章程以外的一般規則，它都體現了一所學校的辦學特色，對于形成良好的校風起到了至關重要的作用。而校風作為一種“軟力量”，在無形當中就對全校師生及其他工作人員起到了一定的監督作用。總之，大學內部規則是大學及其內部組成成員接受監督的基本依據。

（4）大學內部規則的激勵功能。大學內部規則的組織、管理、監督功能都體現了其作為約束機制發揮的巨大功能，但大學作為一個小型的社會，只有約束機制是遠遠不夠的。激勵活動與約束機制是一組辯證統一的存在，要想更好地發揮大學內部規則的約束力，就不能忽視其隱含的激勵功能。所謂激勵，就是要滿足激勵對象的基本且合理的需求，發揮他們的潛在能力，以達到預定的目標。大學內部規則為處理好教師與學生的關系、管理者與被管理者的關系、個人與集體的關系等提供了規范性的依據，這就有利于發揮全校師生及其他所有工作人員的潛能，更好地達到教學、科研、行政管理等各個方面的目標。

三、影響大學內部規則治理的限度

1.大學內部規則的合法性問題

法學當中有一項基本原則，即較低一級的法律、法規或者規范性的文件不能和較高一級的法律、法規相抵觸。按照這個原則去審視各高等院校的內部規則，不難發現，有不少大學在制定內部規則的過程以及實施的過程當中，存在一些不合法的地方。比如說，有些大學為了形成嚴肅的校風，秉持從嚴治校的理念，在制定大學內部規則的過程中，從嚴制定，有時候比相關法律、法規對學生的要求更高，處分更加嚴重，甚至超出了法律賦予學校的職權范圍，這在某種原則上說是屬于不合法范疇的。

2.大學內部規則的透明度問題

如果按照對象來分，大學內部規則可以劃分為針對黨政、教學、科研、人事和學生工作等具體方面的規章制度。一般說來，除學生之外，其他無論是教師還是黨政或人事方面的工作人員都對涉及自己的那部分大學內部規則比較了解。但是，學生作為大學最大的組成部分，不少高等院校在制定大學內部規則的時候鮮少征詢他們的意見，就是在規則制定結束后也很少采取一些積極措施讓大學生清楚地了解大學內部規則所規定給他們的權利和義務，甚至只有在學生出現了違反校紀校規的行為時，這些規章制度才“現身說法”。這就如同空喊“法治”口號，但如果被管理者都不清楚這些規則的具體內容，那么，這些大學內部規則的透明度問題就值得懷疑。另外，大學內部規則也起到了監督的作用，但如果大學生并不了解針對教師、人事部門等的規則，如何讓他們按照規則監督教師是否履行了其義務，人事部門等是否按規章制度辦事。

參考文獻：

[1]龔雋.高等院校規章的法律效力分析[J].政治與法律，2004（1）.

[2]劉善權.高校內部規則的法理分析[J].中國成人教育，2007（2）.

[3]周光禮.高校內部規則的法理學審視[J].現代大學教育，2005（2）.

[4]劉虹，張端鴻.大學章程治理要素的國際比較[J].中國高校科技與產業化，2010（3）.

[5]張學燕，王鴻政.高校學生契約式管理分析——從高校規章制度的角度[J].現代教育科學，2006（4）.

[6]劉昆嶺.論高校規章制度的合法性[J].中國成人教育，2007（1）.

[7]周光禮.學術自由的實現與現代大學制度的建構[J].高等教育研究，2003（2）.

[8]高世英，石森，崔麗華.高校規章制度建設存在的問題及法治化思考[J].教育與管理，2010（3）.